公平正義與城鄉生態文明制度建設

摘 要：通過對城鄉生態文明建設不公正原因進行分析，指出通過環境影響評價制度、生態補償制度、環境投資制度和綠色GDP制度建設來形成公正的生態文明環境，形成良好的城鄉關系，促進生態文明的社會實踐，實現人與生態和諧協調、可持續發展。

關鍵詞：生態文明；公平正義；制度

中圖分類號：F320.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）01-0047-03

收稿日期：2011-09-15

作者簡介：廖正君（1970-），男，安徽全椒人，講師，碩士，從事生態文明理論研究。

胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出：“實現社會公平正義是中國共產黨人的一貫主張，是發展中國特色社會主義的重大任務。”[1] 公平正義是社會和諧的基本條件，也是建設社會主義生態文明的指導思想。良好的生態環境是生態公平正義的根本表現，加強生態環境制度建設，是消除城鄉二元體制，提高人民生活水平，實現生態公平重大任務的制度保障。

一、城鄉之間利益保障的不公正是生態文明建設城鄉差異的根本原因

公平正義是生態文明制度安排和制度創新的重要依據，環境公正是指城鄉環保主體能夠平等地享有環境資源、免受環境資源匱乏和環境污染侵害的權利，承擔公平的環境保護義務。生態文明建設就是要以科學發展觀為指導，促進生態系統的良性運行為目標，形成人與自然的全面、協調、可持續的發展。生態文明直接地是要處理好人與自然的協調發展，更深層的是要處理好人與人之間的關系。在社會實踐基礎上形成的城鄉關系是否依公平正義原則協調相互之間的利益，對人與環境生態的公正協調關系會產生重大的影響。

1．城鄉二元結構是導致生態文明發展不公正的根本原因

城鄉二元結構造成城鄉發展巨大差距主要表現在收入分配和就業方面，農業生產比較效益低下，是農業生產的自然特點和制度設計的結果，是造成農民工大量涌入城市的根本原因，也是造成城鄉生態環境制度建設不公正的根本原因。

中國長期以來形成的城鄉二元體制，為了將農村的“剩余”變成城市化工業化的積累資金，運用嚴格的戶籍、工農業產品剪刀差、城鎮就業保護等制度，快速實現以重工業為中心的工業化。據有關學者估算，從20世紀50年代初到90年代初的四十多年，政府通過不合理的工農業產品剪刀差等途徑從農業部門吸納的剩余近9 000億之巨[2] 。盡管改革開放三十多年來，中國經濟快速增長，但對農村資金的虹吸效應依然在延續，國家嚴格控制主要糧食收購價格，以低糧價補貼城市居民，而農業生產資料和工業品由市場定價調節，國家大量征收農村集體土地，用于開發房產和工商業，通過低價征收高價出售的政策，維持土地財政，使部分農民失去了賴以生存的土地，而城市得到了持續擴張的土地和資金供應。

在城鄉勞動力就業政策上，由于農業生產比較效益低，再加上農業機械化的大量使用，節約了農業生產所需的勞動力，農民工大量涌入城市。社會就業形勢非常嚴峻，每年城鎮有未就業人口2 400萬，農村富余勞動力人口1.5億以上[3]；大量農村青壯年勞動力走出田野，農業生產主要依靠老人和婦女。農村生態環境建設由于城鄉收入差距拉大，一是缺少資金的投入，另一個是缺少青壯年勞動力的供應，農村社會發展整體滯后于城市，出現大量的空心村和留守兒童的狀態。近幾年，中國西南地區和長江中游地區大旱，根本原因是大氣環流異常，另一方面也是由于長期農業水利建設投入不足，缺少青壯年勞動力興修水利灌溉設施造成的。

2．城鄉分立的社會保障制度導致生態文明發展的不公正

發展中國家公民最大的人權是生存權和發展權，在中國整體上已達到小康水平的情況下，城鄉居民維持基本的生存已不成問題，但對于發展權來說，城鄉居民能夠獲得的社會保障差距極大。目前，由于各地經濟、政治、文化發展不平衡，城鄉之間在養老、失業、醫療等社會保障方面存在的不平等非常明顯，“在中國，社會保障的實踐中農民長期得不到保護，這不僅造成了城鄉收入差距的不斷擴大，而且是中國目前社會不公正的最突出表現。這已成為構建社會主義和諧社會以及經濟持續增長的嚴重障礙，已經引起領導層、專家學者乃至普通百姓的高度關注。”[4] 由于中國對農村社會保障建設缺位，農民長期為國家作出貢獻，其社保補充資金卻難以得到財政支持，在未富先老的老年化社會到來的情形下，中西部農村中一些人特別是老人們只是在解決生存問題，用于發展方面的資金特別是用于生態環境建設方面的投入遠遠落后于城市和發達地區的農村。

3．城鄉生態公正理念和政策的缺失導致的生態文明發展的不公正

長期以來中國高舉城市化工業化大旗，堅定奉行GDP主義，造成人與人之間的社會不公正問題突出，社會不公正的理念和政策是生態環境不公正的原因之一，生態環境不公正擴大了城鄉發展的差距。

在發展經濟中忽視環境保護和環保政策的嚴厲執行。多年來中國制定了《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法 》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《國家突發環境事件應急預案》、《環境影響評價公眾參與暫行辦法》等法律法規，基本上做到了有法可依，但在很多環境問題出現后未能做到有法必依、執法必嚴、違法必究，從而放縱了大量環保違法行為，直至出現了嚴重的環境問題后才引起高度重視和追責，如2010年紫金礦業潰壩事件、浙江長興等一些地方的鉛中毒事件和2007年太湖藍藻事件。

在環境保護公共產品的投資方面，大量資金投向城市和發達地區的污水處理設施、高標準的道路綠地，城市的污染物的排放和治理日益走向規范化、制度化。城市優先發展起來，消耗了大量的水、糧食、礦產、森林等資源，城市發展所需的資源主要來自廣大農村，資源被大量開發消耗而污染排放物則遺留了下來，農民極少能得到資源礦產費和生態系統遭受破壞的生態補償，及至資源枯竭時，落后的農村依然貧困，城市雖得到了發展，卻是以犧牲農村生態可持續發展為代價的。“據資料顯示，中國農村有3億多人喝不到安全的水，并呼吸著被附近城市工廠污染的空氣，使用著城市排污管道排出的水灌溉耕地，導致全國1.5億畝耕地遭到污染；每年有1.2億噸農村生活垃圾露天堆放，農村環保設施幾乎為零。”[5] 農村地區承受了全國一半的污染物，承擔了城市經濟增長中轉嫁的大量環境成本，造成農村的生態發展遠不及城市，農村出現相對貧困的狀態。

二、生態文明制度建設是生態公正的內在要求

加強生態文明建設，必須建立一整套的制度與法律法規相適應的機構，“要從法律上、制度上、政策上努力營造公平的社會環境，從收入分配、利益調節、社會保障、公民權利保障、政府施政、執法司法等方面采取切實措施”[6]，妥善解決人與自然的矛盾，正確處理人與人之間的利益關系，規范和約束人們的環境行為，促進和保障環境生態公正。

1．環境影響評價制度建設是維護和實現生態環境公平正義的基礎

環境影響評價制度能夠確立規范、約束、協調等功能和機制，為政府和大眾的生態環境行為提供準則和模式，保障生態系統的良性運轉。環境評價制度可分為事先評價和事后評價等方式。事先評價須預先確定環境質量標準如大氣環境、水環境、聲環境、光環境等一系列評價指標，在每一個企事業單位建立前必須按照生態環境標準來確定能不能建和如何建的問題，對于發電廠、化工廠等存在環境災害隱患的行業和企業尤其要加強環境影響評價，做到未作環評不得開工，環評不合格嚴禁建設或停工進行技術改造，使環境災害被遏制在萌芽階段。事后評價必須建立嚴格的生態績效考核制度。生態績效考核制度首先要把環境問題納入到政府決策中，使政府決策行為生態化，預先防范可能出現的環境問題，完善政府環境決策失誤導致生態環境問題后的追究和問責機制；其次為了消除GDP主義的消極影響，要逐步把生態政策和生態政績作為考察干部政績的主要標準，使經濟增長和生態環境質量并重，樹立正確的資源節約和生態環境保護的生態政績觀。

2．通過生態補償制度建設調節生態和資源分配關系

按照美國政治學家哈耶克的理論：“從人們存在著很大差異這一事實出發，如果給予他們平等的待遇，其結果就一定是他們在實際地位上的不平等。故將他們置于平等地位的唯一方法只能是給予差別待遇。”[7] 根據法的“差別理論”，立法上應向弱勢群體傾斜，向遭受環境危害或潛在危害的社會群體傾斜，給予他們優惠待遇和補償，政府應引導社會充分考慮生態環境價值，建立生態補償機制，合理利用自然資源，最大限度保持自然界的生態平衡。

所謂生態補償，“即指國家或社會主體之間約定對損害資源環境的行為向資源環境開發利用主體進行收費或向保護資源環境的主體提供補償措施，并將所征收的費用或補償性措施的利益，通過約定的某種形式轉達到因資源環境開發利用或保護環境資源而自身利益受到損害的主體，以達到保護資源目的的過程。”[8] 要實行生態補償原則，不僅實行現行的“污染者付費原則”、“開發利用資源付費原則”、還要實現“環境受益者付費原則”和“受益于資源消耗付費原則”[9]，生態環境補償制度要妥善處理好東、中、西部地區之間或者上、中、下游的關系，近期與長期的關系，滿足現實可能性與群眾未來需要關系。

公正的生態補償原則是對起點公平、機會公平、按貢獻分配的必要的補充，是為了實現效率與公平的最佳結合。國家有必要建立全國統一的環境資源補償稅和生態資源消費財政轉移支付，大力推進退耕還林、退耕還草、荒山荒漠治理，對生態脆弱地區居民異地安置，對礦產開發地區實行資源補貼，推進農業補貼，支持農村水利建設，提高農民農業性生產收入。1998年7月1日中國重新修訂的《森林法》明確規定國家建立森林生態效益補償基金。2002年國家又發布《森林法實施條例》規定：防護林、特種用途林的經營者有獲得森林生態效益補償的權利。從2001年起，國家財政拿出10億元在11個省區開展生態補償試點，同時拿出300億元用于公益林建設、天然林保護、退耕還林補償、防沙治沙工程等等[10]。

生態補償制度建設就是要制定平衡的環境生態補償政策和平衡的城鄉環境治理投資政策，充分發揮人們在處理人與自然關系中的主導作用，克服環境不公正帶來的關懷、信任、和諧的缺失，弱化利益沖突和社會對立，確保不同社會主體都公正地享用良好的環境資源、維護環境資源權利和承擔環境保護義務的統一性。

3．環境投資體制建設能夠促進生態文明公平正義的社會實踐

維護和實現公正的生態環境是一個不斷推進的社會投資過程，需要大量資金的動態投入。提供生態實踐基本規范和推動社會公平正義的環境投資制度，確定改造生態環境活動的界限，鼓勵環保投入反對破壞自然資源和環境。生態文明的終極目標和核心內容是可持續發展，環保投資要求能夠促進產業結構調整，扶持發展高效利用、循環利用資源的新型產業，鼓勵提高資源利用率的技術創新，逐步減少能耗大的各類產業，從根本上減輕環境污染的壓力，解決環境和資源的矛盾問題，建立真正的人與自然的平等公正的法律秩序。

環境作為重要的公共產品，具有投資大見效慢外部經濟的特點，理應是政府投入的重點，政府應當擔負起主要責任，推動社會形成一個強大的環保產業和環保意識。“政府要逐年加大公共財政的環保投入力度，逐步擴大污染防治、環境基礎設施建設、管理人員技術創新和成果轉化、區域環境污染監控和事故預警項目建設等專項資金規模，確保財政對環保支出的增幅高于經濟增長速度，確保環保資金足額撥付到位。”[11] 當然僅僅依靠政府的投入，難以解決所有的生態治理難題，政府有必要積極引導社會力量和綠色組織參與環境保護。政府要利用經濟法律手段和產業政策引導企業增加環保投資，財政上給予社會環保企業資金補貼和貸款貼息，確定優惠的投融資政策，給予稅收減免，按照比社會其他行業平均投資回報率較高的標準核定環保產品的價格和收費。而對于污染環境、經濟效益差和附加值低的高能耗、高污染、低效益的產業則要關停并轉，運用財政金融手段限制或禁止這類行業的發展。

4．綠色GDP制度建設能夠營造生態公平正義的社會大環境

生態文明公平正義的實現和維護，需要良好的社會大環境，當前公平正義大社會環境建設的主要標準是綠色GDP標準，所謂綠色GDP是指在一國（或地區）的經濟領土范圍內，由所有GDP中扣除自然資源耗減價值與環境污染損失價值后剩余的國內生產總值，它能較準確地反映一個國家或地區國民收入水平的狀況。綠色GDP“通過對環境污染與生態惡化造成的經濟損失貨幣化，能使人們懂得：資源有價，環境有價，并從中清醒地看到經濟開發活動給生態環境帶來的負面效應，看到伴隨GDP增長付出的環境資源成本和代價。并有助于我們找到經濟發展和環境保護、有效利用資源的最佳結合點，從根本上改變黨政領導的政績觀，推動經濟由粗放型增長模式向低消耗、低排放、高利用的集約型模式轉變，從而真正把可持續發展戰略落實到經濟建設的各個領域”[11]。

中國建立綠色GDP的各項制度是為了緩解現實資源環境壓力，協調人口、資源、環境之間矛盾，是與政府提倡的科學發展觀、建設和諧社會的戰略目標相統一的，綠色GDP核算制度可以促進資源的重復、合理利用，保護生態環境，治理環境污染，實現產業組合的最優化，經濟效益的最大化，形成營造公平正義的生態文明大環境。

綜上所述，加強生態環境制度建設，提升全社會的公平正義理念和生態環境理念，努力營造全社會“遵規守制”濃厚氛圍，有利于正確處理各種利益關系，妥善化解各種利益矛盾和正確處理各種利益糾紛，從而維護和實現社會公平正義。

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[責任編輯 吳高君]