新形勢下村民自治困境及對策探討

摘 要：中國的村民自治推行三十年來取得了顯著的成績，對中國廣大農村地區的經濟和政治等方面建設起到了巨大的促進作用，提高了村民的民主意識和主人翁責任感，最大限度地激發了廣大農民的政治熱情。但在新形勢下中國村民自治也突顯出許多新問題，在一定程度上制約了村民自治的發展。對村民自治制度在新形勢下面臨的困境進行探討以提出改進的對策，從而促進村民自治的健康發展。

關鍵詞：村民自治；新形勢；困境；對策

中圖分類號：F320.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）01-0050-02

收稿日期：2011-09-16

作者簡介：褚衛東（1987-），男，安徽阜南人，碩士研究生，從事行政學理論、社會保障研究；杜娟娟（1985-），女，安徽無為人，碩士研究生，從事公共政策研究。

引言

所謂村民自治是指在農村地區的居民自己組織起來，通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事務，實行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為核心內容的進行自我管理、自我教育、自我服務的一種政治民主形式。村民自治不僅推進了農村基層民主建設，還有效地維護了農村社會穩定，促進了農村經濟的持續穩定和快速增長。但是面對現階段行政村合并、新農村建設和人口流動的新形勢，中國村民自治也存在一些不容忽視的問題，需要我們認真對待，以找到應對之策。

一、村民自治面臨的困境

1.行政村合并中的村“兩委”關系不盡和諧。首先，村“兩委”班子成員之間關系不和諧。特別是在當前行政村合并的新形勢下，新的村“兩委”成員是由原來兩個或兩個以上的行政村人員組合而成，這就不可避免會產生許多新問題，行政村合并會導致村干部的既得利益受損、官位不保，例如原來是某村的村書記，合并后只能是現任村村主任或其他職位，這使得他們在工作中有抵觸心理，不利于班子成員團結。還有可能按并村前的關系搞小幫派，工作中互相不配合甚至抵制，從而大大影響了村工作的正常開展。其次，“兩委”職責不清，缺乏凝聚力。村黨支部與村民組織委員會之間的關系和權限不明，有的村委會成員認為自己是全村群眾選舉的，而村黨支部書記只是由占村民總數一小部分的黨員“兩推一選”的，于是盲目自大，不尊重黨支部的領導；有的村黨支部認為，基層黨組織是領導核心，于是就大包大攬，妨礙了村委會班子正常行使應有的權力。村民自治是中國共產黨領導農民在建設社會主義民主政治中的偉大創造，因此，黨領導村民自治是毫無疑義的。但兩委在村務的管理上往往出現越權的現象，村書記“一支筆”現象嚴重，黨內民主缺失，不利于村工作的開展。

2.人口流動產生的消極影響。隨著中國社會經濟的不斷發展，城市化進程的不斷推進，大量的農村勞動力涌入城市。正由于大量青壯年農民的外流，“空巢村”現象十分嚴重，并嚴重影響了村民自治功能的發揮。首先，在一些農民大量外流的農村，留守的多為婦女、老人或孩子，由于這部分群體的文化素質不高，民主選舉的質量必然會受到影響。同時大量農民的缺席，使民主選舉失去了基礎。其次，農民外出打工，長期在外，致使一些村莊甚至無法召開村民會議或村民代表會議，自治工作難以正常開展，使農村公共管理職能下降。再次，民主決策應該走群眾路線，由村民直接參與，但是在農民流動人口比較多的村莊，無法做到這一點，不能對村務的決策產生實質性的影響。最后，大量流動農民的缺位不利于村民對村民自治組織權力的有效制衡，不利于對村民自治進行民主監督。另外，人口大量外流還使村委會組織建設后備資源流失嚴重。

3.新農村建設中村民自治面臨的挑戰。村民自治是現代農村基層社會穩定的基石，是社會主義新農村建設的保障。在新農村建設的歷史進程中，必須充分發揮村民自治的重大作用。在新農村建設的二十字方針（生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主）中，就明確提出了“管理民主”的要求，就是要充分發揮廣大農民的積極性、能動性，賦予他們民主管理的權力，要讓他們參與其中，當家作主，這也正是村民自治在新農村建設的背景下面臨的新挑戰。

4.村民民主和法制意識的缺乏。（1）近年來，在行政村合并過程中出現的“宗族主義、幫派主義”嚴重影響了村民自治的健康發展。他們主要是通過在基層組織換屆選舉中相互串通，讓本族人或本幫派的人當選村干部，選出的村干部只代表本宗族或本幫派利益，使得干群關系緊張。甚至是通過阻撓村干部開展工作，迫使基層政權做出讓步。（2）現實中，有的村民只要權利、不履行義務。一些村民認為在村民會議或村民代表會議上，自己沒有投票贊成某件事，因此自己就可以不執行村民會議或村民代表會議的決定。還有部分村民對農村民主政治建設的嚴肅性和重要性認識不高，參與基層民主自治的積極性不強，參與村級事務不熱心，連村里的村民會議或村民代表會議都不參加，漠視自己的權力和義務，主人翁意識缺乏。

二、新形勢下完善村民自治的對策

1.妥善理順村委會與村黨支部的關系。（1）村委會和黨支部的矛盾主要表現在對村級事務權力的爭奪上，要想處理好村委會和黨支部的關系，實現真正意義上的村民自治，就應該讓村委會和黨支部的權力都來源于村民且受村民的監督制約，從而不至于使村民自治淪為村委會自治或黨支部自治。可以采取“兩票模式”，“兩票模式”就是黨支部委員的選舉先經過黨員和村民以無記名投票方式得到多數推薦后再由黨員大會選舉產生，亦稱“兩推一選”。這種方式增強了黨支部在村民自治中權力的合法性，使黨支部獲得更多的民意支持，同時也使村黨支部認識到自身的權力、地位的鞏固有賴于村民的信任度，這樣就能使黨支部較好地實現對上級負責和對群眾負責相結合。（2）還需要在行政村合并的民主選舉中，嚴格程序，最大程度的吸納民意，使村干部的選舉真正是民聲所向，便于日后工作的開展。村書記要在加強班子建設方面真正負起責任，凝聚人心，不搞“一支筆”，班子成員之間要分工明確，落實責任。

2.加強流動人口管理，創新民主治理形式。（1）城市化過程中，村民大量外流使得自治的主體逐漸萎縮，他們不但不能參加村民自治事務，還將自己的權利和義務進行讓渡和推卸，從而影響了村民自治功能的發揮。為此，村委會應根據人口流動的規律和特點，創新民主自治的形式，加強與出外務工人員的聯系。對村內的重大事項，應通過在家人員告知外出人員，運用多種方式實行民主選舉、決策、管理、監督。例如可以采取選舉代表制的方法，由外出務工人員的家人，與其聯系，通報被選舉人的情況，了解務工人員對選舉人的建議，從而獲得委托權，這也就相對保障了他們的選舉權利。（2）創造良好環境，吸引外出的精英人才回鄉，充實村委會組織后備人才資源。這些精英人才可以利用自身的各種優勢資源，如經濟、知識資源，通過競爭選舉走上鄉村政治前臺，他們視野開闊，敢闖敢為，能夠為新農村建設注入新鮮活力，帶動農村的發展。

3.完善新農村建設中的村民自治。（1）新農村建設中的村民自治，是一個劃時代的民主概念，也是獨具中國特色的農村治理模式和基層民主建設的制度創新。村民自治是社會主義新農村建設的保障，管理民主則是社會主義新農村建設的重要組成部分。在新形勢下，中國的社會主義新農村建設正在廣大農村地區如火如荼的進行著，我們有必要進一步完善新農村建設中的村民自治，以便更好地發揮村民自治的作用，推進新農村建設更好的開展。（2）新農村建設首先要發揮農民的主體作用，農民是建設的主角。近年來，在許多地方的新農村建設中，都組建了新農村建設理事會領導小組，由村民自己選舉產生，理事會成員不包括兩委成員在內，都是由農民信賴的村民組成，理事會具體負責該村新農村建設資金的籌集、管理，勞動力的調配，村委會提供協助和指導。這就大大加強了新農村建設中的民主管理，真正還權于民，也極大地調動了廣大農民建設家園的積極性。

4.提高農民素質，強化民主意識。廣大農民是村民自治的主體，其素質的高低和自治能力直接影響著村民自治制度在農村的實現。從實際情況看，中國農民的民主意識和民主觀念都很不健全，需要加強。（1）加強農村文化教育，提高農民參與自治的技能。可以利用現階段在各地農村開展的農家書屋工程，大力提高農民文化素質，讓他們切實了解村民自治的內涵、參與途徑、程序等，提高村民的民主知識水平，學會參與現代的民主政治生活。（2）增強村民的法制觀念。要培育農民的法律意識，進行必要的民主啟蒙與民主訓練，讓農民知道自己有些什么權利和義務，并學會認真對待這些權利，切實履行自己的義務；要完善法律，制定有關村民權利實現的立法工作，做到有法可依。

總結

中國的村民自治從一開始的探索，到逐步走向規范化、法制化、成熟化，取得了巨大的成就，為中國民主政治建設奠定了良好的基礎。同時，村民自治健康而有序的發展也是中國新農村建設的前提條件。但是在不斷變化的新形勢下，中國的村民自治面臨著諸多挑戰和困境，如何保證中國的村民自治走出一條更高效更健康的路依然需要在不斷的實踐中探索。

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