旅行社承包掛靠問題的誘因分析與法律規制

[摘要]改革開放30多年旅游業發展進程中，旅行社行業普遍存在的承包掛靠經營成為嚴重擾亂旅游市場秩序且難以徹底整治的頑癥。為了進一步提升旅游市場質量和秩序。充分保護旅游者的合法權益，這一問題需要我們采取有效對策加以解決。文章通過對我國旅行社承包掛靠現實狀態的調查，從歷史根源、外力影響、內力驅動及市場主體間的邏輯關系等幾個方面分析了這一問題產生的主要誘因，并結合我國旅游法治建設的進程。從疏、堵、壓三個維度提出了相應的法律規制措施。認為以疏導為主的規范、激勵措施及有效的市場執法的結合是根治這一難題的基本出路。

[關鍵詞]旅行社；承包掛靠；誘因；規制

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002－5006(2012)04－0106－07

回顧改革開放30多年來中國旅游業發展進程，伴隨著從計劃經濟到市場經濟的轉軌，旅游企業的經營模式也幾經變遷。這其中，一個頗具中國特色的經營方式就是旅行社行業普遍存在的承包與掛靠經營。近年來，雖然各級旅游行政主管部門對于這一現象視如過街老鼠，人人喊打，但成效甚微。這種非常態的經營行為不僅損害了旅游消費者的利益，也造成了旅游市場管理秩序的混亂，進而損害了整個行業的健康發展。2011年8月25日，在北京市旅游產業發展大會上，國家旅游局邵琪偉局長指出：“質量、秩序是旅游業科學發展的題中應有之義。”的確，旅游業發展的質量和秩序在很大程度上取決于旅游市場各個環節的質量和秩序，這其中就包括對作為市場基本主體的旅行社的質量和秩序的要求。本文擬從我國旅行社承包掛靠經營的現實狀態人手，通過對旅行社承包掛靠的誘因分析，嘗試提出相應的法律規制措施。

1 旅行社承包掛靠經營的現實狀態

1.1 承包掛靠經營現狀

2009年，我國新修訂的《旅行社條例》第11條和第47條對旅行社服務網點的設置以及轉讓、出租、出借旅行社業務經營許可證行為做了明確的規定。但是，在實踐中，很多旅行社仍是置若罔聞。筆者通過調查了解到，旅游市場上的多數承包掛靠關系都是通過設立所謂的“服務網點”的形式建立起來的。某些“服務網點”雖然都在形式上履行了登記手續，但在實質上與旅行社卻是承包掛靠關系。其具體方式主要有以下幾種類型：

(1)以旅行社的服務網點即門市部形式進行掛靠經營，旅行社為服務網點辦理相應的登記手續，使其取得非法人的營業執照，但是雙方的權利義務涇渭分明。旅行社一般向承包掛靠經營者每年收取固定的管理費，有的每年還要繳納一定數額的抵押金。掛靠網點稅收自負，盈虧自負。承包掛靠經營者與正規旅行社簽有正式掛靠協議或合同。這是看上去最“名正言順”的一種掛靠形式。

(2)承包旅行社現有的經登記的服務網點，以該網點的名義進行經營，實際經營者非登記經營者，承包掛靠經營者業務自理，盈虧自負。如北京某假期旅游有限公司的“分部”，就是專門從事業務批發的掛靠機構。這家“分部”并非從事招徠和咨詢服務，而是主要依靠朋友介紹業務，他們又作為中介，將客人移交給有經營資格的其他旅行社，并從中收取一定的費用。

(3)租賃旅行社現有服務網點房屋進行掛靠經營，如租賃現有網點的一間辦公室或使用其電話的一個分機，與網點進行平行經營，雙方在具體業務上互不相干。如北京市某自稱“紫丁香之旅”的旅行社，只持有一張注冊地在門頭溝區的北京某假日旅游服務有限公司的營業執照復印件，便以該公司的名義開展海外組團旅游及代辦出國簽證等業務，并在組團中存在偽造公文證件的犯罪行為。

(4)虛構網點，以經登記的旅行社的門市部名義進行經營。如北京市程錦旅行社是一家已被吊銷營業資格的旅行社，通過掛靠協議現加入正式登記的北京明都騰達旅行社進行所謂的“連鎖經營”，并以“明都騰達旅行社西城門市部”的名義開展業務，但在“明都騰達旅行社西城門市部”發放的廣告中，同時還宣傳著自己的前身程錦旅行社。在該“門市部”組織的八達嶺長城、十三陵路線北京“一日游”中，全程出現了虛假宣傳景點、無合同、多次購物消費等違規情況。程錦旅行社與明都騰達旅行社之間的關系，就是后者默許前者以自己并不存在的分支機構的名義掛靠經營。

(5)不依托網點，而是采用打游擊的方式，通過事先的約定由旅行社按照一定的比例或固定的數額向對方收取所謂的“業務費”，旅行社默許對方以自己的名義開展業務，并為對方開具相應的發票。如北京某國際旅行社注冊地在朝陽區，其“分部”“大洋假日”設在東城區的一棟寫字樓內，“分部”沒有營業執照，但以“大洋假日”名義對外發布廣告并直接承攬組團業務，他們每年向掛靠單位上繳一定的管理費，所用票據由該國際旅行社提供。

1.2 法律規避方式

按照通常的標準，旅行社的服務應該做到“人員、財務、宣傳和線路”的“四統一”，但是這種顯規則對承包掛靠經營者來說并不難做到，他們往往通過相應的潛規則來規避這些顯規則。其具體方式如下：

(1)從人員上來講，旅行社可以與承包掛靠經營者簽訂沒有實際履行的聘任合同，也就是說，在他們之間存在一個陰陽合同，雖然在明示的合同中鄭重其事地約定雙方的權利和義務，但在私下里雙方另行約定承包掛靠的權利和義務，勞動合同的主要意義即是用來應付政府行業主管部門的檢查。

(2)從財務上來講，旅行社在很大程度上扮演著為承包掛靠經營者“洗錢”的角色。一般來說，承包掛靠經營者的所有業務往來都由旅行社代為出具正式發票，并由承包掛靠經營者自己承擔開展業務的企業所得稅。也就是說，無論哪種掛靠，在他們不公開的掛靠協議中大都包含代開發票內容的條款，這也是旅游者誤認為承包掛靠經營者就是旅行社的內設機構的主要原因。

(3)從宣傳上來講，承包掛靠經營者可以經旅行社同意以旅行社名義租賃經營場所，或者由旅行社租賃經營場所交由承包掛靠經營者使用，無論哪種情況，都是由承包掛靠經營者來繳納租金。在這些被“正名”的場所內，承包掛靠經營者即可以旅行社的名義從事招徠、接待活動。

(4)從線路上來講，各大旅行社都會定期推出不同類型的旅游產品，每個旅游產品的服務都有相對固定的服務內容和服務標準。通過承包掛靠，承包掛靠經營者往往也混在其中推出自己的產品，只不過為了賺回掛靠的成本和獲取更多的利益，其服務內容和質量幾乎都要大打折扣。

在本質上，旅行社承包掛靠屬于欺詐性交易行為。商業名稱權的專屬性和排他性決定了它不能被出借，由于名稱出借這一事實并未向旅游者披露，因此，出借名稱就構成了民事欺詐行為。同時，由于承包掛靠存在對工商行政管理機關和稅務機關的不實登記，也構成了對監管部門的欺詐。

2 旅行社承包掛靠經營的誘因分析

在我國的旅游業發展過程中，旅行社承包掛靠經營的產生有其深厚的內在誘因。這種誘因既包括歷史的、外在的因素，也包括旅游行業內在的、特有的經營邏輯。

2.1 歷史根源

有研究者認為，我國旅行社承包大約可分為三個階段：一是初期，20世紀80年代末至90年代初，剛起步，摸著石頭過河，較規范，與目標責任制相似。二是中期，即發展期，在20世紀90年代中期，嘗到甜頭后迅速擴展，旅行社也放松了警惕和管理，出問題多在這段時期。這段時期的承包特點主要表現在賣牌子和掛靠。三是晚期，即整頓期，在20世紀90年代末至21世紀初，問題發生后都在解決、整頓、調整和反思，重點是在加強監管和防止風險，使其趨于完善。

的確，改革開放初期，我國旅游企業的市場化改革就是從企業的轉制開始的。到1992年以后，全國旅游市場逐步放開，很多旅行社如雨后春筍般地競相成立。在當時政企不分的情況下，很多黨政機關也涉足這一領域，由于這些部門掌握大量資金資源，很多領導干部又不熟悉旅行社的經營之道，就干脆將旅行社交由他人承包經營，并通過目標責任制來進行控制。同時，旅游行業投資少、技術性不強的大眾化產業特點也決定了承包經營更容易較快收到經濟效益。這樣，很多大中型旅行社在成立之初就存在所有權和經營權一定程度的分離，使得早期的旅行社業無形中被注入了承包制經營的基因。直到今天，這種市場運作模式形成的慣性依然發揮作用，乃至一提到旅行社的經營，人們就很自然地想到了承包掛靠，這是在旅游業等為數不多的幾個行業中存在的一個特有現象。

2.2 外力影響

(1)激烈市場競爭和高昂運營成本

在國內旅游市場上，任何一家旅行社幾乎都面臨嚴峻的競爭壓力。旅行社設立服務網點，本來作為一項便民措施，可以廣泛收集信息，擴大市場份額，對旅行社的長遠發展是有利的，但這需要較高的運營成本。目前，很多旅行社自營服務網點經營得并不理想，以至于入不敷出，如果網點不直接參與組團、接團等實質性經營活動，就很難生存下去。因此，旅行社干脆將這些網點承包出去，反倒能坐收漁利。

(2)旅游行業準入門檻過低

如果旅游行業是技術性很強的行業，那么承包掛靠就變得沒那么容易，因為即便掛靠了，也沒有能力從事相應的專業工作，就沒有人會做出這樣的選擇。而就中國旅游市場發育狀況來看，旅行社行業仍屬于對從業者資質要求較為低端的行業，在資金、設施和專業技能方面的要求都不算高，從而使得很多人對這一行業情有獨鐘。從某種程度上可以說，旅游業的行業特點也決定了它容易成為承包掛靠經營的重災區。

(3)旅游者的不當消費心理

由于旅游產品的特殊性，并不是一手交錢一手交貨的買賣形態，使得旅游者在消費產品之前，并不能直觀感受產品的具體情況，那么，產品最初對他們最有吸引力的地方就是價格。在這種心理的驅動下，對于同樣的線路他們首先會選擇價格更為便宜的旅行社。旅游者的這種盲從低價的心理，也在很大程度上促成了大型旅行社的名氣和承包掛靠經營者的便宜價格在市場上的尋租和組合，從而使他們各取所需、各盡其能，通過承包掛靠獲得客源，并在下一步的經營中伺機獲利。

2.3 內力驅動

(1)市場主體的逐利動機

在市場經濟的條件下，市場主體對利益的狂熱追逐使得他們往往突破規則，并千方百計通過規避法律來獲利，這是任何一個市場經濟國家無法從根本上避免的問題。雖然我國《旅行社條例》放寬了旅行社的設立條件，但是旅行社注冊審批仍需要行業主管部門的行政許可，且注冊一家新的旅行社并使其成長起來在經營成本、品牌培育等方面都需要很大的投入，這使得很多人更傾向于另辟蹊徑地找一家現成的旅行社來掛靠經營。

(2)企業經營文化的固有缺陷

雖然改革開放30多年來我國已經逐步建立了社會主義市場經濟法律體系，但是卻沒有相應地形成市場經濟的法治文化。目前，投機經營已成為很多經營者的普遍心態。從歷史上看，傳統中國一直是個重農抑商的社會，沒有形成過法治意義上的工商社會。這樣，無論是企業還是個人在經營視野上普遍短視，把商業經營活動看成是賺錢養家的基本手段，而不是當成一項事業來做。在這種心態下，大的旅行社不特別顧忌犧牲自己的名聲，掛靠經營者則對打一槍換一個地方的做法也并不忌諱。兩類群體在心態上的融合在很大程度上促成了承包掛靠行為的發生。目前，一些大型的旅游集團雖然進行了股份制改造，初步建立起現代企業制度，但并沒有衍生出與現代企業制度相適應的企業文化，也沒有建立起職業經理人隊伍。許多旅行社的領導，在心理上仍然秉承的是過去作坊式的經營理念。如果這種想法不被摒棄，不形成真正意義上的現代旅游企業管理制度，那么，類似承包掛靠的亂象經營就很難根治。

2.4 三角邏輯關系

可以說，在旅游市場上，政府監管部門、旅行社和承包掛靠經營者三者一直在玩著貓和老鼠的游戲。監管部門三令五申，但這種行為仍舊屢禁不止；旅行社甘冒法律風險，對此仍樂此不疲；承包掛靠經營者更是狡兔三窟，欲罷不能。這就需要我們進一步分析這三者的不同價值取向及目標，從而尋找問題的癥結所在。

(1)政府——自由與管制之間的選擇

在市場經濟條件下，旅游行政主管部門承擔著促進旅游業發展和維護旅游市場秩序的雙重職能。在維護市場秩序方面，政府主管部門通常的治理模式是，根據市場運行狀況，界定違法行為，并對嚴重干擾市場秩序的違法行為堅決打壓，這其中當然包括對承包掛靠行為的打擊。但這種治理方式的效果如何，梁智曾運用博弈論方法對此進行了專門的理論探討，其研究表明：政府為實施監管所付出的成本與旅行社及其掛靠合作伙伴實施掛靠活動的最優概率正相關。當政府部門實施市場監管的成本增加時，旅行社及其掛靠合作伙伴進行掛靠經營違法活動的概率必然會上升。所以，政府部門要加強對旅行社掛靠經營違法行為的監管力度，必須設法采取更加科學和更加經濟的手段降低監管的成本，以達到遏制掛靠經營現象的目的。另外，上級部門對失職的旅游管理部門的懲罰力度，也是制約掛靠經營違法活動一條有效途徑。掛靠經營監管的博弈模型顯示，政府部門因在監管掛靠經營方面失職而受到上級懲罰所付出的代價與旅行社及其掛靠合作伙伴的掛靠經營最優概率負相關。因此，當政府的相關部門對掛靠經營活動的監管出現缺位或監管乏力時，其上級部門不能依法進行懲罰。這大概也是導致目前我國一些地方政府部門對旅行社掛靠經營活動監管不力，甚至采取地方保護主義的態度縱容和包庇，造成當地旅行社行業掛靠經營的違法活動愈演愈烈的重要原因之一。可見，在治理承包掛靠問題上，政府行政主管部門在自身的執法力度上還是大有文章可做的。

(2)旅行社——名譽與利益間的選擇

可以說，我國各級旅游行政主管部門對整治承包掛靠行為還是非常重視的。此前已經開展過多次的承包掛靠整治行動，但是這一問題仍未得到有效解決。究其原因，主要是因為當旅行社及其合作伙伴預期到因掛靠經營所蒙受的損失大大超過其進行掛靠經營的收益時，可能會對掛靠經營產生一種得不償失的判斷，從而減少甚至放棄進行掛靠經營的企圖。而現有的情況說明，他們認為承包掛靠帶來的收益遠遠大于風險，否則他們就有可能放棄這種做法，因為沒有人會因為手指生瘡而砍掉整個胳膊。如果直接執法的政府主管部門有在監管上不到位的地方，承包掛靠的市場風險就會更低。因此，承包掛靠的整治還有賴于市場治理的有效性，使旅行社和承包掛靠經營者甘愿放棄采取這種形式進行經營的企圖。

(3)承包掛靠經營者——規則和利益間的選擇

承包掛靠經營者的隱蔽性，決定了實踐中違法者責任分擔的不盡合理。從民法的角度看，由于承包掛靠經營者是以旅行社代理人的身份出現的，這決定了對第三人的法律責任往往是由旅行社來承擔，承包掛靠經營者自己的責任容易被忽略。同時，由于旅游行政主管部門的主要規制對象也是旅行社，這樣，在行政處罰上對于承包掛靠經營者往往有些無可奈何，使得承包掛靠經營者雖是違法經營行為最大的獲利者，但卻常常被游離在法律責任之外，這也是他們無所顧忌、特別青睞采用這種經營方式的內因所在。

綜上，在市場經濟的條件下，旅游市場的不規范承包即承包掛靠開始大量涌現，一方面，由于市場準入的限制，各地的旅游市場此前已形成相對固定的市場份額格局，中小從業者難以在市場上尋找到自己的合適位置，這樣背靠大樹好乘涼；另一方面，由于市場競爭的激烈，大中型旅游企業也面臨較為嚴峻的生存問題，他們需要開拓更多的市場資源，而中小從業者又能夠借一臂之力。在雙方均有所需求的情況下，這種承包掛靠式的經營模式就應運而生了。如果政府主管部門在監管上存在監管不到位或者方法不得當的問題，這種經營方式就會因為較小的違法成本而繼續下去。

3 旅行社承包掛靠問題的法律規制

對于旅行社承包掛靠這一嚴重損害旅游市場秩序的行為，國家旅游局和地方旅游行政主管部門一直非常重視。早在1995年11月，國家旅游局、公安部、國家工商行政管理局就曾聯合下發《關于進一步加強旅游市場管理的通知》，提出要對“旅行社搞私人承包或部門掛靠”重點專項治理。近年來，隨著承包掛靠問題日趨嚴重，相關部門也不斷出臺一系列整治措施。2011年8月，國家旅游局下發《關于做好當前旅游監管工作的通知》，要求突出抓好整治掛靠承包行為。

在國家旅游局的領導下，地方旅游行政主管部門要實現整治目標，必須有切合實際的具體措施。筆者認為，在整治的過程中，一個基本的思路就是，既要止惡又要揚善，可采用疏、堵、壓三管齊下的方法，以求獲得最大實效。

3.1 疏——引導旅行社守法經營

在任何一個社會，真正能夠制止違法的，從來都不是對懲罰的畏懼，而是人們的守法習慣。因此，對承包掛靠最好的治理狀態應該是使旅行社自愿放棄這種飲鴆止渴的經營方式，這決定了一定的引導和激勵機制建立的必要性。具體可采用以下做法：

(1)將承包掛靠違法行為納入等級評定否定性指標

目前，全國很多地方的旅游行政主管部門嘗試建立本地區的旅行社等級標準。如2007年北京市旅游局和市質量技術監督局頒布實施了北京市《旅行社等級劃分與評定》地方標準，對經營較好的旅行社給予3A、4A、5A級的等級評定。這方面，各地可考慮將誠信記錄也作為重要的評價指標，激勵旅行社自主規范經營。如有學者提出，旅游行政管理部門應為各個旅行社建立誠信檔案，一旦發現旅行社有違法轉讓資質的行為，就降低一個誠信檔次，給予經濟處罰并向社會通報。改革對旅行社的評價標準，除了以接待數量和營業收入為依據外，還要對旅行社的誠信狀況、服務質量、游客投訴加以綜合量化考核，以此作為旅行社行業排名的依據。

(2)建立誠信責任承諾制度

要明確旅行社在組織形式上規范經營的責任，使旅行社進一步明確對于承包掛靠經營者的行政處罰最終要由旅行社承擔的嚴重后果。地方各級旅游行政主管部門可層層落實，進一步細化本行政區域內旅行社對門市部或其他分支機構的管理職責，如制定旅行社各分支機構與總機構的關系公示制度及其具體標準和要求。同時，可采用簽訂責任狀的方法，由各旅行社與旅游行政主管部門簽訂無承包掛靠行為的責任狀，對于出現問題的旅行社一定要嚴格處罰，因為任何的放縱都會使以后的治理更加困難。

(3)探索新的行業經營模式

可借鑒住宿和餐飲行業加盟、連鎖的經營模式，統一服務標準，要求各旅行社在其營業場所或通過網絡等媒體向社會公示服務標準，做出誠信承諾，便于旅游者監督。目前，國內旅行社進行連鎖經營做得較好的是中青旅總社。2000年，中青旅率先將連鎖經營概念引入中國旅行社業務經營范疇，構建了“中青旅連鎖”服務模式，并在北京開設了全國第一批直營連鎖店。目前，中青旅在全國12個城市設立了57家連鎖店，所有門店全部為直營連鎖店。其服務模式是統一形象、統一產品、統一價格、統一服務，力求維護品牌美譽度，杜絕任何“加盟”或“掛牌”經營的模式。通過其官方網站，我們可以看到每家連鎖店都有該店負責人的詳細情況介紹。在這種情況下，旅行社甘冒風險明目張膽公布其承包掛靠經營者的可能性很小。此外，除直營連鎖外，旅行社的特許經營模式也值得探討，即由旅行社把自己開發的營業體系及旅游產品，以營業合同的形式，授予加盟店取得在規定區域內的營業權，加盟店在交納營業權使用費的同時承擔相應的經營義務。這種做法能夠將旅行社經營權供求雙方的“陰合同”變成“陽合同”，使他們之間的經營委托關系不再脫離法律的監管。但目前我國立法對旅行社特許經營模式并沒有明確的規定，對這一問題還需要作進一步的探索。

(4)發揮行業協會功能

在市場經濟條件下，各行業的社會分工日趨鮮明，行業協會在行業管理中的作用日益凸顯。因為行業協會的人員都是本行業的從業者。互相之間存在利益關系，這樣更容易發揮互相監督的作用。有學者認為，旅行社部門承包經營損害了行業的整體利益及行業的有序競爭，協會可以用行業的自律條款及行業道德來約束，使旅行社部門承包經營為整個行業所唾棄；相對于行政管理部門，協會更容易獲得有關承包的內幕信息，更能有針對性地采取制裁措施。這方面可以借鑒我國律師等行業管理的成功經驗，加大行業協會自律管理的力度。

(5)建立獎優罰劣機制

在激烈的市場競爭中，旅行社對自己的名聲其實也是很在意的，因為名聲的敗壞就意味著客源的急劇減少。對于規范經營的旅行社進行一定的表彰和推介，在進行諸如“百強社”等稱號的評選時，對于違法違規經營的旅行社可以采取評優一票否決的方法，對于存在承包掛靠經營行為的旅行社，不得推薦參加全國“百強社”等榮譽的評選，不得獲得各種層次和類型的榮譽稱號。通過名譽損失的懲戒，可培養旅行社誠信經營的好習慣。同時，對于一直以來守法經營的旅行社，要通過媒體大力宣傳，使其更珍惜自己的榮譽。

3.2 堵——促使違法雙方無利可圖

承包掛靠的基本特征是暗箱操作，對于旅行社和承包掛靠經營者來說，他們不可能不擔心這種幕后關系被披露。因此，堵住這種行為的關鍵性措施是把握住旅行社和承包掛靠經營者容易含糊其辭的各個環節，使其清晰明朗，被隱瞞的信息也能夠得到及時披露。同時，在操作方法上，為降低監管成本。要注重現代網絡技術手段，提高監管的效率。

(1)建立旅游服務管理平臺網絡

可通過建立相應的網路，要求本區域內的旅行社、導游、車輛、旅游者必須在統一的平臺上完成交易。同時，建立旅行社門市部與導游員數據庫網絡管理平臺，使旅游者在簽訂旅游合同時可以了解旅行社指定的導游的資質和信用等級，對即將開始的旅游服務的所有要素尤其是履行本次合同的主體信息一覽無余，這樣既能保證旅行社誠信經營，又能保存以后查處承包掛靠行為的證據，最終使承包掛靠經營者逐漸失去市場客源。在技術處理上，可要求在旅游合同附件中出具本次旅游服務接待人員的工作情況信息確認單，交由旅游者保管和監督，這一單據不僅增加了承包掛靠經營者的違法行為成本，也可以成為處理日后可能出現的問題的證據。

(2)增加《旅游合同范本》必要內容

目前，國家旅游局和地方旅游行政主管部門都出臺過《旅游合同范本》。為整治承包掛靠，可考慮在旅游合同范本中增加主體資格誠信確認內容。如2009年北京市頒布了新的《旅游合同示范文本》，在第四條“組團社的義務”中雖規定了組團社“應當在簽訂合同前向旅游者出示工商行政管理部門核發的含有‘國內旅游業務’經營范圍的《營業執照》(服務網點應當同時出示設立社和自身的《營業執照》)……以及委托的接待社名稱、地址、聯系人、聯系電話”，但是《旅游合同示范文本》并沒有關于出具本次合同實際履行人確認的條款要求，這樣，在這個環節承包掛靠經營者會有可乘之機。對此，可考慮增加信息披露的環節，如，各地可在本地區的《旅游合同示范文本》“組團社的義務”一條中加入如下內容：“組團社確保親自履行合同內容，并選派本社具有資質的導游人員從事本次導游服務。”同時，在《旅游合同示范文本》旅游合同當事人的組團旅行社名稱下面，記載承接網點和導游人員身份信息，以備旅游者和旅游行政主管部門進行監督。

(3)引導消費心理舉報違法行為

旅行社搞承包掛靠最直接的受害者是旅游者，因此，旅游行政主管部門應該通過多種措施使旅游者不要再甘心做沉默的羔羊。首先，可通過報紙、電視、網絡等媒介，盡可能多地向受眾提供信息，引導游客和居民正確消費，保護自己的合法權益。其次，要采取措施建立舉報獎勵制度，通過鼓勵對承包掛靠行為的舉報，及時查處違法經營。

3.3 壓——嚴厲打擊違法經營者

(1)強化執法責任

在反復充分告知的基礎上，對于那些有證據證明存在承包掛靠經營、并肆意侵害旅游者權益行為的旅行社，要進行依法處罰，并支持旅游者通過民事訴訟維權。實踐證明，每一次對違法者的縱容，都會極大地增加下一次執法的難度，長此以往甚至造成整個行業的集體失范，因為任何一次的下不為例都造成無數次的模仿。另外，對于情節嚴重構成非法經營犯罪的，應移送司法機關追究刑事責任，通過典型案例在業內起到示范效應。執法者的決心會使那些想以身試法者放棄違法的念頭。

(2)提高違法成本

由于《立法法》及現有行政法規和規章等上位法律文件的限制，各地不可能出臺較上述文件更為嚴格的規定，但是至少應該嚴格執行上述文件的規定。具體說來，對于掛靠經營的旅行社要最大限度地提高其違法成本，如對于相應的違法行為可按照現有行政法規和規章的上限來處罰，并對違法情節嚴重的旅行社在較大的范圍內進行曝光公示，使旅行社不愿再越雷池。還可考慮建立旅行社誠信黑名單制度，對違法者及時上榜公示，從而形成強大的心理壓力。

(3)建立長效機制

實踐證明，運動式、階段性的執法非但不能制止違法行為，而且會造成違法者對違法責任更不以為然，使他們對能夠逃過此次違法產生較強的心理預期，造成類似的行為愈演愈烈。因此，要真正解決問題，必須建立起長效機制，使違法者看到政府行政主管部門打算徹底整治的決心。目前，我國旅行社的承包掛靠問題可謂積弊已久。在圈子內也認為這種做法是習以為常。因此，必須形成綜合整治的制度體系，按部就班地去落實，形成常態的治理，當綜合的執法措施形成普遍性的壓力時，旅行社的守法經營就會成為習慣。

4 結語

通過上面的分析，筆者認為，對于旅行社行業承包掛靠這一積弊已久的頑癥，必須通過多種手段進行綜合治理才能取得預期的效果。在這個過程中還需要因地制宜地在疏、堵、壓等多重措施之間做出科學的選擇。總的來說，在對承包掛靠問題的法律規制上，堵和壓能夠治標，而疏才是治本，因此，以疏導為主的規范、激勵措施及有效的市場執法的結合是根治這一難題的基本出路。