關于完善軍隊住房保障制度的思考

摘 要：我軍的住房制度經過十多年的改革，已經取得了很大的成績，但在住房資金管理、經濟適用房建設等方面仍存在著一些問題，唯有借鑒經驗、結合我軍實際進一步深化改革，才能實現“分配貨幣化，供應社會化”的軍隊房改最終目標。

關鍵詞：軍隊住房；經濟適用房；問題；經驗借鑒；措施

中圖分類號：E23 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）01-0250-03

收稿日期：2011-10-25

作者簡介：吳應進（1962-），男，浙江樂清人，大校軍銜，碩士研究生，從事軍隊財務管理與基建投資控制研究；任振源（1975-），男，山東安丘人，中校軍銜，碩士研究生，從事軍隊財務管理研究。

為了適應國家進一步深化城鎮住房制度改革和軍隊現代化建設的要求，積極探索投入少效益高的住房保障新路子，1999年全軍第四次房改工作會議在京召開，會議提出了建立軍隊住房保障新體系，逐步實現良性循環；實行住房補貼制度，提高軍隊人員購買住房的經濟能力；將家屬生活區劃分為公寓區和售房區，擴大現有住房出售以及搞好經濟適用住房建設，拓寬向軍隊人員出售住房的路子；推進住房社會化管理，減輕軍隊住房保障負擔等新舉措，通過這些改革，加快了軍隊住房建設的步伐，有效地促進了軍隊人員居住條件的改善，推進了部隊全面建設。但是隨著中國經濟的迅猛發展，軍隊在住房保障制度方面也出現了很多新問題新情況，為此我們必須重視研究這些問題，有效的借鑒軍內外的有益經驗和做法，進一步推動軍隊住房保障制度的完善。

一、現行住房保障制度存在的問題

（一）軍隊自建經濟適用房陷入困境

住房制度改革后，各級各部隊利用軍隊閑置土地建設了一批經濟適用房，較好的緩解了部隊的住房壓力，提高了住房保障水平，但是隨之也出現軍用土地消耗過快，導致部隊發展用地和建房潛力受限等問題，據有關部門統計，駐城市部隊可建房用地所剩無幾，建房潛力僅能滿足部隊干部住房需求的15%~20%，而且大多只能采取拆平建樓、拆低建高、拆舊建新的途徑實現，利用軍用土地建設軍官住房已無路可走。

（二）住房補貼定位不準確，補貼的標準偏低

現行住房補貼基本系數40.94 %，是1999年國家和軍隊相關部門經過廣泛調研，按照國家經濟適用房基準房價2300元/ m2測算出來的，比較符合當時的實際情況。然而，隨著國家經濟的快速發展和這幾年各地房價的快速上漲，目前全國絕大多數大中城市的平均房價已是基準房價的3~10倍，有些縣城的房價甚至都高于2 300元的基準房價。但軍隊的住房補貼系數并未根據國家經濟發展和房價的變化重新測算調整，住房補貼因基本工資上漲而帶來的增加已經遠遠落后于各地房價的上漲水平，從而降低了其使用價值和補助作用，削弱了軍人的購買力。另外，我軍對于軍隊人員的住房補貼是定位于國家經濟適用房，其測算依據是國家經濟適用房價格，而國家有關政策規定的經濟適用住房主要解決城市低收入家庭住房困難，這與國家把軍隊人員定位于中等收人階層的地位相矛盾，顯然也是不恰當的。

（三）住房公積金標準低、歸集方式不科學

國家規定住房公積金繳存比例不得低于工資總額的5%，但是我軍的住房公積金繳存比例只能達到2%左右，各級別軍隊人員的住房公積金月度均不超過百元，與地方的差別是巨大的。另外，我軍住房公積金采取了由單位統一繳存的方式進行歸集、個人無須繳費，這雖然減輕了個人的負擔，但正是由于個人無須繳存，導致公積金規模過小，且不說當前我軍的住房公積金未能與地方接軌，即使接軌也完全無法解決個人購買商品房時的貸款問題。

（四）住房補貼發放方式不合理

我軍現行的住房補貼采取“在職掛賬空轉、退役騰房兌現”的方式進行發放，給在職干部士官的掛賬補貼造成了很大的貶值。由于住房補貼的掛賬、空轉，累計的住房補貼在通貨膨脹壓力下，不斷貶值，據有關部門統計，2008年中國的通貨膨脹率就高達4.5%，這樣導致的軍隊現役干部士官個人賬戶上的貨幣資金至今累計貶值損失是巨大的，這還沒有包括各地因房價上漲給掛賬住房補貼造成的購買力損失，如果再加上這部分的損失，軍人掛賬住房補貼的貶值程度將是極其巨大的，也正因為如此，導致相當一部分復轉軍人，在支取住房補貼也買不起房的情況下，寧可放棄住房補貼而占據軍隊公寓房。

（五）住房公積金不能提供貸款、沒有發揮效益

軍隊住房補貼與住房公積金雖然分別設置個人賬戶，各有相應管理辦法，但從實質看，現行公積金政策只是在住房補貼標準上每月增加了幾十元錢，制度出臺后沒有任何政策效應。歸集住房公積金的主要目的，是把大家的資金集中起來，籌集住房建設專項資金，并為參加存儲的人員發放購房優惠貸款。據統計，截至2004年底，全國公積金存儲余額已經達到4 893億元，貸款余額為2 096億元，占繳存余額的42.8%，公積金在國家住房建設中發揮了較大作用。但是我軍從建立公積金制度至今，軍隊住房公積金已經歸集了數十億元，但軍隊住房公積金貸款辦法一直遲遲未能出臺，軍隊住房公積金的管理現狀處于只歸集、不貸款的狀態，資金沉淀銀行而未能發揮任何經濟效益。

（六）現行公寓住房管理制度不完善

當前很多單位自建有大量的公寓房，但是營房管理部門仍然感覺住房緊張，尤其是城市駐軍單位，這種現象更為突出，出現這種現象的主要原因是“出口”不暢，一方面，由于住房補貼到復轉時才兌現，住房補貼貶值相當大，在相當長的一段時間內，復轉人員無法在地方購買到合適的住房，因此大量公寓住房被復員、轉業、調動、退休等人員擠占；另一方面，部分單位的營房管理人員落實規章制度不嚴格，出現了“條子房”、“電話房”等現象，在職人員一人占有多套住房，導致本來就緊張的公寓住房更加捉襟見肘；最后，軍隊房租補貼的標準低，各職級人員每月的房租補貼只有幾十元，雖然與軍隊公寓房2.6元/m2的房租相適應，但是與各地租房的市場價格差別太大，受經濟利益的驅使，導致部分人員通過不合理占用公寓房出租給地方人員賺取房租差價。

二、軍內外住房保障方式經驗借鑒

（一）美軍的住房保障管理

美國軍人的工作調動頻繁，因此，住房問題一直是其最難解決的問題之一，但是隨著軍隊住房私有化、基本住房補貼制度以及退伍軍人事務部住房貸款等一系列措施實施后，經過二十多年的實踐與發展，其住房制度不斷完善，住房問題基本上得到了很好的解決。

1.美軍的基地住房管理。美軍的基地住房有單身宿舍和家庭公寓，類似我軍的公寓房，其規定在一定級別以下的士兵必須在單身宿舍內居住，一定級別的人員（例如，單身軍官和準尉）可以選擇在基地內居住和基地外居住，但是當基地內宿舍有需要的時候，住在里面的軍官必須搬出。當軍事成員結婚后，可以選擇在基地外租房，按月領取帶家屬的基本住房補貼（BAH），另外還可以放棄BAH選擇家庭公寓，但是當房屋使用者因某種原因不符合政策時，基地指揮官有權收回住房。

2.美軍住房補貼的管理。美國軍隊基本住房補貼（BAH）是由國防部按月與工資一起發給沒有住進軍隊公房或自愿在營區外租（購）房軍人的住房補貼，其從1998年1月開始代替之前的基本住宿補貼（BAQ）和可變住房補貼（VHA），目的是實現住房補貼與平均租房費用的持平。2005年，BAQ與VHA完全實現了向BAH的過渡，2007年基本實現了住房補貼與平均租房費用的持平。

BAH數額的標準具體根據工作地點、軍銜等級以及是否帶有眷屬等確定，軍銜等級越高，BAH的數額就越大，帶家屬比不帶家屬的BAH要高。另外BAH還根據軍人的不同情況分為二類住房補貼（BAH-Ⅱ）、差異住房補貼（BAH-Diff）、部分住房補貼（Patial-BAH）、海外住房補貼（OHA）等，軍人根據其具體情況分別享受不同的住房補貼，從而實現了不同情況軍人之間住房補貼待遇的相對平衡。

另外，美國國防部還建立了與基地外住房相配套的相關政策，包括給予軍人平等待遇的聯邦公平住房供給法案、彌補因基地關閉賣房可能遭受的損失的房主援助計劃、因工作調動終止租賃合同免責的軍土條款、給予軍人高禮遇的預留計劃、保證個人BAH不下降的個人等級保護條款等。

3.美軍的“軍隊私有住房”。美國國會在1996年的《國防授權法案》中通過了軍隊住房私有化政策，所謂“軍隊住房私有化”是指房屋的建設、管理均由私人公司負責，目的是加快房屋維修改造，從而創造好的住房條件，吸引官兵續約，挽留骨干，這一政策實施后，軍人可以每月按揭支付房款，也可以領取BAH支付房租，當按揭付清后，房屋產權就歸個人了。另外為了支持軍人購房，美國有專門為退伍軍人提供住房抵押擔保的退伍軍人事務部。退伍軍人事務部對達到規定服役時間的退伍軍人提供住房抵押貸款擔保，擔保金額可達60%。退伍軍人不需支付擔保費用，政府承擔全部擔保費用，該項貸款不僅使許多中低收入軍人家庭有能力獲得住房抵押貸款，而且解除了金融機構發放住房抵押貸款的不安全感。

（二）東北三省推行的“東北模式”

為了解決東北三省駐軍存在的經濟適用房建設因軍用土地消耗過快、經濟適用房建設陷入困境；現役在職人員因收入有限無能力購買商品房，因房源受限不能入住公寓房以及租房給軍人帶來較大經濟壓力的情況，2005年，沈陽軍區與東北三省政府聯合下發了《關于加快推進駐地軍隊人員住房供應社會化的通知》，探索出軍隊住房保障的新模式，被專家稱為“東北模式”，其主要內容是：“政府劃撥土地，部隊提供需求，企業定向建設，軍地聯審資格，個人優惠購買”。例如大慶市按照東北三省軍地聯署文件要求，將軍隊住房社會化保障，納入地方黨委議事日程、城市建設總體規劃、地方住房保障體系中，發揮主導統籌作用，尋求最佳保障模式，發揮牽頭調控作用，有效暢通運行渠道，發揮聯合監管作用，確保改革規范高效，有效緩解了軍隊住房緊張局面，推進了軍隊住房社會化保障，較好的解決了軍隊住房困難。2007年8月，沈陽軍區政委黃獻中到大慶調研，現場考察了經濟適用住房小區，對“大慶經驗”給予了很高評價，認為這些經驗很好，具有推廣價值，同年9月，東北軍地在大慶召開現場觀摩會，總結交流這一經驗，153名省、地級和軍、師級領導應邀出席。

三、完善軍隊住房制度的主要措施

我軍住房改革的實踐和美軍的經驗都證明，實現“分配貨幣化，供應社會化”是解決軍隊住房問題的根本出路，也是軍隊住房改革的主要方向。

（一）在目前“分配貨幣化”難以一步到位的情況下，借鑒“東北模式”，加強經濟適用房建設

經濟適用住房是國家為解決中低收入家庭住房而推出的一項改革舉措，享受減免土地出讓金和減半征收建設配套費等多項優惠政策。我軍抓住這一發展機遇，與地方同步發展了經濟適用住房建設，在不用國家和軍隊投入，主要依靠個人籌資建房的情況下，迅速提升我軍住房保障的整體水平，使軍隊干部住房迅速從“溫飽型”向“小康型”實現了跨越式發展。但是，各單位自行發展的經濟適用住房不利于軍隊整體規劃和建設，而且從長遠發展來看，軍隊的土地資源終究是有限的，所以應按照軍隊后勤改革社會化保障的思路，軍隊住房保障要實行從建到管，逐步走向社會，實行專業化管理、市場化供應、社會化保障，軍隊人員購買住房逐步走向社會，是推進軍隊后勤保障社會化的重要組成部分，在目前“分配貨幣化”難以一步到位的情況下，借鑒“東北模式”，國家給予一定的政策扶持，由地方政府建設經濟適用房，供部隊符合條件的人員購買，是當前階段解決我軍住房緊張的一個重要措施。

（二）建立住房補貼動態調整機制，住房補貼實現隨工資發放，避免掛賬空轉造成的貶值損失

軍隊住房補貼作為軍人購房基本資金來源，要有效滿足軍人住房需求，必須隨國家經濟形勢和市場房價等因素變動進行相應調整，建立住房補貼標準調整機制?；狙a貼系數由軍隊職能部門會同國家有關部門定期進行測算，并及時調整，惟其如此，才能合理體現住房補貼的真正價值。同時，為了解決目前軍隊住房補貼“掛賬空轉”導致的貶值現象，軍隊住房補貼應改為貨幣化保障，實現隨工資發放，作為軍人購房資金來源，原來掛賬部分可以根據國家經濟實力，分階段、分批兌現。

（三）改革完善軍隊住房公積金制度

一是完善繳存模式，科學確定繳存比例。應改變現在住房公積金個人不繳存的模式，按照國家規定，對軍隊住房公積金實行個人、單位共同繳存的歸集辦法，并在銀行建立住房公積金個人賬戶；二是提高住房公積金的繳存標準，軍隊住房公積金不應設定為定額標準，應按照國家規定以工資比例確定，使得公積金可以隨工資增長而相應增長，國家規定公積金繳存比例為單位和職工各繳存上一年度月平均工資的5%，軍隊應不低于10%的水平。

（四）建立完善軍隊公積金貸款政策

地方政府制定的關于個人住房公積金信貸制度后，早已成為地方職工購買自有住房的主要資金來源渠道。據統計，截至2008 年底，全國住房公積金繳存總額為20 699.78億元，累計為800多萬個家庭發放個人住房貸款8 150億元，大部分職工家庭基本可以通過公積金貸款購買到適合自己的住房。但是，由于軍隊沒有實行公積金貸款制度，軍人也就無法享受到這一優惠政策。軍隊應該盡快制定公積金個人貸款管理辦法，積極協調地方有關部門把軍人住房資金納入地方住房公積金貸款保障范圍，使軍人能夠利用現有的工資、住房補貼和住房公積金掛賬資金作抵押貸款，保證現役干部能夠憑借現有的經濟實力購買到屬于自己的住房。

（五）進一步完善軍隊公寓房管理制度

長期以來，由于各種原因，軍隊轉業干部和復員退伍軍人到地方工作后，有一部分同志在地方工作并分配了住房或購買了自有住房，但仍然繼續占用部隊住房，既違反了軍隊和地方有關規定，又給部隊建設帶來了影響，軍隊要推行住房保障社會化 就必須加大對現有住房清理整頓力度，一方面，通過制度建設，完善對公寓房的管理，加大對不合理占用公寓房的清退力度，另一方面，利用經濟杠桿，加大對公寓房的清退力度。當前我軍的低房租政策隱含著軍隊對個人在住房消費上給予的暗補，但事實上卻在一定程度上導致了公寓房使用效率低下，如出現不合理占用公寓房，甚至少數人將公寓房出租給地方人員以賺取房租差價的現象，通過提高軍隊人員的房租補貼標準和按照市場價格收取房租的政策，可以促使部分人員主動退房，有利于提高軍隊住房使用效率。

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[責任編輯 王曉燕]