基于PFI的中國西部地區產業園區投融資模式設計

文章編號：1003-6636（2012）02-0104-06；中圖分類號：F283；文獻標識碼：A

基于PFI的中國西部地區產業園區

投融資模式設計

——以貴陽金石產業園區為例收稿日期：2011-12-15

作者簡介：陳石（1954-），江蘇豐縣人，北京科技大學文法學院博士研究生，政協貴陽市委員會主席，研究方向為經濟管理；陶瑞（1981-），內蒙古巴彥淖爾人，北京科技大學經濟管理學院博士研究生，研究方向為戰略管理；佘元冠（1948-），江蘇鎮江人，北京科技大學經濟管理學院教授，博士生導師，研究方向為質量管理。

陳石1，2，陶瑞1，佘元冠1

（1.北京科技大學，北京100083；2.貴陽市政協，貴州 貴陽550081）

摘要：產業園區的發展，取決于基礎設施的建設，而園區建設又需要龐大的資金支持。這對于財政收入有限和資本市場發育不成熟的西部地區來說，資金已成為制約產業園區發展的瓶頸。本文立足于貴陽的實際情況，結合園區基礎設施的性質和現有投融資模式的適用條件，將PFI模式引入到貴陽金石產業園的建設中，以探索園區基礎設施建設的低成本、高質量之路。

關鍵詞：產業園區；投融資模式；PFI

On Investment and Financing Mode Design of Industrial Zones in Western China Based on FPI

- A Case Study of Jinshi Industrial Zone in Guiyang

CHEN Shi1，2， TAO Rui1， SHE Yuanguan1

(1.University of Science and Technology Beijing， Beijing 100083， China; 2.Guiyang People’s

Political Consultative Conference， Guiyang， Guizhou 550081， China)

Abstract：The development of industrial zone is determined by infrastructural construction while substantial fund support is needed for industrial zone’s construction. Fund problem is a bottleneck restricting its development in western China with limited financial revenue and immature capital market. Based on Guiyang’s actual situations， the paper combines properties of industrial zone’s infrastructure with available conditions for investment and financing mode， introducing PFI model to the construction of Jinshi Industrial Zone in Guiyang to explore a lowcost and high-quality way for industrial zone’s infrastructural construction.

Key words：Industrial zone; investment and financing mode; PFI

一、引言

產業園區的集聚效應和紐帶特點決定了它在為企業創造合作、交流和共享的同時，也能有效推動企業技術、組織和管理制度創新，進而促進集群發展和產業結構升級，最終推動工業化和城市化進程。因此，產業園區建設對各地區特別是西部地區的發展具有顯著的提升效應，它能通過招商引資這個平臺，不斷吸引西部地區所欠缺的資本、技術及管理等高級生產要素，并通過現代制度安排，將這些地區所擁有的自然資源、初級生產要素等優勢轉化為產品優勢和現實優勢。同時，能借助園區發展，改善當地基礎設施建設，提高勞動者素質，為吸引更多的資本投入創造良好的軟硬件環境，實現經濟發展與投資環境建設良性循環。

以喀斯特地貌為特點的貴州省，受歷史、自然和社會等因素的影響，經濟發展長期處于欠發達狀態，為改變當前貴州低水平的發展現狀，貴州省委明確提出：將“工業強省”和“城鎮化帶動”作為今后貴州發展的重點實施戰略。作為貴州省經濟的領頭羊—貴陽市（2010年，地區GDP占全省GDP總量的2442%，人均GDP居全省首位），為了抓住新一輪快速發展的重大機遇，加快推進全市的工業化進程，將圍繞裝備制造、磷煤化工、生物醫藥和石材加工等產業打造10個產業園區。

然而，園區的發展取決于基礎設施的完備性，而良好的基礎設施又需要大量的資金投入，而且這種投入具有周期長、效益回收慢等特點。盡管當地政府一直試圖加大園區投資，但與園區快速發展的勢頭相比，資金已成為制約園區發展的瓶頸，具體表現為：

1.地理環境復雜

復雜的地理環境，使得園區基礎設施建設難度大、投入高。地理環境是園區建設和發展的客觀載體，貴陽市地處中國西南云貴高原東部，山地、丘陵和峽谷的面積占總面積的8808%，地勢平坦區域較少，園區建設成本較高。而且，受這種地理環境的影響，一些園區的所在地很難充分享到現有城市道路、供水、排水、電力、服務等基礎設施的便利條件，需要獨立進行建設，建設成本和投融資壓力進一步加大。

2.政府財政力量有限

國內園區基礎設施建設，主要來自政府的財政撥款，但對于貴陽來說，政府財力十分有限（見表2），貴陽與東部發達城市的地方一般預算收入相差6—8倍，與周邊相鄰城市也相差近2—4倍。由于近年貴陽市城市化進程加快，各種基礎設施、公用設施增多，相應的建設和維護費用支出加大，很難拿出更多的資金給予支持。

表12010年地方一般預算收入比較（單位：億元）

城市貴陽昆明長沙成都廣州蘇州深圳地方一般預算收入136.6253.8312.4506.0817.7900.61106.83.銀行存貸規模有限、資本市場發育不完善

截止到2010年，貴州本外幣存款余額為074萬億元，在各省區排名倒數第6，相對削弱了銀行對貴陽產業園區的信貸投放能力。同時，近年受國家宏觀調控影響，貸款融資成本上升，使得亟需資金支持的園區建設更是雪上加霜。在資本市場融資方面，2008年，貴州證券、股票融資僅占直接融資的38%（同期全國達到138%），2009年降到28%，2010年雖有提高，但與東部省份相差依然很大。截止2010年，貴州僅有1家證券公司、36個證券營業部和19家上市企業，而同年全國有106家證券公司、4644個營業部和2063家上市企業。［1］

4.傳統、單一的融資渠道壓力大，資金的利用率低

現有園區的基礎設施建設資金除來自地方的財政撥款外，還包括以管委會所征得的土地為抵押而獲取的銀行貸款，然后按照“開發一片、建成一片、收益一片”的方針，進行滾動開發。實踐證明，這種方式是可行的，但也存在不少問題：一是在園區開發初期，集聚效應還沒有體現時，單純的土地開發及相關基礎設施的投資回報又低，再加上地區間招商引資的競爭壓力，“倒貼”現象時有發生，一旦出現資金來源受阻，新建基礎設施項目就會夭折。二是在園區的傳統開發模式中，缺乏市場競爭機制的激勵約束，使得大包大攬的國有開發公司只關心要錢和花錢，而不關心項目成本核算，造成資金使用效率低下。

因此，創新投融資模式，改變原有以政府為主導、單一化的融資渠道，是解決當前貴陽產業園區基礎設施建設的關鍵。

二、園區基礎設施的性質及投融資特點

園區基礎設施與公共物品的性質緊密相關，根據公共物品理論，以消費的非競爭性和非排他性為標準，可將園區基礎設施劃分為三類，即純公共物品、準公共物品和私人物品；按照項目區分理論，以項目是否具有收費機制、是否有資金流人和收益等為標準，可將園區基礎設施分為非經營性項目、準經營性項目和純經營性項目三類（見表2）。

表2園區基礎設施分類

按公共物品理論分類按項目區分理論分類類別項目屬性類別項目屬性項目實例純公共物品明顯的非競爭性和非排他性非經營項目無收費機制綠化、敞開式道路、防洪抗震等設施準公共物品不完全的非競爭性和非排他性準經營項目有一定收費機制，但無法收回成本能源管網、污水管網、供水管網等私人物品消費的競爭性和排他性經營性項目通過市場機制進行收費供電、供水、排污、通訊設施等根據表2中基礎設施的分類，按經營性和公共性的高、中、低構建矩陣，發現基礎設施吸引社會投資的難易程度是從Ⅸ、Ⅷ和IV類，經Ⅶ、Ⅴ和Ⅰ區，向Ⅵ、Ⅱ和Ⅲ類遞減，如圖1所示。遞減的原因主要來自可預期效益的減少，這也表明，基礎設施的投融資難度存在一個從Ⅸ、Ⅷ和Ⅵ類向Ⅵ、Ⅱ和Ⅲ類的遞增過程。

圖1基礎設施項目融資操作分類當然，這里的基礎設施的劃分只是為了方便其相應的融資工具探究，具體到實踐中他們之間的劃分并不是絕對的，而且通過某些制度安排或技術的改進可使非經營性和準經營性向經營性基礎設施轉化。例如，政府可通過制定政策或提高產品或服務的價格等使項目的可經營性提升，即非經營性項目變成準經營性項目甚至純經營性項目，準經營性項目變成純經營性項目；企業可通過使用先進的設備，如高科技污水處理設施，將處理后的污水直接替代自來水用于工業循環用水、綠化灌溉等，使污水變為可利用的資源，并能產生一定經濟效益，從而增加其可經營性。

但不論是政府還是企業在對園區基礎設施進行投資時，必須重視它的非競爭性、非排他性和可經營性間的矛盾，他們直接影響項目投融資方式的選擇。因此，尋求公共性和經營性的結合點是科學選擇融資模式的關鍵，但需要注意的是，在保證基礎設施建設參與者實現公共利益服務目標的同時，要尊重其作為一個獨立的經濟實體按照商品經濟原則來經營的權力。要本著充分挖掘其經營性和經營性歸屬于社會投資的思想，開展多元化投融資方式，特別是對圖1中Ⅵ、Ⅱ和Ⅲ類基礎設施，這樣才能使融資渠道越走越寬，才能真正解決欠發達地區產業園區建設的投融資問題。［2］

三、現有投融資模式比較分析

（一）傳統投融資模式

工業園區傳統投融資模式的投資主體是政府部門，包括直接投資和間接投資兩種模式。前者是政府通過預算撥款投資于園區基礎設施，然后借助政府投資的帶動效應，帶動私人投資，為園區的發展帶來累積效應。后者是政府或政府的派出機構（管委會或開發公司），以園區土地使用權為抵押，向銀行申請長、短期貸款，其優點是介于銀行與地方政府及其所控股企業間的“政治關系”，易獲取時間更長、利率更低和金額更大的貸款額度。

但這種較為直接、有效的傳統融資模式，并不適應貴陽產業園區基礎設施的建設。由于貴陽面臨的主要問題是政府財政力量有限和當地銀行存款不足，而且這種模式還會帶來資金利用效率不高的問題。因此，向多渠道、企業主導型的投融資模轉變已成為當前的必須選擇。

（二）資本市場融資

資本市場是中長期資金融通的場所，資本市場上的各種金融工具以不同的方式和期限為園區基礎設施的投融資提供了多種渠道，減輕了政府的財政負擔，促進了資本要素有效配置。目前，國內園區借助資本市場開展融資的方式主要有：（1）發行股票，如中山火炬、蘇州高新、張江高科及中關村等通過發行股票的方式籌集基礎設施的建設資金。（2）發行債券，一般包括市政債券和準市政債券。前者是由地方政府或其授權機構公開發行的，以政府信用為擔保，用于基礎設施建設的有價證券，具有信用級別高、金融風險小、融資成本低、期限長和流動性高等優點。后者是一種介于市政債券和企業債券之間的過渡性金融產品，由政府直屬企業所發行，如隸屬于蘇州工業園區管委會的地產經營管理公司發行的10億元“‘03’蘇園建”，用于園區的二、三區基礎設施建設。（3）發行信托產品，即信托公司以園區基礎設施的資產及所帶來的收益為保證，面向社會公眾和機構投資者發行信托憑證來籌集建設資金。這種融資方式具有資金來源廣泛、融資負擔輕、融資成本低、籌資速度快等優點。

但利用資本市場融資也存在諸多問題，一方面是貴陽資本市場發育不成熟。另一方面是這些融資方式本身存在不少問題。如發行股票不僅門檻高而且成本也高，發行市政債券則受限于中央政府對市政債券的嚴格控制，發行準市政債券雖然不受國家限制，但對園區的運營能力要求較高，園區一旦不能還本付息，債務償還就轉為地方政府的負擔，而發行信托產品，則受制于2007年銀監會出臺的信托“新兩規”，也同樣面臨著門檻高、籌資有限等問題。

（三）項目融資

項目融資是以項目自身的資產和未來的收益作為抵押來籌措資金的一種融資方式，它與傳統的公司融資相比較，其突出特點有：項目導向性、有限追索性或無追索性、非公司負債性和組織結構的復雜性等。［3］這些特點決定了項目融資有多種應用方式，但比較常見的有BOT、TOT、PPP等三種方式，市場上見到的其他方式皆為他們的組合變化。

上述三種項目融資模式，最突出的特點是：一是對政府來說可以有效利用民間資本，減輕財政負擔和相關風險。二是對投資者來說，可以獲得政府的政策保障及長期穩定的投資收益。三是對園區來說，可以提高基礎設施的建設和運營管理效率。但問題是，（1）BOT對投資者的要求較高、風險較大，不利于政府控制；（2）TOT雖然對企業融資要求低，但對政府要求高，這與貴陽的現狀相背離。另外，在這兩種模式下，投資者一旦獲得園區基礎設施的全部所有權就在事實上形成經營壟斷，如果再輔以政府的不競爭保證，投資者就存在肆意提高基礎設施使用價格的可能，不利于園區的持續發展。而對于PPP來說，雖然政府與企業間是以合作形式完成園區基礎設施建設，不存在政府監控力減弱、投資者壟斷經營等問題，融資成本也較低，但這種模式更多地強調外資的參與和政府的控制，這與貴陽外資利用規模較小、利用質量較低的現狀相背離。［4］

四、貴陽金石產業園區融資模式的設計

貴陽金石產業園（以下簡稱金石產業園）是貴陽市最新規劃的十大工業（產業）園區之一，地處貴陽花溪區石板鎮、小河區金竹街道辦事處轄區內，規劃面積198平方公里，由石材加工、鋼材加工、工程機械、二手車及貨車改裝、農副產品物流等四大板塊構成。地理位置偏僻，決定了該園區的投資成本較高，產業板塊的特點決定了它以中小企業為主要引資對象，民營企業是它的主體。“十一五”期間，中國的民營經濟已成為增長主要動力（占全國GDP的50%以上），也是最大的投資主體（占投資比重的50%以上），預計在“十二五”期間，民營經濟在國民經濟中的比重和城鎮固定資產投資的比重都將達到2/3以上。［5］近年，隨著西部大開發的深入，貴陽市非公經濟也發展迅速，2010年完成增加值417億，與“十五”期末相比，實現翻番，年均增長149%，高于GDP增長速度。而且為了進一步促進民營經濟大發展，貴州省人民政府于2011年3月出臺了“38條”，力爭到2013年實現民間投資達4000億元。因此，將民營資本引入到貴陽產業園區的基礎設施建設擁有廣闊的發展空間。

然而，民營資本進入公共領域并不意味低成本、高質量的公共產品供給體系的自然形成，一旦形成新的壟斷資本，反而不利于公共服務的有效供給。因此，引入民營資本關鍵在于制度體系的創新。PFI作為一種新的制度安排，可有效引導民營資本向有利于經濟發展的新型公共服務功能轉換。

PFI（Private-Finance-Initiative），即私人主動投資，是指以獲取最大化價值的公共服務為基本原則，在公共產品（公共設施等）的設計、建設、維護管理及運營上充分、有效地運用民間資金、技術、知識及管理能力，以民營為主導提供公共產品的運營方式。［6］該模式自1992年于英國產生以來，有效解決了政府投資低效的問題，并被廣泛應用到世界各國的基礎設施領域投融資建設中。其最大特點的是：政府主要是制定政策計劃，公共服務供給要最大限度地利用民間的管理運營能力，公共物品的設計、資金籌措和建設運營等由民間企業完成，公共部門并不購買民間建造的公共基礎設施，而是購買由民間企業提供的公共服務。由此可見：

1.PFI不同于BOT，可看作是BOT的優化

從項目主體上看，PFI通常為本國民營企業的組合，而BOT項目主體可以是外國公司。從資金來源看，除了銀行貸款等，PFI可獲得政府購買公共服務的資金或有限的公共資金投入，而BOT主要通過向利用者收費來維持其運營成本。從項目管理方式看，PFI更多的是由政府和民營企業協商確定，但BOT則按照事先由政府所確定的方案進行。從對項目公司的要求上看，PFI項目公司通常不具備開發能力，主要是應用各種委托代理協議，而BOT項目公司要具有開發能力。從合同期滿后項目運營權的處理上看，PFI允許民營企業繼續擁有或通過續租的方式獲得運營權，以彌補合同期內收益的不足，而BOT在特許權期滿后，所建資產必須無償交給政府。

2.PFI不同于PPP

PFI與PPP雖然都是一種官民協作的公共產品生產和供給方式，但相對而言，PPP的概念更廣泛一些，因此，在實際應用中也存有一些差異。從內涵上看，PFI強調民營企業主動介入，而PPP更強調公私間的合作，包括外企的介入。從發起人上看，PFI只能由政府發起，而PPP可以是政府或私人部門。從組織結構上看，PFI中的項目公司全部由民營企業組成，而PPP中的項目公司由政府和民營企業共同組建。從關系性質上看，PFI更多是一種委托代理關系，而PPP則強調共同投資、共同經營的合作伙伴關系。

3.PFI也不同于民營化

在民營化的情況下，計劃立案與政府無關，政府的權限不起作用。而PFI的公共物品供給方式是以公眾福利最大化為中心的治理系統，政府的職能是服務，然而，政府不是服務的直接供給者，而是通過政府與民間的“協同”，引導民間資本向新型的公共服務功能轉換。［7］

綜上所述，PFI通過將園區基礎設施建設和后續運營的風險轉移到民營企業身上，促使他們產生一種內在激勵去保持高質量的服務標準，保證各項設施和服務的合同運營使用年限，以擴大盈利。而且這種模式強調政府的參與和監督，這就消除了基礎設施過度使用和經營壟斷等問題。因此，將PFI引入到金石產業園基礎設施建設中，是解決貴陽產業園區發展的重要舉措。

在具體實施中，PFI主要有以下三種應用模式：一是公共服務提供型，即民營企業建設和運營公共設施，并通過向政府部門提供公共產品或服務獲取回報、收回投資，如醫院、監獄等。二是獨立投資回收型，即根據政府許可，民營企業建設、運營公共設施，全部投資由民營企業獨立承擔，然后利用公共設施的使用付費所得收回投資。三是官民共同事業型，即利用政府部門資金和民營資金共同建設公共設施，但以民營為主，政府部門只對那些經營性差的部分給予一定的撥款或補助，而且項目完全由民營企業來運營。根據金石產業園實際，我們這里采用第三種模式，具體設計方案見圖2所示。

圖2金石產業園區PFI的組織運營結構1.PFI模式的業務流程

首先，政府部門需要從成本費用、項目的預期效益以及政府的支援條件等方面進行評估，以確定該項目是否可應用PFI模式。其次，政府部門要審查相應民營企業的財力和開發管理能力，確定開發主體，完善合同條款，明確政府與企業各自的權利和義務，簽訂項目協議。再次，由PFI項目公司籌集資金，并委托設計、施工、運營等單位開展項目建設和管理。政府則依據合同條款，落實財政補助、稅收等優惠政策，并幫助項目公司協調各種關系，監督項目公司進行建設和管理。最后，運營期滿后，PFI項目公司辦理轉移、清算等事宜，然后由政府接管、運營，但對于一些收益不佳的項目，可通過雙方協商，適當延長運營期限。

2.項目類型與PFI合作方式

在遵循PFI基本原理的前提下，政府與項目公司可根據基礎設施項目的不同屬性，采用不同的合作方式，以達到降低財務成本、提高效率和完善園區服務功能的目的。在這里，為了對項目屬性（即是否可經營）有一個量化、直觀的表述方法，定義K為園區基礎設施屬性分類指標，具體計算方式如下：

K=H/CI ［8］

其中，C為項目建設成本，H為項目收益，I為市場上可接受的投資收益率。

當K=0時，為不可經營性項目；當0

政府部門可根據項目管理中的WBS方法將項目分解為若干相關的子項目，并按照上述方法，對項目的經營性劃分，具體見表4。

表4不同項目類型下PFI合作類型

子項目類型項目屬性合作方式資金、服務流向非經營項目沒有現金流，K=0政府給予較多的財政撥款，但投資主體仍是項目公司準經營項目有部分穩定的現金流，

0

K≥1政府僅給予政策支持、稅收優惠等，并進行監督，其他均由項目公司承擔3.項目投融資結構動態調整

金石產業園基礎設施PFI項目是一個大型復雜的系統工程，從邏輯維看，一般包括政府、項目公司、股東、貸款人、供應商、承建商、運營商、入園企業等，他們在實現各自目標的同時，按一定的邏輯關系形成一個復雜的體系。從時間維看，PFI經歷了從政府評估到政府接管等四個階段。從風險與效益維看，包括項目公司及利益相關方所獲得的效益（經濟、社會、環境等方面），以及所面臨的風險的識別、評估和對策等。在項目運營過程中，受內外環境變化的影響，邏輯維的各主體所面臨的風險加大或因工期拖延而利益受損時，系統結構一旦不能動態調整，項目將無法正常建設和運營。因此，政府和項目公司必須從邏輯維、時間維和風險與效益維三方面進行動態監測，并根據監測結果進行動態調整，維護各實施主體的利益，實現項目順利進行。［9］

PFI模式是運用民營資本開展公共設施建設的有效方式之一，具有傳統融資模式和BOT等項目融資方式無法比擬的優點。但畢竟PFI模式在我國發展還不是很成熟，相應的法規建設也不完善，而且由于其興起于英國，還存在該模式與我國國情和項目實際的匹配性問題。因此，需要政府和相應的民營企業研究并充分理解PFI的特點，使各方明晰這種模式對自己意味著什么、能達到什么樣的目標，做好各方能夠長期合作的準備。另外，政府也要做好從以前的規劃、投資、建設、運營、監管等五種角色集一身弱化為向規劃者和監管者兩種角色的轉變準備，建立起包括各利益相關方的現代監管體系，以便更好地服務園區建設。

參考文獻：

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責任編輯：常明明