建設用地適宜性與國土資源規劃

摘 要：從城市總體規劃與土地利用總體規劃相互包含又相互制約的關系出發，進一步理順當前的規劃評價體系，引出國土資源規劃戰略，探索使用建設用地適宜性評價結果作為規劃的第一步的可行性。建設用地適宜性評價將國土開發中經濟、社會、環保的要求通過控制土地開發利用體現出來，對于適合開發的國土集中開發或增加開發強度，對于不適于開發的國土加強保護，直接服務于國土資源規劃的宏觀管理與微觀控制。

關鍵詞：建設用地適宜性；國土資源規劃；優化配置

中圖分類號：F293 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）01-0155-03

收稿日期：2011-08-19

作者簡介：江瀏光艷（1983－），女，四川成都人，助教，碩士研究生，從事國土資源管理與信息化研究。

一、問題的提出

隨著中國市場經濟向縱深發展，許多地區都面臨著經濟發展與土地制約的問題，城市總體規劃與土地利用總體規劃作為政府干預市場的兩個重要手段，越來越得到從中央到地方各級政府的高度重視。但隨著新一輪的土地利用總體規劃的開展，城市總體規劃與土地利用總體規劃之間的矛盾越來越尖銳，在“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策指導下，城市總體規劃與土地利用總體規劃必須相互協調和銜接，才能解決由于城市迅速擴張及土地的稀缺，日益突出的建設用地難以滿足人口和經濟發展需求的問題。

二、現行規劃體系

中國目前的城市總體規劃與土地利用總體規劃由兩個部門分頭管理，分屬國土資源部和國家建設部的行政職能。盡管《城市規劃法》和《土地管理法》都規定了兩個規劃應相互協調，并規定兩個在規劃都應由各級人民政府組織編制，但由于兩個規劃負責的部門不同、規劃的目的不同、規劃空間范圍、編制規劃的時間以及所依據的技術標準等不同 [1]，導致城市總體規劃與土地利用總體規劃出現了相互包含又相互制約的關系（見圖1）。

從某一區域的規劃上說，中國城市總體規劃中土地利用規劃的部分內容屬于土地利用總體規劃的一部分，這是由當前中國的城市總體規劃的主要內容決定的。現行的城市總體規劃是從城市建設的角度出發，側重于研究城市建設用地規模和各項城市用地的布局結構，合理進行城市規劃區內的用地布局和資源配置，是城市發展的藍圖和各項建設工程設計和管理的依據。實際上，從其他國家現行城市規劃來看，城市總體規劃內容遠遠超出了土地利用總體規劃。其他國家的城市規劃除了土地利用外，還包括城鎮體系規劃、城市的社會經濟發展戰略、城市發展的財政規劃、鄰里協調發展對策等[1]。

土地利用總體規劃是一個宏觀到微觀的規劃過程，是在綜合分析行政轄區內土地供給情況的基礎上，對轄區內所有用地的需求量做出全面預測，并把各類用地指標分解配置到下一級行政單位，它將土地資源進行時間和空間配置，實施用途管制和嚴格的耕地保護制度，確保土地資源數量穩定，達到土地資源生產總量動態平衡和持續增長。總的來說，土地利用總體規劃是較城市總體規劃更全面、更具體地對行政區域內的全部土地進行分析和研究后編制的，因此，土地利用總體規劃應對城市總體規劃起指導作用，決定城市總體規劃的城市用地規模。

另外，根據土地利用現狀的特點和土地資源的實際情況，城市總體規劃對土地利用總體規劃所確定的城市土地供給規模起檢驗作用，補充和完善土地利用總體規劃的有關控制指標。這些反饋建立在城市規劃實施過程中，以城市實際人口規模以及城市化水平，得到城市土地供給規模，這種微觀到宏觀的規劃過程，恰好對土地利用總體規劃編制的用地指標進行了檢驗。從這一層面上來說，土地利用總體規劃應該盡量為城市的發展提供充足的用地保證，以促進城市與區域社會經濟的發展，避免以保護耕地為理由，限制城市規劃，同時，也不能忽略真正造成耕地減少的原因，放棄對區域農業產業結構調整和農用地廢棄治理。

三、國土資源規劃

中共中央文件中發[1997]11號、國務院文件國發[1996]18號、國家土地管理局文件[1997]國土[規]字第100號等文件，都一再強調了城市總體規劃要與土地利用總體規劃相銜接、相協調，城市用地規模不得突破土地利用總體規劃所確定的規模。然而，現行的城市總體規劃與土地利用總體規劃相互包含又相互制約的關系，導致要進行城市總體規劃與土地利用總體規劃用地規模的比較很難做到。

土地利用總體規劃的指標控制，簡單地對建設用地指標實行自上而下的控制，平均分配，規劃缺乏彈性，難以優化區域土地利用結構，規劃指標難以應對大量招商引資項目上馬和城市新增建設用地急劇擴張的局面，不能夠滿足市場經濟條件下城市總體規劃對各項建設對土地的需求，頻繁修改規劃就成為解決問題的途徑，城市總體規劃與土地利用總體規劃的權威性受到挑戰。另外，當前的土地利用總體規劃實施的基本農田保護制度，嚴格控制了農用地轉用，強調建設項目要盡量少占耕地，能占劣地的不占好地。而對哪些地可以被建設項目利用，沒有明確的回答，這直接導致無地可用的尷尬局面。為了協調城市總體規劃與土地利用總體規劃，中國的“十一五”規劃提出了優化國土開發格局的戰略部署。

優化國土開發格局，就是要提高國土使用效率，節約集約用地，保護生態環境，增強發展的協調性和持續性，是深入貫徹落實科學發展觀、增強發展協調性、實現國民經濟又好又快發展的重大戰略舉措。國土資源規劃被看做是一種使高度工業化社會對空間不斷增長的要求與實際存在的空間盡可能好地協調一致的嘗試，主要任務是根據各地區經濟狀況和發展趨勢進行分類，對不同地區制定不同的國土資源利用戰略目標，采取不同的政策措施提高土地利用率和增加土地產出率。從荷蘭、德國、美國和日本等國的國土資源規劃經驗來看，優化國土開發格局就是要根據本國實際，以生態環境保護為要務，協調社會經濟發展與國土資源之間的矛盾，預防區域國土資源利用的“過密”與“過疏”情況，從“點”的開發逐步轉向“線”再到“面”的開發模式，最終形成多軸、多核型的國土結構。

但是，目前中國規劃數量過多，有些規劃無限制地擴大規劃范圍和空間，與其他規劃之間產生矛盾沖突，增加了規劃編制和實施的難度，影響了規劃在公眾中的公信力和權威性。縱觀當前的規劃體系，除了土地利用、礦產資源從上而下有了比較系統的規劃以外，其他方面還沒有形成這樣比較系統的規劃。并且，當區域社會經濟發展和規劃產生矛盾時，規劃通常是被忽略的一個[3]。

這就要求必須加快規劃體制改革，從加強規劃綜合管理入手，統籌協調各類空間規劃。國土資源規劃是具有基礎性、戰略性和約束性的空間規劃，以此為基礎，加強區域規劃、城市規劃、土地利用規劃和各類涉及空間布局的專項規劃的相互銜接和協調，從而為規范國土資源空間開發提供有力的科學指導。

國土資源規劃是從資源的合理開發利用角度出發，對土地的開發、利用、治理、保護在空間上、時間進行統籌安排與合理布局；同時，根據一定時期內區域的經濟和社會發展情況，明確資源綜合開發的方向、目標、重點和步驟，使國土資源得以優化配置。國土資源規劃的任務可表述為通過國土、資源環境的合理供給和重大基礎設施優化配置。國土資源規劃是一項復雜的系統工程，從宏觀上講，應當有一部全國性的國土資源規規劃作為全國國土資源保護、開發和利用的指導，省級以下行政區域國土資源規劃作為它的進一步細化；從微觀上講，縣域尺度的國土資源規劃，對經濟社會發展中涉及到的國土資源開發利用和保護做出具體的安排，由此形成一個系統而完整的國土資源規劃體系。

中國具體的國土資源規劃辦法尚未出臺，各個部門之間也在加快探索構建國土資源規劃科學體系。本文認為引入建設用地適宜性評價，能夠協調各項規劃的關系、明確各項規劃的層級與分工和增加規劃的科學性和可操作性，有利于構建新時期的國土資源規劃科學體系。

四、建設用地適宜性協調機制

明確國土資源綜合開發的方向、目標、重點和步驟，使國土資源得以優化配置，重要任務是全面掌握國土資源現狀。在國土資源規劃的這一宏觀層面上引入建設用地適宜性評價，將區域的建設用地質量、建設用地成本和效益三個方面結合起來，綜合反應區域復雜的國土資源潛力，明確區域建設用地資源規模、建設用地開發強度和建設用地利用的限制條件。

建設用地適宜性評價將土地資源用作某種特定建設用地利用方式是否適宜，如果適宜，其適宜程度如何，這種利用方式是否具有局限性，如果有，其不利因素有那些。建設用地適宜性評價結果將國土開發中經濟、社會、環保的要求通過控制土地開發利用體現出來，對于適合開發的國土集中開發或增加開發強度，對于不適于開發的國土加強保護，直接服務于國土資源規劃的宏觀管理與微觀控制。

宏觀上，對于當前社會經濟發展中相對欠發達區域，選擇建設用地適宜等級高、易于開發、具有一定經濟基礎和發展潛力的區域，培育區域經濟增長極核，為欠發達地區提供均等的發展平臺，以縮小不同地區居民生活質量差距。決策部門通過財稅、金融等優惠政策扶持，調整區域產業結構，加大財力、物力和人力投入，培養區域形成產業集群，進而帶動相關產業及區域整體發展。微觀上，利用建設用地適宜性研究成果，區域內部各級規劃部門通過建設用地適宜性能夠清楚認識區域國土資源特點，弱化無制度約束的強大行政干預力對規劃的影響，進一步合理的安排城市用地布局，有計劃、有步驟的梳理現行城市規劃中不合理的區域，實現土地利用效益的最大化。

參考文獻：

[1] 歐名豪.土地利用規劃體系研究[J].中國土地科學，2003，(5):41-44.

[2] 吳良鏞.城鄉建設若干問題的思考[J].北京城市學院學報，2007，(3):1-10.

[3] 朱才斌.城市總體規劃與土地利用總體規劃的協調機制[J].城市規劃匯刊，1999，(4):10-13.

[4] 蕭昌東.“兩規”關系探討[J].城市規劃匯刊，1998，(1):29-33.

[5] 潘文燦.21世紀中國國土資源規劃工作[J].國土資源，2005，(3):4-9.

Construction Land Suitability and Land Resource Planning

JIANGLIU Guang-yan1，ZHU Ming-cang2

（1.Key Laboratory of Land Resources Evaluation and Monitoring in Southwest，Sichuan Normal University，

Chengdu 610068，China;2.Land and Resources Department of Sichuan Province，Chengdu 610072，China）

Abstract:Based on the inter-influencing relationship between urban planning and land using planning，the strategies of land resource planning is introduced and the current planning and evaluation system is reorganized. The feasibility of taking construction land suitability evaluation as the first step of the planning is discussed. Construction Land suit-ability evaluation of land development in the economic，social and environmental requirements through the control of land development and utilization reflected，focus on development of suitable land for development or increase the development intensity，to strengthen the protection of land unsuitable for development，it direct service to the macro-management of land resources planning and micro-control.

Key words:construction land suitability; land resource planning; optimized allocation

[責任編輯 吳明宇]