統籌縣鄉政權改革 促進鄉鎮職能轉變

摘 要：在未來的農村經濟社會發展中，鄉鎮應由管治型向服務型轉變。這要求縣鄉村聯動改革，明確鄉鎮的職能定位，明晰鄉鎮的財權和事權，進一步落實農民的民主權利，還權于民，為中國持續快速和諧發展夯實基礎。

關鍵詞：縣鄉改革；職能轉變；對策

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）01-0243-03

收稿日期：2011-11-08

作者簡介：高立恒（1976-），男，云南宣威人，講師，碩士，從事三農問題與行政管理研究；劉娟（1984-），女，陜西略陽人，碩士，從事三農問題與大學生思想政治研究。

在建設社會主義新農村的今天，在農業稅退出歷史舞臺的背景下，作為基層政權的鄉鎮還有存在的必要嗎？未來鄉鎮的主要職能將如何定位，它在農村經濟社會發展中應發揮怎樣的作用，鄉鎮的運行管理方式將如何變化，這些都是值得深入探討的問題。

一、鄉鎮繼續存在的必要性分析

中國是典型的農業大國，根據民政部統計，截至2003年底，全國鄉鎮總數38 290個，涵蓋全國農村9億農民。溫鐵軍說：到2020—2030年能夠達到50%~60%的城市化率，也仍然會有8億人口生活在農村 [1]。由于中國的多民族性及居住特點使得社會矛盾和問題突出；特別是在西部落后的農村地區，封建迷信思想和落后的社會觀念仍根深蒂固，外來思想不斷侵入，社會不穩定因素在一個相當長的時期內依然存在。社會經濟發展進入轉型期，由于經濟體制改革的不配套，造成分配不公、產業結構矛盾集中凸現，協調經濟發展和農業結構調整難度加大。廣大農村地理環境的限制和財政支持的力度有限，農村基礎設施、社會公益事業和集體事業興辦困難重重。特別是在偏遠落后地區更是難上加難。老百姓大都靠山吃山，環境保護觀念淡薄，生態破壞嚴重，造成水土流失，洪水泛濫；礦產資源亂采濫伐，礦難事故頻繁發生；利己主義、小農意識在部分人心中仍有較深影響，社會公益事業難以開展，家庭暴力時有發生，鄰里之間難以和諧相處等等。

要解決上述問題，要把中國廣大中西部農村建成繁榮、穩定、和諧的社會主義新農村，仍然需要鄉鎮政府發揮重要作用。正如李昌平所說：“我個人認為鄉鎮政府將長期存在下去（合并或分設一些是必要的）。時代在進步，人的需求也在增長……一個5萬人口的地方，要建設和維護龐大的基礎設施，要提供日益增長的公共需求（包括正常的秩序和安全），要維護市場交易公平……鄉鎮政府是扶貧工作和基礎設施建設的主要組織實施者，是技術服務的主要提供者（實踐證明：貧困的地方技術服務難以市場化），是社會秩序、社會公正和人身財產安全的保障者，是公共產品的提供和維護者，當然計劃生育也只有政府來做了”[2]?！拔覀儾皇遣恍枰偞甯刹繛槲覀兎?，我們很渴望鎮村干部能帶來些致富信息、搞些勞務培訓、組織勞務輸出?！盵3] 種種社會需求表明基層政府仍然為社會所需要，農民仍希望鄉鎮政府存在，希望基層政府提供更多的基礎設施和致富技術信息等服務，為農村脫貧致富提供后勤保障。

二、當前鄉鎮政府面臨的困境分析

由于行政體制以及歷史原因，使得鄉鎮面臨諸多困境而不能發揮在現實條件下應有的功能，貽誤了自身改革和促進農村發展的時機。時下可以從以下幾個方面進行改革：

1.政治體制及行政文化制約

中國政治體制的規律是下級政府的權力和財力總是被上級政府剝奪，而上級政府的責任總是以“甩包袱”的方式下放，致使基層政府承擔的事務總是越來越多而權力越來越小，甚至變成一個純粹的執行機關。特別是在農業稅取消的情況下，鄉鎮已經基本上淪為縣級政權的執行機構。如果順應體制發展的規律，最終的結果是體制基礎的壞死，最終導致的是整個體制的滅亡[2]。在中國經歷的五次政府機構改革中，主導鄉鎮改革的都是縣級權力體，縣級權力體的改革愿望是希望加強對鄉鎮的控制力，確保鄉鎮政府對縣級負責而不是對人民負責。歷次鄉鎮改革的結果都是權力上收，包袱下放。由此造成鄉鎮政府一直處于被動運轉狀態，唯上不唯下，鄉鎮為了完成上級下派的任務而使用一些不合理甚至不合法的手段。如基層政府相關人員不深入調查土地自然環境，如溫度、濕度、土質酸堿度、水利便捷度等情況，就強迫農民種這種那，直接干預農民的生產生活，造成農民的減產甚至絕收。一些基層政府強行劃出土地片區要求農民栽種烤煙等經濟作物，而把農民已經種上的玉米、土豆等作物強行拔出，如有反抗就強制執行，激化了黨群干群矛盾。這種干群矛盾成為一種體制性矛盾，要改變這種狀況，只有從體制上入手，從上級對下級的管理考核方式上入手，從執政理念入手，才有改善這一矛盾的空間。

2. 機構設置形式化不利于鄉鎮職能轉變

當前鄉鎮的權力機構設置基本上是金字塔型：鄉鎮黨委基于本級政權的權力之巔；鄉鎮政府（即鄉鎮行政機構）是鄉鎮權力的執行機構，權力較實，人員最多，功能最全；鄉鎮人大的權力較弱，處于鄉鎮權力結構的邊緣地位，它既不能任命干部、對重大社區性事物進行決策，也不能對鄉鎮行政進行有效的監督和有力制約 [4]。紀委人員最少，工作大都由黨委安排，同人大一樣處于權力邊緣，上班打考勤已經算是履行工作職責，監督處于冷凍狀態。這種權力體系在基層的安排，存在明顯的內在沖突，即人大本來應該是地方事務的最高決策者和管理者，而事實上地方黨委才是地方事務的決策者和支配者，人大和紀委都成了一種體制性安排，象征意義大于實際意義。這是造成鄉鎮職能難以轉變的制度性障礙。因為作為基層的政權機關，黨委在鄉鎮占有絕對地位，主要職能就是維護黨在農村的統治，而在現有背景下，要現實農村的發展就是還權于民，給予農民以話語權、評價權、監督權和一定的決策權，在農村實現真正意義上的民主，讓人民來決定自己的事情，最大限度的保護人民的民主權利和首創精神。這里產生了一個讓鄉鎮黨委不知所措的悖論：黨委要還權于人大，還權于民，又要維護對農村的統治，就要在維護統治的同時進行自我革命，解放自己和農民，這是造成鄉鎮職能轉變緩慢的主要原因之一。

3.縣鄉財政體制極不合理

鄉鎮一級財政與上級財政分灶吃飯，除直管部門外，人員工資都由鄉鎮自己負責。鄉鎮財政要負擔行政人員、鄉鎮上的事業單位人員包括教師以及合同工和臨時聘用人員的工資。農村稅費改革后，中央財政的轉移支付補償制度使鄉鎮的財政結構發生了明顯的變化，即預算內增加和預算外減少。農村取消的稅收都是過去鄉鎮的收費項目，而當前的財政轉移支付不足以彌補過去的收費收入，使得鄉鎮的財力下降，加之絕大部分鄉鎮工業的不發展，致使鄉鎮的收入用以維持行政人員工資和政府正常運轉都成問題。特別是教師工資幾乎占財政開支的一半且不能拖欠，外加公共事業投資項目和鄉鎮部分不合理支出項目，造成鄉鎮債臺高筑。

據廣東省云浮市云城區都楊鎮分管經濟的常務副鎮長吳戰江說：該鎮現有的大部分債務主要是由20世紀八九十年代推進普及義務教育工作和基礎設施建設造成。據了解，該鎮總人口5.1萬，面積249平方公里，2003年由都騎鎮和楊柳鎮兩鎮合并而成，與此同時也繼承了上述兩鎮合并前欠下的所有債務——20 910萬元。按照當地有關部門提供的數字，在20 910萬元的負債由以下幾類構成：一是公路類債務共2 302萬元，其中本金1 784萬元，利息518萬元；二是建筑工程類債務共1 168萬元，其中本金668萬元，利息500萬元；三是學校類債務共527萬元，其中本金505萬元，利息22萬元；四是公司貸款發展鄉鎮企業、農田水利建設等債務16 913萬元，其中本金8 628萬元，利息8 285萬元 [5]。造成鄉鎮債臺高筑的主要原因有兩個方面：一是20世紀八九十年代，為貫徹國家“普九”政策而投入了大量的財力改造中小學校，導致超支過大；二是作為邊遠鄉鎮，行路難、水利建設滯后、鄉鎮企業效益差等問題普遍存在。為了解決上述問題，促進經濟發展，在鄉鎮建設、道路改造、發展鄉鎮企業和水利建設等方面投入了大量的資金。

上述投入遠遠超出了鄉鎮財政所能承受的能力，由此形成大規模的負債。吳戰江說：鄉鎮隱性債務已成為一枚滴答作響的定時炸彈。鄉鎮作為國家政治體制譜系的“神經末梢”，其經濟安全，關系全局 [6] 。

三、緩解鄉鎮困境的對策措施

農業稅的全面取消，鄉鎮職能應該發生根本性轉變。鄉鎮政府只有根據社會經濟發展需要，轉變執政觀念和管理方式，以適應新形勢的要求，才能促進農村經濟社會的發展，加快社會主義新農村的建設。筆者認為，要變管治型政府為服務型政府，需要從以下幾個方面入手：

1.縣鄉村改革聯動，促進鄉鎮職能轉變

“歷史上機構改革進行過多次，但往往走不出‘膨脹—精簡—再膨脹—再精簡’的怪圈。我認為，不重蹈覆轍的關鍵在于改革要上下聯動。”沅江市改革辦主任周鋒說。鄉鎮機構改革的目的是促使鄉鎮實現職能轉變，但依靠鄉鎮自身的變革難以實現這一目的。

從縣級政權來講，要從對鄉鎮政府的管理模式上進行改革?？h和鄉鎮幾乎都有對口部門，上級管理部門應該和下級管理部門劃分清楚職權和職責，遵循有權必有責的原則，確定管理范圍、管理方式和管理手段，劃清各自的權力范圍和責任范圍，實現權力不隨便上收的同時責任也不隨便下放，使權力規范運行。

就鄉鎮政權而言，必須轉變自身職能以服務農村社會建設發展。根據吳治平在《關于鄉鎮改革的調查與思考》中對部分鄉鎮干部的一份調查問卷第12題的調查：你認為鄉鎮政府的主要工作是（可選多項）：D:發展經濟占96%；F:發展文化、教育、衛生等社會事業占76%；E:進行道路、水利等公共建設占72%；G：保障農民民主權利和經濟利益占71%；B:計劃生育占69%。

從以上數據可看出，鄉鎮機構改革應把主要精力放在轉變職能上，變管理型政府為服務型政府，進行制度性創新。在市場經濟體制下，要想使中國農村脫貧致富，基層政府就必須改變以往計劃經濟時代的管理方式，用市場經濟的思維來處理農村經濟發展問題。要做農村經濟發展的“引導員、服務員和組織者”。這既有利于農民發家致富，又有利于政府較快運轉。

村民自治制度不完善或者落實不到位是制約鄉鎮職能轉變的一大重要因素。李志文認為，正是由于村民自治步伐遠遠跟不上農村形勢的發展，許多本來應在村一級解決的問題都變成了鄉鎮干部的事。在這種情況下，即使完成了鄉鎮機構改革，鄉鎮政府還是“無限政府”，難以從根本上實現政府職能的轉變。所以要進一步促進農村村民自治制度的不斷完善和落實，使農民的民主權利得以充分的實現，讓農民對自己的事物有充分的話語權、評價權和監督權。才能促進鄉鎮職能的進一步轉變，更好的為農村提供優質及時高效的服務。

2.改革縣鄉財政體制，化解鄉鎮債務

隨著農業稅的取消，鄉鎮作為一級財政應該具備的條件和應該擁有的職能總體而言將不復存在，作為一級財政的作用，基本上已名存實亡。因此，應啟動縣鄉財政體制改革?，F在縣鄉財政運轉不暢，體制性歷史舊賬負擔過重是重要因素之一。

廣東省社科院區域與競爭力研究中心主任丁力認為，“改革分稅制，讓地方的財政權和事權匹配，才是解決地方債問題的根本?！薄爸鸩酵晟剖∫韵仑斦w制改革，重點推行省直管縣，增強地方政府財力，才能從體制上解決地方政府財力缺口的問題?！倍×φf。

目前，債務問題是影響中國基層政權正常運轉的突出問題，特別是稅費改革后，堵住了向老百姓亂收費的口子，這個問題顯得更加突出。在債務問題上，各級行政機關要摸清情況，分清責任，并為鄉鎮政府界定清晰的事權和財權，明晰以后哪些事該由鄉鎮管，哪些事不該鄉鎮管，使鄉鎮政權輕裝上陣，把主要精力放到服務新農村建設上來。

3.整合鄉鎮資源，服務農村發展

整合鄉鎮包括組織資源、經濟資源和文化資源等在內的豐富資源，建立調度統一、便利快捷的送服務下鄉、送服務上門的服務農村機制，辦理與群眾生產生活密切相關的事項，服務于農村經濟建設及文化建設，使基層干部在親近農民的同時了解農民的期望，在此基礎生作出服務三農的決策，使人才資源能更充分地發揮作用。在和諧新農村建設中，從保護農民利益的角度出發，還要支持和引導發展各種專業農會、行業協會，使公平得到維護，為實現農民的利益提供組織保障。在加快農村經濟發展的同時，挖掘文化資源潛力，豐富農民的文化生活，發揚農村優秀文化傳統，建設鄉風文明的新農村。這將有助于農民意愿的表達和農民利益的保護，從而促進農村民主政治的發展。但是，李昌平認為，“打破舊的制度不容易，而建立一個新的機制更需要智慧?！庇煤笔∠虒幨邢贪矃^委書記袁善謀的話講：“改革的核心是群眾簽單，政府埋單，給了群眾以話語權、鑒定權?！?/p>

4.發展基層民主，還權于民

農民是農業發展，農村繁榮的根本和中國強盛穩定的根基。而當前中國農民的政治地位非常低。由于農民自身缺乏文化知識，更缺乏法律知識和意識，更缺乏自己的組織來保護自身利益，所以，農民在整個社會發展過程中基本上沒有什么“話語權”，農民的需求沒有渠道表達。改革開放以來，全國各地雖然建立了村民自治制度，但是村民自治組織的“附屬行政化”以及農民自身參與社會管理的意識的缺乏，導致農民的民主權利得不到正確行使，利益得不到充分表達。因此，要進一步促進新農村加快建設，就需要盡快讓農民擁有話語權、評價權以及提高維護自身利益的意識和能力。正如吳毅所說：“如果不在政治資源分配上改變農民的弱勢狀態，不改變農民缺乏參政的狀況，要改變農民在社會發展中的弱勢地位是難的?！?/p>

因此，應該完善農村基層民主制度建設，創新村民自治制度的運行機制，以適合于不同地方的不同形式的機制為載體來推進農民參與自身事物管理的制度化建設。實現農民政治地位的提升，擴展農民的話語權，讓農民逐漸成為自己的主人。

綜上所述，筆者認為，鄉鎮改革是一個復雜、系統的工程。農村問題是個非常復雜的問題，急不得，但也拖不得。發展中的問題需要在發展中解決。鄉鎮機構改革必須在農村經濟的發展中推進。只有我們用統籌發展的思維促進縣鄉聯動改革，才能迅速促進鄉鎮職能轉變，轉被動服務上級為主動服務農村，把有限的資金投入到廣袤的農村，投入到農村的公共事業上，投入到三農發展上，改革一些與時代發展不相符合的落后理念和管理方式，為中國的進一步快速和諧發展打牢三農根基。

參考文獻：

[1] 劉七軍.鄉鎮機構改革觀點綜述[EB/OL].三農問題研究網，2005-06-23.

[2] 李昌平.鄉鎮改革與鄉鎮政府[EB/OL].三農中國，2005-04-19.

[3] 段羨菊，等.政府服務:供給與需求脫節[J].半月談，2005，(5).

[4] 黃衛平，鄒樹彬.鄉鎮長選舉方式改革:案例研究[M].北京:社會科學文獻出版社，2003:2.

[5] http://news.xinhuanet.com/politics/2009-03/11/content_10988736.htm.

[6] http://finance.ifeng.com/news/macro/20111111/5051058.shtml.

Plan as a Whole County Reform， Promote the Function Change of Township Government

GAO Li-heng a，LIU Juanb

（Qujing Normal University a.The School of Continuing Education；b.College of Foreign Languages，Qujing 655001，China）

Abstract:In the future economic and social development in rural， Township by the governance model to service change. The requirements of rural reform， the township clear function fixed position， clear township financial powers and responsibilities， to further implement the democratic right of the farmer， the right to the people， for China’s sustained rapid and harmonious development of tamp foundation.

Key words:county reform; function transformation；countermeasure[責任編輯 王曉燕]