保障失地農民權益的政策建議

[摘要] 城市化進程中，失地農民權益保障還存在一些問題，如失地農民沒有得到土地市場化的增值收益、就業難及社會保障體系不健全等。原因有土地管理和征收制度存在缺陷，城市化與工業化發展不協調，城鄉二元經濟結構等。要從根本上解決失地農民的權益保障問題，必須讓失地農民參與分享土地市場化的增值性收益，建立有效的就業保障機制和完善的社會保障體系，讓失地農民分享城鄉之間均等的公共產品供給，實現城鄉兼顧的包容性增長。

[關鍵詞] 失地農民 土地補償 就業 社會保障

[中圖分類號] F321 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2012）02-0072-04

[基金項目] 本文為2011年河南省政府決策研究招標課題“河南省失地農民社會保障問題研究”（編號為2011B679）的階段性成果。

[作者簡介] 陳儉（1971—），河南羅山人，河南信陽師范學院經濟與管理學院講師，經濟學博士，研究方向：農村經濟。

改革開放以來，我國進入了城市化快速發展時期。據統計，城市化每提高一個百分點就意味著我國有1000萬個農村人口失去土地，這樣就催生了一個龐大的群體——失地農民。農民失去土地也就意味著失去了由土地所派生出來的諸如生活、就業與養老等各種權益，如何保障失地農民的權益成為新時期政府所面臨的新挑戰和新課題。全國各地都進行了一些艱難的探索，取得了寶貴的經驗，但失地農民的權益保障問題并沒有得到根本解決。本文以河南省為例，對城市化過程中失地農民權益保障問題和解決的對策進行一些分析研究。

一、失地農民權益保障存在的問題

（一）土地補償標準過低，農民沒有得到土地的增值收益

目前，河南省農村土地征用采用的補償方式中，最主要的方式是貨幣安置，即根據被征土地的用途給失地農民直接經濟補償。從2010年1月至10月河南省政府發布的批準土地征用的45份公告可以看出，各地土地征用補償費標準一般在每公頃37.5～117萬元，即每畝在2.5～7.8萬元，其中大部分集中在每畝4～5萬元。但經過鄉(鎮)提留和村社留存，分配到農戶手中一般不足80%。

現行土地征用補償標準是根據《中華人民共和國土地管理法》四十七條規定，土地補償費和安置補助費均按照土地被征收前三年平均年產值補償，且二者之和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。比如說，如果土地被征用前三年的平均產值是每畝1500元，則補償標準不超過4.5萬元。而且土地征用并沒用考慮到土地的區位和土地供求狀況，更沒有考慮到土地征用后的用途和市場價值。政府把征用的土地收歸國有后拿到市場上去拍賣，其價格遠遠高于征地補償標準，除了一部分用于基礎設施建設外，絕大部分成為政府的財政收入。政府給農民的土地征用補償只能滿足農民的基本生活水平。

（二）失地農民就業難的狀況沒有根本改變，有效的就業保障機制還沒形成

在城市化過程中，當土地被征用后，一些農民就不可避免地變成無地、無職業、無收入的“三無”農民，極易造成社會不穩定。河南省政府一直重視失地農民的就業保障，制定政策，將其納入統一的就業失業登記制度和城鎮就業服務體系。各地市級政府也根據實際情況進行了探索，為被征地農民提供就業指導、職業培訓、職業介紹等服務。一般情況下，按照“誰用地誰安置”的原則，失地農民有一部分就業靠用地企業。如在商丘市2009年度第17批城市建設用地中，用人單位安置117人，占需要安置的農業人口數的22.4%。然而，由于農民本身文化技術水平比較低，一般安排在運輸、裝卸、保潔、保安等崗位，這些崗位待遇比較低，而且很不穩定，與失地農民期望的“城市人待遇”還有很大的差距。雖然，各級政府財政上每年都拿出一部分資金為失地農民進行職業技能培訓，但由于受文化知識水平、年齡和對未來就業不確定性預期等因素的影響，失地農民參加就業技能培訓的積極性并不高。即使政府鼓勵失地農民從事企事業發展或社會服務等第三產業，但為失地農民自主創業提供稅收優惠和金融支持方面的制度安排處在摸索階段，還不能發揮有效作用。

（三）現行的農村社會保障制度對失地農民沒有吸引力，健全的社會保障體系還遠沒有建成

河南省制訂的《豫勞社[2008]19號文件》對失地農民在養老、醫療、失業和最低生活保障等方面提出了具體的意見。之后在征地補償時，都附帶有相應的社保費用標準，從2010年10月省政府批準的土地征收方案中，社保費用標準最低的虞城縣每公頃6.3萬元，最高的是周口市每公頃13.2萬元，即2010年河南省征地社保費用標準在每畝0.42～0.88萬元，對保障失地農民的生活起到了一定的積極作用。然而，在實施的過程中，存在很多問題，主要表現在：

第一，社保費用標準太低。從已有的文件可知，每畝社保費用標準最高不超過0.9萬元，記入農民社保資金個人賬戶，用于支付農民養老資金個人繳費部分。從當期參保人員的繳費標準確定公式（繳費標準＝月領取標準×12個月×15年）看，繳費標準與領取標準呈正相關聯，雖農民繳費部分一般不超過30%，但農民60歲以后每月只領取一二百元，從這個角度來說，政府為失地農民提供的社保費用標準太低。

第二，保障范圍太窄?，F有的為失地農民提供的有關社會保障政策，只能稱之為“生活保障”制度，教育、醫療和失業等其他保障方式鮮有涉及或有涉及執行效果不明顯，與以社會性、平等性、福利性和互助性為本質的“社會保障”相比還存在很大的差距。可見，對失地農民來說，健全有效的社會保障體系還遠沒有建立起來。

二、失地農民權益保障

存在問題的原因分析

1. 土地管理和征收制度存在缺陷。在法律上個體農民對集體土地不能享有所有權，所有權只屬于“集體”，造成了集體土地權利主體不明確，所以土地所有者可以行使的有效管理、有效監督也隨之虛擬化了，造成集體土地所有權主體實質上的虛置，形成集體土地所有權權利的虛空。在這種政策背景下，個體農民承包集體土地，僅享有使用權、收益權而不享有處分權，也就不能真正享有所有權。因此，在集體土地的交易中，農民是被動的，必然處于不利地位。現實的土地征收中，集體土地只有出讓給政府變為國有土地后，土地才能在自由市場上出售，政府壟斷了土地市場的購買與銷售，個體農民在集體土地的出讓中沒有定價權，只有被動地接受政府規定的價格，而政府也有自身的效用函數，如把土地收入作為其“第二財政”，只有壓低集體土地價格才能實現自身效用最大化，這樣農村集體土地補償價格就不會高，其價值遠遠低于其在自由市場出售的價格。

2. 城市化與工業化發展不協調。世界發達國家城市化歷程表明，城市化是工業化的產物，城市化應當伴隨著工業化的進程逐步推進，不應拔苗助長。而我國城市化發展存在著“超趕戰略”，即用改革開放30年的時間走過了西方資本主義國家200年的路程。與西方國家不同的是，我國城市化水平與工業化發展不相協調，即城市化水平超過了工業化發展，這樣就造成了大量失地農民得不到充分而有效的就業而“被市民化”，實際上我國城市化已經異化為“土地城市化”而非“農民市民化”。同時，由于城市化水平同工業化進程不相協調，農民失去土地后，未能享有與工業化相配套的各種社會福利設施，也不能享有和其他市民一樣的社會保障等公共產品和公共服務，失地農民融入城市的成本加大。

3. 長期存在的城鄉二元經濟結構。近年來，河南省在破解城鄉二元經濟結構方面做了很大的努力，但長期的積累效應和“路徑依賴”特征，使城鄉二元經濟結構依然存在，當前突出表現在城鄉之間教育、醫療、養老和就業等公共產品的非均衡供給，特別是農民還在為工業化和城市化貢獻廉價土地資源和勞動力資源，既沒有得到土地市場的增值性收益，也沒有得到足夠的社會保障。政府實行的城市導向的分配政策和制度并沒有完全改變，失地農民實際上并沒有完全分享到改革的成果，而要承擔城市化、工業化的成本，顯然是極不公平的。

三、保障失地農民權益的對策

（一）完善農村集體土地產權制度，讓失地農民參與分享土地市場化的增值性收益

關于農村土地產權制度的改革，目前國內有兩種意見。一種是堅持農村土地的國有化，二是農村土地私有化。這兩種爭論，正隨著城市化推進和失地農民的權益保障問題而日漸激烈。實際上，產權是公有還是私有，是集體所有還是國家所有，都不是關鍵。問題在于產權實施能力，換言之，如果擁有土地的收益權和處置權，又何必在乎所有權是姓公還是姓私?，F有制度安排使農村集體土地所有權并不完整，即農民對集體土地沒有處置權，政府通過行政手段簡單地把集體土地變為國有土地，實際上這是一種不平等的財產權利交易。

因此，必須完善有關法律，確保農村集體土地產權的完整性和與國有土地產權的平等性，縮小土地產權的“二元性”造成的利益差距。最為關鍵的是，讓農民對其集體土地擁有“處置權”。這種處置權并不是說農民可以隨意的“處理”集體土地，而是在不改變政府對土地的用途、性質規劃的基礎上，在征收農民集體土地時，改變過去那種不公平的、行政命令式的土地征收制度，賦予農民更多的話語權，讓農民對集體土地擁有“處置權”，提高農民在土地交易中與政府或其它交易主體進行“談判”的地位，并能夠根據土地的市場價格或接近市場價格進行“議價”，這樣，就能避免土地定價標準太低的問題，可以讓失地農民參與分享土地的增值性收益。

（二）千方百計地為失地農民創造就業機會，建立失地農民就業保障的有效機制

我國城市化的過程也就是農民成為城市市民的過程，其關鍵是解決農民的就業問題，特別是要解決好失地農民的就業問題。農民問題主要是就業問題，為失地農民創造就業機會，建立失地農民就業的保障機制，是保障失地農民權益的重要途徑，也是城市化的內在含義。

首先，政府要創造條件擴大失地農民就業。在穩定“誰用地誰安置”政策的前提下，政府部門可以利用產業結構調整的契機，承接東西部之間、發達和欠發達地區之間的產業轉移，發展準入門檻較低、技術含量不高的勞動密集行業，并優先吸收失地農民就業。積極發展非農產業及服務業，轉移農村失地人口。同時，政府還要讓失地農民積極參加各種勞務輸出組織，擴大失地農民在國外的就業機會。

其次，加強勞動力市場的信息披露制度建設。政府要加強勞動力市場信息服務，建立勞動力市場信息的披露制度，暢通農民與勞動力市場之間的聯系渠道，及時把勞動力市場的需求信息向農民公布，解決他們在勞動力市場的信息不對稱問題。

再次，加強勞動力培訓體系的建設。失地農民普遍存在著文化技術素質偏低，就業難度大的問題，因此，建立和完善教育培訓機制，為失地農民提供教育和培訓，可以提高農民科學文化素質，增強他們的勞動技能，為增加就業崗位創造條件。政府部門應建立和完善失地農民的就業培訓體系，根據不同文化程度和年齡安排不同的教育培訓內容，盡可能多地為失地農民解決就業問題。同時，各級政府要加大扶持力度，設立專項資金，對失地農民的教育培訓進行補貼。

最后，創造有利于失地農民就業的制度環境。尊重農民的創造精神，進一步破除農民就業的體制性障礙，營造鼓勵、支持農民就業和創業的制度環境。包括健全勞動市場法規，保障農民的合法權益，讓失地農民在戶籍制度、子女就學方面與城市市民享有平等地位，并且構建符合城鄉建設要求的就業管理制度；對有條件的失地農民創業進行稅收優惠和金融支持，并設立失地農民再就業援助基金；同時，統籌城鄉就業市場，完善就業服務設施，建立城鄉統一、平等和有序的就業市場體系，促進失地農民就業在城鄉間無障礙流動。

（三）提高失地農民的社會保障標準，完善失地農民的社會保障體系

首先，為失地農民設立社會保障基金專戶，并且不斷提高社保標準。資金的籌集對社會保障的發展起著關鍵性作用，若要使籌集的資金能夠順利地為失地農民提供各種保障，社會保障制度在實踐中必須滿足的條件是：一是資金的籌措方式應與當地經濟條件相適應；二是資金的籌措渠道必須暢通、多元化；三是籌措的資金能夠滿足社會保障的需要。因此，為保證保障資金來源，政府必須為失地農民設立社會保障基金專戶，保證專款專用，并且要保證資金能夠滿足失地農民社會保障的需要。這就需要政府在對失地農民的土地補償中，根據經濟發展條件加大對失地農民的社會保障資金投入，不斷提高失地農民的社會保障標準，以滿足失地農民社會保障的需要。

其次，完善失地農民的養老保險制度。完善失地農民的養老保險制度，主要是提高失地農民養老保險的層次和質量，特別是要提高失地農民養老保險的領取標準，擴大養老保險的覆蓋面。

再次，完善失地農民的基本醫療保險制度。失地農民可以加入農村居民基本醫療保險或城鎮居民醫療保險，采取國家、集體和個人共同投入、風險共擔的機制。同時，要適當擴大失地農民醫療保險的報銷范圍和提高賠付比例。

最后，建立和完善失地農民的失業保險和其他保障制度。應將失地農民納入城鎮職工失業保險范圍，享有失業保險等其他保障，真正享有城鎮居民待遇。

實踐中，失地農民的權益保障受多種因素的制約，包括經濟體制、產權制度和土地財政等，但最為關鍵的是實際存在的城鄉二元經濟結構問題，客觀上造成了城鄉之間公共產品的非均衡供給，使失地農民權益得不到根本保障。要想從根本上解決失地農民的權益保障問題，必須統籌城鄉協調發展，讓農民分享城鄉之間均等的公共產品供給，讓農民分享經濟改革的成果，實現兼顧城鄉的 包容性增長。

[參考文獻]

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A Policy Recommendation of Landless Peasants’ Rights

Chen Jian

(Xinyang Normal University，Xinyang 464000，China)

Abstract: The process of urbanization in China， there are still many problems in protecting the interests of landless peasants in henan province ，such as， payment standard of land is relatively low，the peasants who have lost their land don′t btain value-added benefits， employment difficulties and perfectless security system，etc. Flaw of Land management system is the main problem to protect the interests of landless peasants， but the urban-rural dual economic structure is the root cause about the problem.To fundamentally solve the problem about protecting the interests of landless peasants， landless peasants must be allowed to participate in the share of value-added benefits of land. establishing an effective mechanism is to protect landless peasants′job. at the same time，set up a sound social security system， so that landless farmers can share equal public goods supply between urban and rural rural areas.

Keywords: landless peasants; land compensation; employment;social security

（收稿日期: 2011-12-22 責任編輯: 余凌曲）