安徽創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展體制機(jī)制研究

摘 要：以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是中國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策的基石。農(nóng)村改革發(fā)展的實(shí)踐證明，這一制度順應(yīng)億萬(wàn)農(nóng)民的意愿，符合當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，有利于促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展。正因如此，三十多年來(lái)，安徽作為農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了一定的成就，農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力水平得到一定的提高。現(xiàn)如今，我們?nèi)绾卧诶^續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的前提下，促使安徽農(nóng)村生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)一步相適應(yīng)？這是一個(gè)值得認(rèn)真思考和研究的課題。本課題就是從安徽農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局出發(fā)，全面分析創(chuàng)新發(fā)展存在的主要問(wèn)題，探索性地提出創(chuàng)新體制機(jī)制進(jìn)一步加快發(fā)展的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：安徽；創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展；體制機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F321 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）01-0039-03

收稿日期：2011-09-14

基金項(xiàng)目：安徽省黨校系統(tǒng)2011年度重點(diǎn)科研課題研究成果（DX-2011-047）

作者簡(jiǎn)介：陳懷遠(yuǎn)（1964-），男，安徽明光人，主任，副教授，從事農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究。

農(nóng)村改革發(fā)展的實(shí)質(zhì)就是制度創(chuàng)新。三十多年來(lái)，安徽農(nóng)村由率先實(shí)行“大包干”起步，先后又帶頭進(jìn)行了稅費(fèi)改革、糧食直補(bǔ)、新型合作醫(yī)療以及農(nóng)村綜合改革等試點(diǎn)，始終圍繞解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力這條主線(xiàn)，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體制機(jī)制不斷創(chuàng)新。

一、安徽農(nóng)村體制機(jī)制變革的階段性演進(jìn)

農(nóng)村改革首先從改革農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度開(kāi)始，然后沿著市場(chǎng)化改革取向，逐步深入全面地向前推進(jìn)。三十多年來(lái)，安徽農(nóng)村體制機(jī)制改革可分為以下幾個(gè)階段：

1.突破舊體制啟動(dòng)改革階段（1978—1984年）。1978年，安徽省鳳陽(yáng)縣梨園公社小崗生產(chǎn)隊(duì)18戶(hù)農(nóng)民秘密訂下契約，偷偷搞起了大包干，這是對(duì)當(dāng)時(shí)人民公社體制的重大突破。這一突破，推動(dòng)了家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)行，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，多年壓抑的生產(chǎn)力得到釋放，農(nóng)業(yè)獲得了超常規(guī)增長(zhǎng)。這一階段的最大特點(diǎn)就是實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，確立了符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村微觀(guān)經(jīng)營(yíng)制度。

2.全面探索并推進(jìn)改革階段（1985—1991年）。這一階段改革從改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制，培育農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體制出發(fā)，取消了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)銷(xiāo)統(tǒng)購(gòu)政策，放活農(nóng)產(chǎn)品流通和農(nóng)村生產(chǎn)要素，同時(shí)帶來(lái)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，突破了農(nóng)村單一的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式，轉(zhuǎn)移了部分農(nóng)民就業(yè)，培育了市場(chǎng)機(jī)制和多元化市場(chǎng)主體，啟動(dòng)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化進(jìn)程。通過(guò)這一階段改革，市場(chǎng)機(jī)制逐漸被引入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)之中，安徽農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，農(nóng)民收入有了穩(wěn)步提高。

3.農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌階段（1992—1999年）。黨的十四大明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)之后，中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開(kāi)始快速向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制全面轉(zhuǎn)軌。這一階段，安徽鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在20世紀(jì)80年代中期發(fā)展的基礎(chǔ)上又有了進(jìn)一步發(fā)展。與此同時(shí)，隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革的帶動(dòng)，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌入城市，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展史上蔚為壯觀(guān)的“民工潮”，形成了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間全方位流動(dòng)就業(yè)的新格局。

4.改革進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新階段（2000年以來(lái)）。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，安徽在全國(guó)率先啟動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，并于2005年提前全部免除延續(xù)數(shù)千年的農(nóng)業(yè)稅，這是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策，調(diào)整城鄉(xiāng)、工農(nóng)發(fā)展關(guān)系的重大轉(zhuǎn)折。緊接著全面推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革，探索建立農(nóng)村工作新機(jī)制，初步構(gòu)建了強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策體系和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制框架。經(jīng)過(guò)這些年的改革發(fā)展，安徽農(nóng)村發(fā)展建立了一定的制度基礎(chǔ)，農(nóng)民生活水平實(shí)現(xiàn)了從溫飽到總體小康的歷史性跨越，農(nóng)村面貌發(fā)生了前所未有的歷史性巨變。這些改革創(chuàng)新不僅為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入了持續(xù)動(dòng)力，而且推動(dòng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

二、現(xiàn)階段安徽農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展面臨的主要問(wèn)題

安徽作為農(nóng)業(yè)大省，長(zhǎng)期以來(lái)受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響和制約更為明顯。因而使得安徽農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展面臨諸多困難和問(wèn)題。

1.農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱制約農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高。長(zhǎng)期以來(lái)，由于財(cái)政支出和各方投資存在明顯的城市偏好，所以農(nóng)村投入的歷史欠賬太多，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常薄弱。據(jù)有關(guān)資料，2008年全省現(xiàn)有水庫(kù)4 836座（大型水庫(kù)12座，中型水庫(kù)100座，小型水庫(kù)4 724座），其中絕大多數(shù)建于20世紀(jì)50—70年代，由于受當(dāng)時(shí)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件的影響，這些水庫(kù)尤其是中小型水庫(kù)普遍存在標(biāo)準(zhǔn)不夠、設(shè)計(jì)施工質(zhì)量差等問(wèn)題，加上長(zhǎng)期運(yùn)行，投入不足，建筑物破損嚴(yán)重。目前，1/3屬病險(xiǎn)水庫(kù)，安全問(wèn)題非常突出。此外，在全省6 200多萬(wàn)畝耕地中，中低產(chǎn)田占到60%以上，旱澇保收面積僅占耕地面積的61.8%，低于河南和江西，機(jī)電灌溉面積僅占70.9%。盡管近年來(lái)國(guó)家大幅度增加了投入，但對(duì)大江大河治理投入較大，中小河流治理和農(nóng)田水利基本建設(shè)嚴(yán)重滯后。

2.分散小農(nóng)經(jīng)營(yíng)制約農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)。第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查資料顯示，安徽全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)戶(hù)1 108.2萬(wàn)戶(hù)，戶(hù)均經(jīng)營(yíng)耕地5.61畝，只及全國(guó)的84.9%。這種超小規(guī)模的農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)，造成了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)之間的矛盾，實(shí)施農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)困難重重。盡管十七屆三中全會(huì)以來(lái)，全省各地都建立了規(guī)范的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，但從流轉(zhuǎn)的形式和流轉(zhuǎn)規(guī)模看，很少能達(dá)到集約化經(jīng)營(yíng)水平。一是農(nóng)民承包地過(guò)于細(xì)小分散，難以有效進(jìn)行集中流轉(zhuǎn)。二是專(zhuān)業(yè)大戶(hù)和有實(shí)力的龍頭企業(yè)少，形成不了產(chǎn)業(yè)鏈條和較高的經(jīng)營(yíng)效益，難以產(chǎn)生有力拉動(dòng)。三是土地仍是農(nóng)民的基本保障。外出務(wù)工的農(nóng)民多數(shù)將土地交給親朋代耕代種，有的甚至寧可拋荒，也不愿“失地”。

3.勞動(dòng)力素質(zhì)低下制約農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。有資料顯示，目前全省農(nóng)村從業(yè)人員中，小學(xué)及以下文化程度占42.6%，高于全國(guó)平均水平3.4個(gè)百分點(diǎn)；初中文化程度占52.8%，低于全國(guó)平均水平0.9個(gè)百分點(diǎn)；高中及以上文化程度占4.6%，低于全國(guó)2.5個(gè)百分點(diǎn)。即便如此，青壯年農(nóng)民特別是有一定文化知識(shí)的青壯年農(nóng)民大多外出務(wù)工經(jīng)商，所以留在農(nóng)村直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大多為中老年人和婦女。雖然現(xiàn)在絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)的機(jī)械化耕種程度提高了，但由于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者文化知識(shí)的貧乏，對(duì)新事物、新技術(shù)缺乏認(rèn)識(shí)，從而降低了接受新事物、學(xué)習(xí)使用新科技的能力，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化和吸收，制約了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，從而成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的瓶頸。

4.農(nóng)業(yè)投入不足造成農(nóng)業(yè)發(fā)展支撐體系薄弱。投資農(nóng)業(yè)的主體主要包括農(nóng)戶(hù)、企業(yè)、集體和政府。由于農(nóng)業(yè)比較效益低，企業(yè)往往避開(kāi)對(duì)農(nóng)業(yè)投資；絕大多數(shù)的集體經(jīng)濟(jì)是空殼經(jīng)濟(jì)，也無(wú)投資能力；農(nóng)戶(hù)積累少，資金分散，缺乏大規(guī)模投資農(nóng)業(yè)的可能，因而政府就成為也應(yīng)該是農(nóng)業(yè)投資的主體。但2007年，安徽用于農(nóng)林水事務(wù)支出僅為108.6億元，在中部地區(qū)僅高于山西，與江西相當(dāng)，遠(yuǎn)低于河南、湖南、湖北。在全省財(cái)政總支出中僅占8.3%；同時(shí)，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額中農(nóng)業(yè)投資為109.7億元，僅占2.2%，只及河南的38.4%，比重比河南低1.4個(gè)百分點(diǎn)，在中部地區(qū)處于末位。由于投入不足，造成農(nóng)業(yè)發(fā)展支撐體系仍然不強(qiáng)，抗御自然災(zāi)害能力薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)靠天收的格局仍未根本改變。

5.農(nóng)民增收難拉大與全國(guó)及城鎮(zhèn)居民收入的差距。盡管改革開(kāi)放以來(lái)，安徽農(nóng)民收入有了快速增長(zhǎng)，但與全國(guó)及中部各省水平的差距仍在擴(kuò)大。1981年，安徽農(nóng)民人均純收入246.5元，比全國(guó)平均水平高23.1元，位居全國(guó)第九位，而2010年比全國(guó)低634元，位次下滑至第十五位。與中部省比較，改革初期，安徽農(nóng)民純收入低于湖南，位居第二，但2002年以來(lái)在中部地區(qū)均處末位，2010年僅高于山西省。另外，城鄉(xiāng)居民收入差距繼續(xù)擴(kuò)大。2010年全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為15 788元，比全國(guó)低3 311元，位列第十四位；農(nóng)民人均純收入5 285元，比全國(guó)低634元，位列十五位。城鄉(xiāng)居民收入差距由2000年為2.79∶1擴(kuò)大到2010年的2.98∶1，不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)居民收入差距已成為安徽統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大障礙。

三、創(chuàng)新體制機(jī)制，推進(jìn)安徽農(nóng)村進(jìn)一步加快發(fā)展

創(chuàng)新是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。體制機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)就是要求各地政府在國(guó)家宏觀(guān)制度框架下，以本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)，以本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)為依據(jù)，適時(shí)創(chuàng)新出具體的可操作的政策措施，并以此推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展進(jìn)步。這就要求各地政府必須敢于突破傳統(tǒng)思維形式，擺脫傳統(tǒng)思維束縛，善于先人一步，大膽開(kāi)拓創(chuàng)新。因此，安徽應(yīng)繼續(xù)發(fā)揚(yáng)敢為人先、善于創(chuàng)新、勇于開(kāi)拓的改革精神，力爭(zhēng)在農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展的體制機(jī)制上有新的更大突破。

1.創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，盡快建立起法治型、服務(wù)型、責(zé)任型政府。繼續(xù)深化農(nóng)村綜合改革，構(gòu)建起符合當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制和運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村工作機(jī)制。為此，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要努力提高社會(huì)管理和公共服務(wù)水平。把工作重點(diǎn)從直接抓招商引資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、催種催收等具體事務(wù)轉(zhuǎn)到對(duì)農(nóng)戶(hù)和各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行示范引導(dǎo)、提供政策服務(wù)以及營(yíng)造發(fā)展環(huán)境上來(lái)。按照依法行政的原則，宣傳、落實(shí)好黨和國(guó)家的政策、法律，規(guī)范自身的行為，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，切實(shí)構(gòu)筑起符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的行政管理體制。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所要圍繞為三農(nóng)服務(wù)這一核心職能，分類(lèi)取舍，將農(nóng)村社會(huì)管理等職能立即歸還鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。重點(diǎn)是保留為農(nóng)民提供實(shí)用技術(shù)服務(wù)、指導(dǎo)、咨詢(xún)的服務(wù)機(jī)構(gòu)。現(xiàn)在多數(shù)事業(yè)單位中既承擔(dān)公益性職能，又承擔(dān)經(jīng)營(yíng)性職能，而且往往是靠經(jīng)營(yíng)性服務(wù)創(chuàng)收來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足。二者在實(shí)際工作中存在職能交叉和矛盾，需要重新進(jìn)行職能定位。屬于公益性職能的單位，經(jīng)費(fèi)主要由財(cái)政保障；經(jīng)營(yíng)性服務(wù)單位要面向市場(chǎng)轉(zhuǎn)換機(jī)制，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，逐步轉(zhuǎn)為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的企業(yè)主體。

2.創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制，切實(shí)保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益。穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，是創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制的前提和基礎(chǔ)，其核心是落實(shí)和維護(hù)農(nóng)民對(duì)承包土地的各項(xiàng)權(quán)利，重點(diǎn)是引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展，關(guān)鍵是健全土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)處機(jī)制。為此，一是在穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的前提下，積極探索農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的多種方式。關(guān)鍵是如何通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，依據(jù)依法自愿有償?shù)脑瓌t實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，而不是用行政手段去強(qiáng)行調(diào)整。主要是建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)服務(wù)體系，構(gòu)建覆蓋縣鄉(xiāng)村三級(jí)的土地承包和流轉(zhuǎn)信息系統(tǒng)，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心等服務(wù)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)土地能夠以市場(chǎng)需求為指向在更大范圍流轉(zhuǎn)；建立農(nóng)地儲(chǔ)備機(jī)制，探索通過(guò)合作、入股、經(jīng)營(yíng)權(quán)置換等方式，將農(nóng)戶(hù)細(xì)碎分散的土地實(shí)行集中儲(chǔ)備，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。二是積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的有效途徑。在強(qiáng)化用途管制、嚴(yán)格總量控制的前提下，研究制定有關(guān)農(nóng)民集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律法規(guī)，允許集體建設(shè)用地以轉(zhuǎn)讓、抵押等多種形式進(jìn)入市場(chǎng)，做到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)”，統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同樣用途、同等價(jià)格、同等收益。蕪湖是第一個(gè)經(jīng)過(guò)國(guó)土資源部批準(zhǔn)、并在部直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的試點(diǎn)市。試點(diǎn)的最大突破在于：農(nóng)村集體建設(shè)用地可以在不改變土地所有權(quán)關(guān)系的前提下，以出租、出讓、抵押等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，農(nóng)民集體可以分享土地流轉(zhuǎn)的收益。三是從根本上改革現(xiàn)行征地制度。現(xiàn)行征地制度存在兩個(gè)突出的缺陷，“一是征地范圍過(guò)寬，二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低”。所以，要改革現(xiàn)行征地制度，必須完善有關(guān)法律，縮小征地范圍，限定公共用途；必須堅(jiān)持以土地的市場(chǎng)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行公平補(bǔ)償；必須完善征地程序，建立農(nóng)民與經(jīng)營(yíng)性用地者的談判、協(xié)商機(jī)制；必須允許和鼓勵(lì)農(nóng)民以租賃、參股等方式參與土地增值的二次分配，使之獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。

3.破除城鄉(xiāng)二元體制，推進(jìn)戶(hù)籍制度深入改革。戶(hù)籍改革的最終目標(biāo)就是取消現(xiàn)有戶(hù)籍規(guī)定對(duì)人口流動(dòng)的限制，允許所有公民根據(jù)自己的意愿遷移到任何地方生活和工作，自動(dòng)獲得當(dāng)?shù)鼐用竦纳矸莶⑾硎芘c當(dāng)?shù)鼐用裢鹊墓矙?quán)利和義務(wù)。為此，戶(hù)籍制度改革的內(nèi)容應(yīng)主要包括兩個(gè)方面：一是取消落戶(hù)的事前審批制度，取消所有戶(hù)口準(zhǔn)入條件，允許所有公民在居住地登記戶(hù)口，二是任何公民在其常住地區(qū)，都擁有當(dāng)?shù)鼐用竦墓矙?quán)利，并接受當(dāng)?shù)卣块T(mén)的管理、履行相應(yīng)義務(wù)。安徽銅陵市的戶(hù)籍改革試點(diǎn)基本按照這樣目標(biāo)實(shí)施的，他們首先建立戶(hù)口登記地與實(shí)際居住地統(tǒng)一的戶(hù)籍管理制度和外來(lái)人員居住證制度。統(tǒng)一戶(hù)口稱(chēng)謂，即“銅陵市居民戶(hù)口”，建立戶(hù)口在居住地登記、隨居民流動(dòng)自由遷徙的統(tǒng)一戶(hù)籍管理制度，實(shí)現(xiàn)戶(hù)口登記地與實(shí)際居住地一致。建立以身份證號(hào)碼為標(biāo)識(shí)，集居住、婚育、就業(yè)、納稅、信用、社會(huì)保險(xiǎn)等信息于一體的公民信息管理系統(tǒng)。對(duì)外來(lái)人員頒發(fā)《居住證》，完善和落實(shí)外來(lái)人員的準(zhǔn)入條件，凡按照相關(guān)政策遷入落戶(hù)的，享受與本地居民同等的待遇。其次科學(xué)設(shè)置改革區(qū)域內(nèi)的相關(guān)政策。結(jié)合城鄉(xiāng)一體化戶(hù)口登記管理制度改革，建立土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生、計(jì)生等相關(guān)配套改革政策，保障農(nóng)民合法權(quán)益，逐步消除城鄉(xiāng)待遇差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度融合，實(shí)現(xiàn)人口合理流動(dòng)，推進(jìn)該市城鎮(zhèn)化加速發(fā)展。

4.創(chuàng)新農(nóng)村金融制度，破解農(nóng)村發(fā)展融資難題。應(yīng)針對(duì)農(nóng)村金融需求的多元化、多層次、多類(lèi)型的特點(diǎn)，提供便捷化、差異化的信貸產(chǎn)品和金融服務(wù)，建立小額農(nóng)戶(hù)貸款、商業(yè)性大型貸款和政策性公共產(chǎn)品資金供給等全方位的農(nóng)村金融供給體系，滿(mǎn)足農(nóng)村金融的多樣化需求。一是加快培育新型農(nóng)村金融組織。從目前的實(shí)際情況來(lái)看，錢(qián)是不缺的，問(wèn)題是有什么好的制度，能讓農(nóng)民用得上錢(qián)。現(xiàn)在民間資本是可以進(jìn)入農(nóng)村金融的，小額信貸公司也是允許發(fā)展的。所以要鼓勵(lì)社會(huì)各類(lèi)資本參與興辦多種所有制的金融組織，大力發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額信貸公司和農(nóng)村資金互助社，支持商業(yè)銀行、合作銀行在農(nóng)村設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社開(kāi)展資金合作，允許農(nóng)村小型金融組織向銀行融入資金。加強(qiáng)對(duì)民間金融的規(guī)范引導(dǎo)，有條件的可以改造為正規(guī)的社區(qū)性信用合作組織。二是創(chuàng)新農(nóng)村擔(dān)保抵押制度。擴(kuò)大有效抵押品范圍，探索宅基地抵押、房產(chǎn)抵押、動(dòng)產(chǎn)抵押等多種擔(dān)保形式，鼓勵(lì)政府出資的各類(lèi)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極拓展符合農(nóng)村特點(diǎn)的擔(dān)保業(yè)務(wù)，探索建立政府支持、企業(yè)和銀行多方參與的農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)制。近年來(lái)，安徽宣城市探索開(kāi)展了農(nóng)村房屋登記和貸款抵押制度試點(diǎn)，2005年至2010年11月底，市房產(chǎn)管理局共辦理農(nóng)村房屋抵押貸款1 0831起，抵押貸款額為9.09億元，很大程度上緩解了農(nóng)村貸款難問(wèn)題。

5.完善強(qiáng)農(nóng)支農(nóng)政策體系，著力鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。當(dāng)前，國(guó)家支持三農(nóng)的力度不斷加大，要明確財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)，不斷提高財(cái)政支農(nóng)的比重。一是加大財(cái)政支農(nóng)資金整合力度，按塊狀或產(chǎn)業(yè)對(duì)各項(xiàng)涉農(nóng)資金進(jìn)行整合，使各專(zhuān)項(xiàng)資金相互配套，相互支持，提高資金使用的效率和效益。二是加大對(duì)產(chǎn)糧大縣的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和糧食產(chǎn)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目扶持力度，對(duì)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金新增部分，全部用于糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展和糧食安全方面。三是開(kāi)展農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將市、縣級(jí)公益林納入同級(jí)財(cái)政補(bǔ)償范圍。四是加大對(duì)專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織支持力度.對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和業(yè)務(wù)收入實(shí)行稅收減免制度;對(duì)新建立的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織給予一定財(cái)政補(bǔ)貼;利用財(cái)政扶持資金為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)造貸款擔(dān)保機(jī)制，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大信貸投入和信貸優(yōu)惠等。

6.創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化體制，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。要順應(yīng)國(guó)家全面落實(shí)“多予、少取、放活”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針，不斷創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化體制，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。一是突出農(nóng)村人居環(huán)境的改善。圍繞新農(nóng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，大力支持農(nóng)村的通路（水泥路）、通水（自來(lái)水）、通廣播電視、通郵和改廁、改圈、改廚、建沼氣池的“四通三改一建”工程，不斷改善農(nóng)村人居環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量。二是大力提高農(nóng)村義務(wù)教育水平。建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障的長(zhǎng)效機(jī)制，不斷加大優(yōu)質(zhì)教育資源的共建共享力度，在辦學(xué)條件、師資力量上逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)。加快實(shí)施中西部地區(qū)骨干教師培訓(xùn)計(jì)劃，選派和組織城市教師到農(nóng)村交流任教，鞏固和完善教師工資保障機(jī)制。三是鞏固提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療水平，建立穩(wěn)定可靠、合理增長(zhǎng)的籌資機(jī)制。繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，盡快建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。四是完善農(nóng)村最低生活保障和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。按照“應(yīng)保盡保”和確保貧困人口基本生活的要求，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村低保覆蓋范圍，提高低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平。按照“低水平、廣覆蓋、適度保障、城鄉(xiāng)銜接”的原則，探索建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)體系。

[責(zé)任編輯 吳高君]