黨內民主建設的路徑選擇研究

摘要：選擇黨內民主建設的發展路徑，是非常復雜的效用取舍過程，需要權衡多方面因素后做出正確抉擇。這就要求我們以科學發展觀為指導，在最大限度降低選擇成本的基礎上，統籌考慮協商民主與競爭民主、直接民主與間接民主、基層民主與高層民主等結構性聯系，科學安排價值取向與總體布局、生態約束與程序安排、時序選擇與組織實施等技術性問題，實現基于結構功能最大化的要素配置的基本均衡，為我國政黨和社會的雙轉型提供組織和制度保證。

關鍵詞：黨的建設； 黨內民主； 路徑選擇

中圖分類號： D261 文獻標識碼：A 文章編號：1672-9749（2012）04-0078-04

我們黨是始終高擎民主旗幟的馬克思主義政黨。不論是戰爭年代還是建設時期，黨都把自身的民主建設“看作是鞏固黨和發展黨的必要步驟”，“是使黨在偉大斗爭中突破難關的一個重要武器”。[1]經過全黨90多年的努力奮斗，我們黨內民主建設不但取得了令人矚目的輝煌成就，積累了非常豐富又十分寶貴的成功經驗，而且推動了國家民主政治建設和經濟社會事業的健康發展。這是必須充分肯定的。然而，從全局角度觀察，由于非此即彼的思維定勢和計劃經濟的深刻影響，我們發展黨內民主的戰略謀劃、整體布局和操作機制，有些時候并不是很科學，甚至貽誤了黨內民主建設的健康發展。因此，應該通過推進改革創新，進一步提高黨內民主建設水平。

黨內民主建設是個復雜的系統工程，不僅包括協商民主和競爭民主、直接民主與間接民主等實質性內容，而且涉及總體布局與戰略選擇、程序安排與組織實施等技術性問題。實施這個重大而又復雜的黨建工程，既需要全黨齊心協力地為之不懈努力，更需要選擇科學的發展路徑來推動。總體思路應該是：統籌協調，科學布局，著力于解決關系長遠的重大問題，統籌考慮黨內民主建設科學布局，切實增強黨內民主建設整體績效；夯實基礎，強化引帶，優化黨內民主的層級結構，打牢黨內民主的基層基礎，強化高層民主的引帶勢能；增量發展，有序推進，充分考慮國內外環境的變化與約束，充分考慮改革創新可能遇到的成本和風險，走出一條科學發展和可持續發展之路。

一、延伸共時性系統選擇路徑

黨內民主是由諸多要素構成的有機系統，其整體功能既取決于適度的要素數量，也取決于要素的組合結構及其聯系。民主要素配置“失度”抑或出現“短板”，必然損耗或者降低民主機制的功能。因此，各地在推進黨內民主建設的時候，應該延伸橫向共時性的系統性選擇，把適度相聯、相關的民主舉措集成起來，形成一個結構功能完整的有機鏈條，并使鏈條的各環節均衡地發揮作用，從而成為健全的發展黨內民主的機制。

1.堅持協商民主與競爭民主同舉

在我們黨內，競爭擇優是黨內民主建設的基本功能，也是發展黨內民主的重要目的。不論是推選各級黨代會代表還是選拔領導干部，都必須堅持公開、平等、競爭、擇優的原則，真正把那些綜合素質好、工作能力強、自身要求嚴、群眾信得過的優秀人才，選拔到領導崗位。有些涉及全局范圍的重大事項或重要決策的預案，也應采取競爭擇優的公共選擇方式產生，以便提高黨內決策的科學化和民主化水平。但是，在黨內利益逐漸多樣化和多元化的情況下，決定和處理黨內事務，更應該經常地、大量地采取協商的辦法，集中大多數人的意見形成決策，從而滿足各利益群體的愿望與訴求，不斷增強黨的團結統一和黨內和諧。特別是在基層，決定和處理關系黨員群眾利益的問題，都應該選擇民主協商的途徑進行，集中絕大多數人的意見做出決策，堅決避免個人或少數人“說了算”現象發生。

堅持協商民主與競爭民主同舉，應該做到協商與競爭不可偏廢，宜競爭時則競爭，宜協商時則協商，避免突出一種形式而忽視另一種形式的現象。要完善黨的代表大會制度，不但要實行代表大會常任制和年會制，而且要改進報告工作和審議報告制度，特別是要建立代表提案、建議、質詢制度，改進候選人介紹方式和大會選舉制度，這樣才能使黨的代表大會真正成為最高領導和決策機關。選拔領導干部關系著眾多人的切身利益，更應該把協商民主與競爭民主結合起來，通過多種途徑和措施把干部選準用好。民主遴選既是一種擇優汰劣機制，也是一種民主協商機制，它是集民主協商、公開透明、競爭擇優于一體的綜合性民主機制，是最具民主特質、協商功能、科學精神和公開品格的民主制度。各地應該按照發展黨內民主的要求，更多地采用民主遴選機制選拔領導干部，通過民主推薦、民主測評、民意調查和民主票決等環節的綜合遴選，有效解決選拔干部民主含量偏低偏少等問題。

2.堅持直接民主與間接民主并重

我們黨是目前世界上最大的執政黨，黨的組織和黨內層級非常多，因而決策和處理黨內重大事務，很多情況下都必須選擇間接民主的路徑。這樣既能不斷提高工作效率，也能保證全黨意志的實現。歷史和現實表明，由于黨內精英多是由民主途徑走上領導崗位的，廣大黨員對他們的品行、經驗和能力比較認可，所以間接民主同樣能體現全黨的意志。因此，應該充分發揮中央和地方黨組織及領導干部的作用，鼓勵他們深入基層、走進群眾，了解基層群眾的愿望與訴求，及時解決經濟社會發展中的困難和問題，推動現代化事業健康發展。

隨著現代交通和通訊設施的不斷完善，尤其是隨著廣大黨員民主意識的日益增強，選擇直接民主的辦法處理黨內事務，更有利于落實黨員的主體地位，增強決策的透明度和公信力，實現廣大黨員群眾的利益訴求。在現實社會條件下，尤其不能低估廣大黨員的覺悟和能力，不能懷疑基層黨員操作民主的技術水平，而應該相信他們有覺悟、有能力處理自己的問題。因此，各級黨組織要從時代變化的趨勢和要求出發，積極選擇直接民主的路徑處理日常事務，進一步增強黨內的凝聚力和聚合度。領導干部深入基層調研或網上溝通交流，是聽真活、摸實情的好辦法，也是發展直接民主的一種形式，應該在黨內普遍實行并堅持下去。縣級以下黨委決定重大問題，有些可以由全縣黨員直接參與討論和決策，這樣有利于提高決策的科學性和有效性，也能降低決策執行過程的阻力。縣級黨代表可以直接選舉，鄉鎮和街道黨委負責人應該直接選舉，還可以邀請代表列席或旁聽地方黨委全會，這些也是發展直接民主的有效形式。

考慮到不同層級的利益關聯度和交易成本，特別是考慮到民主模式的操作性和適應性，基層一線應該更多地采取直接民主的方法解決問題，以減少公共選擇的交易成本，提高決策的科學性和公信度，打牢發展黨內民主的基層基礎。近些年各地按照黨的十七大精神，探討了許多發展直接民主的好做法。比如，農村和社區黨組織負責人選舉的“兩票制”，企業、機關、學校和科研院所黨組織負責人的任用直接選舉，重大事項的決策由黨員大會直接討論決定等，效果都比較好。鑒于基層的結構特點和操作優勢，今后基層黨組織在決策重大問題，特別是處理涉及群眾利益的問題時，都應該采取直接民主的方式進行。對有些矛盾突出或影響較大的問題，可以實行黨內公決，集中多數黨員干部的意見做出決斷。

3.堅持程序民主與實體民主共進

從宏觀上分析，實體民主是由法律或制度規定的主體權利與義務的設立和分配，帶有目的性、長期性和根本性等特點，對發展黨內民主具有本質性意義。這種民主如果不能在全黨得到落實，黨內關系和權力配置就會發生混亂，黨就會成為一盤散沙甚或黨將不黨。因此，實體民主是黨的建設必須強化的重要方面，任何時候任何情況下都只能加強不能削弱。

與此同時，也應該加強程序民主建設，用規范而嚴格的運行程序保證實體民主發展。一般而論，程序是設立和分配權利與義務所必須遵循的基本規則，目的是實現實體法所追求的公正價值。一定的實體問題的處理，只有在相應程序的框架內才能進行。沒有程序性規定，一切實體性規范都只能停留在法條上，不可能轉化為對于社會生活具有影響力的行為規范。正是在這個意義上，法學界認為 “程序是法律的心臟”，它具有獨立調節社會關系的作用，能夠限制權力的濫用。深入分析發現，程序既是連結民主要素的有機鏈條，也是規范實施主體行為的運行機制。有了程序正義，才能保障實體正義，程序化是民主政治的重要原則和發展趨向。因此，應該高度重視并加強民主程序建設，在《黨員權利保障條例》、《地方黨委工作條例》、《干部選拔任用條例》等法規基礎上，進一步完善決策程序和議事規則，建立保障實體性制度執行的配套程序或運行機制，有效解決實體性民主制度執行不力等問題，走出一條實體民主與程序民主有機藕合、協調發展的路子。

采用橫向共時性系統選擇路徑，一般涉及各運行環節或民主措施的權重分配問題。不同的權重配置，會產生不同結果。從實踐看，有些地方賦予領導者參與的環節較大權重，而群眾參與的環節則配給較小權重，形式上看民主程序比較規范和嚴密，實質上還是少數人在少數人中選人。所以，各地在謀劃延伸橫向共時性系統選擇路徑時序時，要根據民主的原則配置各環節或措施的權重，并建立嚴格的“序記民主”制度，使人民群眾真正成為選擇公仆的主體。一方面，盡可能把群眾選擇的環節或措施前移，讓民意在評價和選擇中處于前置性基礎地位，從而彰顯民主的品質和功能；另一方面，為群眾參與的措施或環節配置較大的權重，領導者參與的權重應該較小些，讓民意在選擇中處于核心地位，發揮主導性甚至決定性作用，使黨內民主建設更好更快地持續發展。

二、擴大歷時性雙向選擇路徑

總結我國30多年改革開放的經驗，其中最根本的一條，就是把自下而上和自上而下機制結合起來，在民主的基礎上進行正確集中，又在集中的指導下深化民主，從而集中全民族的智慧和力量，推動現代化建設快速發展。比較而言，這種縱向歷時性的“雙向選擇”路徑，具有非常明顯的包容性、靈活性和民主性。第一，它“不是急功近利的，不需要向特殊利益集團低頭，也不需要擔心選票、游說與幕后操作”[2]。第二，“上下互動的積極性得到了鼓勵，并允許根據情況和環境的不同靈活變化，只要符合領導層制定的總體目標即可”[3]。第三，“人民群眾自下而上地進行參政議政，政府決策和執行的透明度也在逐步提高”[4]。因此，加強黨內民主建設，也必須走這條“縱向民主”的發展道路，使黨員的主體地位在有序的廣泛參與中得到落實，使黨內重大事務的決策體現并符合廣大黨員的意志。

1.大力推進上下互動

上層一般是指領導和決策機關，在一個地方處于核心和指導地位，直接關系著一個地方黨內民主建設的真偽與成敗。基層是黨的一切工作和戰斗力的基礎，黨的任何決策和工作，都要靠基層去執行和落實。基層的民主建設工作做得如何，不僅反映其自身的工作水平，而且關系全黨民主建設的程度。因此，擴大縱向歷時性的雙向選擇路徑，關鍵在于縱向性和歷時性的有機統一和巧妙融合，核心是基于打牢基層基礎的自下而上與自上而下的雙向互動。“這樣便創造了一個縱向結構，新思想和經驗可以源源不斷地沿著這個縱向軸交流”[5]，從而獲得發展黨內民主的系統效應。因此，要處理好基層民主與上層民主的關系，做到統籌安排，協調運行，使黨內民主在上下互動的均衡發展中得到深化。在謀劃黨內民主建設任務的時候，應該統籌安排自下而上與自上而下的內容與時序，既考慮上層與下層之間的不同，又考慮上層與下層之間的互動，還要考慮各層級工作的幅度和力度，形成正V與倒V兩種路徑有機結合且同頻共振的總體布局。

由于不同層級黨組織所處的地位不同，它們承擔的職能和所起的作用也各不相同。這就要求在黨內民主建設過程中，基層和上層既要有不同的側重點，又必須形成基于其職能作用充分發揮的雙向互動，在黨內創造一個參與廣泛、規范有序、生動活潑的民主政治局面。總體而言，雖然各層級黨組織都必須把加強黨內民主建設作為首要任務來抓，并且必須按黨中央的統一部署做好本職工作，但在具體實施過程中可以有所側重。上層應該多實行一些間接民主、實體民主和制度規范，基層應該多操作一些直接民主、程序民主和習俗約束；上層操作民主的行為必須規范而嚴密，基層操作民主的技術可以簡化一些；上層應該給基層做出表率，基層應該把工作做細做實。只有各有側重，各具特色，上下互動，黨內民主建設才能整體推進、協調發展。

選舉、決策和監督，是黨內民主的三種主要形式，各層級黨組織和廣大黨員都應該參與建設。但是在日常工作中，不同層級黨組織操作這三種民主形式，也應該有所側重、各有特色。就民主選舉來說，考慮到運行成本、操作風險、利益關聯等因素，基層可以實行直接競選，上層則應搞好間接競職，這樣既能規避風險又便于操作。再如強化民主監督，由于基層領導干部與黨員工作生活在一起，其履職用權過程多在黨員的視野之內，因而監督他們的途徑和方法都可以簡便一些；而對上層領導干部的民主監督，則應該多開辟一些有效途徑，實行多側面、全方位、強制性的嚴格監督，這樣才能制約到位，監督到點子上。

2.切實做到先后有序

在經濟全球化市場化條件下，我們黨的外部環境在不斷發生變化，發展黨內民主必然是一個長期的努力過程，不可能一蹴而就或一勞永逸。因此，應該從黨的建設和國家建設的大局出發，根據黨的性質和民主執政的要求，對一個歷史時期發展黨內民主的任務做出戰略性安排。有了這個大的戰略框架，就可以對發展黨內民主的任務，在內容、布局和時序上做出總體規劃，為深入推進黨內民主建設提供宏觀目標和政策支撐。

謀劃發展黨內民主的戰略框架，首先應該突出歷時性這個重點，做到目標、任務、措施先后有序，形成一個內容全面、遠近結合、軟硬配套、措施有力的路線圖和時間表。突出歷時性是一個漸進性的發展路徑，主要應該解決輕重不分、發展無序問題，構建一個積累式前進、漸進式發展的黨內民主建設格局。從總體上說，應該在整體結構和布局清晰合理的基礎上，對一個時期發展黨內民主的階段性目標、任務和措施做出統籌規劃，先做哪些項目后做哪些項目，先采取哪些措施后采取哪些措施，先達到什么程度再達到什么程度，都做出宏觀的總體安排，使各級黨組織實施起來心中有數。不同層級黨組織都應有自身的戰略謀劃，上層黨組織應該側重于戰略安排，基層黨組織應該側重于細節設計，從而構建一個目標明確、時序清晰、環環相扣的黨內民主的發展綱要。這樣，可以有效避免發展黨內民主的盲目性和隨意性，提高黨內民主建設的質量和效益。

公共選擇的理論和實踐表明，時序選擇是個非常重要的策略問題，不同的時序安排往往產生不同的選擇結果。因此，在謀劃黨內民主建設發展戰略時，應該在調查研究和科學論證基礎上，科學考慮各個項目的任務和內容的時序安排，以便獲得系統效應或溢出效應。比如，要改進黨內選舉制度，首先就要規范候選人的民主推薦，為選舉奠定堅實的民意基礎；然后通過民主測評和民意調查，進一步把初步人選考察細甄別準；黨委批準的候選人要向大會述職或作施政演講，認真回答代表提出的詢問或質疑，最后進行投票選舉。這種時序安排，才不失民主的真諦，才是真正意義上的選舉。

3.積極鼓勵探索創新

在新形勢下發展黨內民主，我們面對的困難和挑戰還很多，難以預料的因素和問題也不少，唯有大膽探索創新，才能不斷開創新局面、取得新成效。因此，在謀劃黨內民主建設路徑的時候，應該給各級黨組織結合實際開拓創新留有一定空間，激發全黨推進黨內民主建設的積極性和創造性。實際上，黨中央在部署黨的建設“新的偉大工程”的時候，已經給各地留出較大創新空間，支持各地創造更多的好做法好經驗。在今后工作中，應繼續鼓勵各地從實際出發創設可行的措施和辦法，在做精“規定動作”的同時做好“自選運作”，提高黨內民主建設的總體水平。從當前情況看，選舉、決策、監督等民主形式和直接、間接、協商等民主制度，都有繼續創新的余地，關鍵是要把這些方面的創新納入戰略規劃，用以引導和督促各地大膽探索創新。

在探索創新過程中，各層級、類型黨組織之間應該相互學習借鑒，自覺取長補短，共同提高黨內民主建設水平。特別是上級黨組織，一定要放下領導機關和領導者的架子，善于汲取下級創造的成功經驗進行集成創新，在一個地方或系統構建起黨內民主建設的制度和措施體系，使黨的建設科學化、現代化水平得到不斷提高。近些年來，各地按照黨的十七大的要求，創造了許多黨建工作的成功經驗，有些極富科學性、方向性和操作性。這些好的做法的經驗所以沒有廣泛推開，重要原因是上級黨組織總結吸納不夠，沒有上升為上一層次的做法或規定。鑒于此，在謀劃黨內民主建設路徑的時候，應該把集成創新作為戰略謀劃的重要內容，一方面用成功經驗啟迪工作思路，另一方面用成功經驗豐富戰略謀劃，使發展黨內民主的路徑更切合實際，更便于操作和執行。

三、拓展交時性開放選擇路徑

西方發達國家先有民主國家后有政黨，所以先有社會民主，然后有黨內民主；我國則先有革命政黨后有社會主義國家，因此應該先有黨內民主，再有人民民主。但是，我們黨在全國執政以后，使得黨內民主與人民民主產生了天然聯系，二者只能有機耦合、相互促進，而不能互相背離或互相沖突。這是因為，黨內民主是人民民主的前提基礎，人民民主是黨內民主的終極目標，黨內民主不發達，人民民主會受到制約和破壞；沒有人民民主的充分發展，黨內民主也不會有勃勃生機。[6]當人民民主滯后于黨內民主的時候，黨內民主就失去了存在和發展的依據。如果黨內民主嚴重滯后于人民民主，將會導致黨內政治精英的流失，黨的先進性的嚴重喪失，并且會在很大程度上削弱黨的執政能力。[7]從這個意義上說，黨內民主與人民民主不可偏廢或背離。通過黨內民主推動人民民主，既能保證政治參與的擴大，又能把擴大的政治參與控制在一定范圍內，保持我國民主與秩序的平衡。所以，發展黨內民主必須拓展立體交時性開放選擇路徑，并有效利用國家權力機關這個平臺，更好地履行執政使命和領導職責。

我們的黨員隊伍和民主建設的基礎比較好，在推進黨內民主與人民民主的雙向互動方面，應該堅持用黨內民主帶動人民民主不動搖。尤其是在推動決策的廣泛參與，強化有效的民主監督，發展基層的直接民主，改革和完善選舉制度等方面，都有條件和可能在黨內先行一步，取得經驗后用以推動人民民主的發展。為此，謀劃發展黨內民主的思路和措施，視野要再開闊一些，步子要再邁大一些，價值目標要著眼長遠，改革措施要擴大民主，技術項目要追求精細，政策規范要注重管用，用成效明顯的黨內民主帶動人民民主。當前，應該把黨代會常任制試點和改革選舉制度作為發展黨內民主的突破口，引導各地大膽探索創新，增加民主含量，切實取得優于人民民主的理論成果和實踐成果，為深化人民民主提供借鑒和指導。

參考文獻

[1] 毛澤東選集（第二卷）[M].北京：人民出版社，1966：518.

[2][3][4][5] 約翰奈斯比特.中國大趨勢[M].魏平譯.長春：吉林出版集團，2009：57，40，41，40.

[6][7] 陳方勐.轉型社會中的中國共產黨[M].北京：中央編譯出版社，2010：148-150，154-155.

[責任編輯：張俊華]