社區(qū)是社會管理和公共服務(wù)的基石

一、社區(qū)治理的困境與選擇

加強(qiáng)社會管理和提高公共服務(wù)是我國“十二五”時期社會轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容，其根本目標(biāo)是通過基本公共服務(wù)均等化和社區(qū)民主治理實現(xiàn)城鄉(xiāng)管理體制的一體化，最終體現(xiàn)“以人為本”的管理和服務(wù)。社區(qū)作為公民社會活動的共同體，既是居民實現(xiàn)社會生活的基本空間，也是政府管理和服務(wù)的末端領(lǐng)域，其在我國基層治理中的作用日益凸顯。黨的十七大報告也指出“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。”因此，隨著我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調(diào)推進(jìn)，社區(qū)必將成為我國基層治理中維護(hù)社會和諧安定、保障民生公平權(quán)利、推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，承接社會轉(zhuǎn)型的重要基石。

但是，由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期割裂，以城市建設(shè)為中心的公共產(chǎn)品供給制度導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施的長期滯后，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村社區(qū)居民享有起點公平的基本公共服務(wù)權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)村人力資本積累遲緩、消費增長乏力、“兩棲人口”以及社會公平正義缺失等一系列發(fā)展難題；對于城市社區(qū)而言，基層治理的內(nèi)容雖與農(nóng)村社區(qū)存在細(xì)微差異，但是面對相同的宏觀背景和社會挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)社區(qū)在運行機(jī)制、治理目標(biāo)等諸多方面是可以相互借鑒和融合的。因此，城鄉(xiāng)間要素流動加劇所帶來的城市流動人口監(jiān)管和綜合治理混亂，城市化推進(jìn)過程中涉及的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、房屋拆遷以及社會保障等基層改革的尖銳矛盾，都亟待我國在社區(qū)層面構(gòu)建出有效表達(dá)民眾利益訴求、民主處理公共事務(wù)的新型治理機(jī)制。

成都市作為我國西部地區(qū)第一大省的省會城市，為應(yīng)對城市化過程中社會轉(zhuǎn)型所帶來的巨大挑戰(zhàn)，自2003年以來堅持以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為核心，以經(jīng)濟(jì)市場化、管理民主化、社會公平化改革為取向，以村級公共服務(wù)和社會管理改革作為 “四大基礎(chǔ)工程”重要內(nèi)容，促進(jìn)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化發(fā)展，推動了城鄉(xiāng)管理體制一體化進(jìn)程。在基層治理方面，成都市注重社區(qū)變革的時序性，從基礎(chǔ)資源相對薄弱的農(nóng)村入手，加大基本公共產(chǎn)品的均等化供給，創(chuàng)新村級民主治理機(jī)制，使得農(nóng)村社區(qū)能夠獲得與城市社區(qū)相同的發(fā)展基礎(chǔ)和條件，構(gòu)建了調(diào)節(jié)居民內(nèi)部糾紛、表達(dá)自身利益訴求的公共事務(wù)民主決策平臺，解決了許多原來由政府無法妥善解決的基層改革尖銳問題，有效彌補(bǔ)了政府和社會在社會運轉(zhuǎn)中的空白和失靈，對新型城市化發(fā)展過程中的社區(qū)治理機(jī)制進(jìn)行了有益探索。

二、成都村級治理機(jī)制的發(fā)展軌跡

（一）基本歷程

2008年底，成都市政府出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作的建議》和《關(guān)于構(gòu)建新型村級治理機(jī)制的指導(dǎo)意見》文件，按照加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、理順農(nóng)村社區(qū)組織職能關(guān)系、推進(jìn)基層民主自治的思路，在全市農(nóng)村初步構(gòu)建了黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村民（代表）會議和議事會決策、村委會執(zhí)行、社會組織廣泛參與的新型村級治理機(jī)制框架。

2010年初，成都市相繼出臺了《成都市村民議事會組織規(guī)則（試行）》、《成都市村民議事會議事導(dǎo)則（試行）》、《成都市村民委員會工作導(dǎo)則（試行）》以及《加強(qiáng)和完善村民黨組織對村民議事會領(lǐng)導(dǎo)的試行辦法》四項新型村級治理機(jī)制配套制度，保證村民議事會規(guī)范化運行，促進(jìn)村委會轉(zhuǎn)變工作職能。2010年9月，政府出臺了《關(guān)于村級事務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》，補(bǔ)充了村務(wù)監(jiān)督委員會對村級治理的監(jiān)督職能，初步形成系統(tǒng)性的新型村級治理機(jī)制。

2011年6月，成都市政府出臺了《城鄉(xiāng)社區(qū)治理機(jī)制建設(shè)實施綱要》，提出要以擴(kuò)大基層民主自治為目標(biāo)，以制度化、規(guī)范化建設(shè)為重點，繼續(xù)深化農(nóng)村新型基層治理機(jī)制建設(shè)和加強(qiáng)城市社區(qū)居民自治功能，健全城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系，努力構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村(居)民(代表)會議或議事會決策、村(居)民委員會執(zhí)行、其他經(jīng)濟(jì)社會組織廣泛參與、充滿生機(jī)活力的新型城鄉(xiāng)社區(qū)民主治理機(jī)制。

（二）具體措施

成都市構(gòu)建新型村級治理機(jī)制的思路，創(chuàng)新在于通過成立村民議事會作為常設(shè)議事決策機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)行使村級公共事務(wù)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)；目的在于實現(xiàn)社區(qū)治理的“三分離兩完善一加強(qiáng)”，即決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離、社會職能與經(jīng)濟(jì)職能分離、政府職能與自治職能相分離，完善農(nóng)村公共服務(wù)和社會管理體系，完善集體經(jīng)濟(jì)組織運行機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。

1、以加大財政投入保障治理機(jī)制運行

建立村級公共服務(wù)的經(jīng)費保障機(jī)制是村級基層民主治理機(jī)制運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)與保證。2008年起，成都市、縣兩級財政每年向全市范圍內(nèi)的建制村和涉農(nóng)社區(qū)提供不低于20萬元（2011年專項資金最低標(biāo)準(zhǔn)已調(diào)整為25萬元以上）的村級公共服務(wù)與社會管理資金。為照顧相對落后地區(qū)，成都市確立了不同的市、縣財政配額。中心城區(qū)由區(qū)財政全額安排，近郊區(qū)（縣）財政按市與區(qū)（縣）5:5的比例安排，遠(yuǎn)郊縣（市）財政按市與縣（市）7:3的比例安排，各級政府對村級公共服務(wù)和社會管理投入的增長幅度必須高于同期財政經(jīng)常性收入的增長幅度。為確保資金對農(nóng)村傾斜，成都市進(jìn)一步規(guī)定各級政府應(yīng)以2008年為基數(shù)，將每年新增的政府性投資主要用于農(nóng)村公用事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)。村級設(shè)施建設(shè)項目存在資金缺口的，可以在民主決策的基礎(chǔ)上，向城投公司融資7倍杠桿率的專項資金。2009年，成都市、縣兩級財政共預(yù)算村級專項資金7.1億元，投向近遠(yuǎn)郊區(qū)縣的有6.7億元，其中市財政下?lián)?.2億元。確定的專項資金項目超過13000項，平均每個村（涉農(nóng)社區(qū)）經(jīng)費達(dá)到25萬元。截止2010年7月，已核準(zhǔn)融資的村（社區(qū)）88個，共融資金額1.2億元。

2、以推行村民議事會構(gòu)建民主決策機(jī)制

村民議事會的建立起初是應(yīng)成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的需要，爾后與村級公共服務(wù)與社會管理緊密關(guān)聯(lián)，形成了推動基層民主建設(shè)的突破口。村民議事會作為村級自治事務(wù)的常設(shè)議事決策機(jī)構(gòu)，受村民（代表）會議委托，在授權(quán)范圍內(nèi)行使村級事務(wù)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)村級自治決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有序協(xié)調(diào)。自2008年成都市、區(qū)（縣）兩級財政為村（社區(qū)）提供每年不少于20萬元的社會管理與公共服務(wù)專項資金后，這一專項經(jīng)費“干什么、怎么干、干到什么程度”完全由村民及村民議事會民主決策。政府的決策僅限于制度安排、財政保障和項目規(guī)范，充分賦予村民議事會決策、管理和監(jiān)督公共服務(wù)項目的權(quán)力，形成了上下聯(lián)動的民主決策機(jī)制。在實踐中，民主治理機(jī)制主要包括三個步驟：一是民主議定項目，通過走訪摸底、問卷調(diào)查、投票計分等方法，由村民集體決定項目內(nèi)容和實施次序，最大程度地實現(xiàn)公平與效率的平衡；二是民主監(jiān)督項目，村民議事會或監(jiān)事會，定期對項目的實施和經(jīng)費的使用進(jìn)行監(jiān)督和管理；三是民主評議項目，完成項目都要經(jīng)過“三評”：一評是否達(dá)到合同要求，二評村民是否滿意，三評如何改進(jìn)提高。

3、以轉(zhuǎn)變政府職能理順社區(qū)組織關(guān)系

成都市通過理順村黨委和村委會的重疊關(guān)系，一方面促進(jìn)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變，使其由原來的決策、執(zhí)行功能轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督社區(qū)組織發(fā)展，將精力放在把握國家政策方針、維系群眾關(guān)系、加強(qiáng)社區(qū)監(jiān)管和自身發(fā)展建設(shè)，提高了村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用；另一方面通過構(gòu)建村民議事會民主決策機(jī)制，“倒逼”村委會職能轉(zhuǎn)變，使其在承接上級政府的社會管理和公共服務(wù)事務(wù)的同時，成為對村民（村民代表）會議和村民議事會負(fù)責(zé)、執(zhí)行村民（村民代表）和村民議事會的決定的行動機(jī)構(gòu)。在理順村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系方面，考慮到村委會不僅是村級事務(wù)的管理機(jī)制，還是集體經(jīng)濟(jì)法人代表的雙重角色，成都市積極推行村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體資產(chǎn)經(jīng)營管理職能與村民自治職能分離，明確集體經(jīng)濟(jì)組織的市場主體地位，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，保證其依法獨立自主開展經(jīng)營管理活動。

4、以多元供給渠道優(yōu)化公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)

社區(qū)多元治理的結(jié)構(gòu)在于政府和社會基于各自的權(quán)利、利益和責(zé)任，在市場發(fā)揮配置資源基礎(chǔ)性作用之上，共同構(gòu)建穩(wěn)定的選擇關(guān)系。在具體實踐中，成都市克服原有依托村兩委負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品供給的難題，根據(jù)“政府主導(dǎo)，多方參與”的基本思路，將現(xiàn)階段的村級公共服務(wù)和社會管理劃分成7大類59小類，按照公共服務(wù)的性質(zhì)分為政府為主、村自治組織為主、市場為主的供給主體，以“公共性服務(wù)政府承擔(dān)、福利性服務(wù)社會承擔(dān)適度補(bǔ)貼、經(jīng)營性服務(wù)探索市場化供給”為原則，采用政府提供的村級公共服務(wù)和社會管理項目，由政府部門制定計劃并負(fù)責(zé)實施；采用村級自治組織提供的服務(wù)按照村民自治的原則，由村（居）民大會或代表大會或村民議事會自主決定服務(wù)的內(nèi)容和方式，村（居）民委員會負(fù)責(zé)具體組織實施；采用市場化方式提供的公共服務(wù)，運用政策引導(dǎo)、資金扶持、貸款貼息等方式，鼓勵支持市場主體參與農(nóng)村公共服務(wù)，政府負(fù)責(zé)規(guī)制與監(jiān)管，從而實現(xiàn)社區(qū)公共產(chǎn)品的多元化供給。

三、成都社區(qū)治理的經(jīng)驗與啟示

第一，社區(qū)民主治理機(jī)制有利于緩解多方矛盾，構(gòu)建和諧社會。建設(shè)“上下互動”的治理機(jī)制是中國特色社會主義制度的有益探索。成都村級基層民主治理機(jī)制優(yōu)于完全“自上而下”的傳統(tǒng)體制，使改革過程中每一個措施具體落實到空間時能夠充分體現(xiàn)群眾意愿，維護(hù)群眾合法權(quán)益，從而得到群眾的支持，最大程度發(fā)揮群眾積極性和創(chuàng)造性，從而贏得發(fā)展的高效率；另一方面，村級基層民主治理機(jī)制又不同于西方自由民主制，這是黨和政府“自上而下”正確把握改革方向和改革內(nèi)容架構(gòu)、保證國家科學(xué)發(fā)展前提下的民主。當(dāng)黨的大政方針落到實處時，群眾“自下而上”能夠自覺地加以執(zhí)行，在與自己利益相關(guān)的改革中防止利益被剝奪，贏得效益最大化。

第二，村民議事會有利于發(fā)揮自治組織功能，形成民主決策平臺。發(fā)揮社區(qū)自治組織作用一直是推動我國基層治理變革的重要內(nèi)容。成都市以村民議事會為突破口，使其成為村民自治事務(wù)的常設(shè)議事決策機(jī)構(gòu)，改變了原有村級自治組織的弱勢地位。村民議事會在實施農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革、村級公共服務(wù)和社會管理過程中發(fā)揮了重要作用，有效化解了基層群眾的內(nèi)部糾紛，解決原來由政府出面做不好、做不了的“家務(wù)事”。成都的經(jīng)驗表明村民議事會作為代表公眾參與基層治理的村級自治組織，完全可以成為社區(qū)居民調(diào)節(jié)內(nèi)部矛盾和表達(dá)自身利益訴求的民主決策平臺，實現(xiàn)社會管理和公共服務(wù)以人為本的根本目的。

第三，專項公共資金有利于明確社區(qū)治理目標(biāo)，增強(qiáng)基層治理效果。成都市在推動新型村級治理機(jī)制的基礎(chǔ)上，通過向農(nóng)村提供公共服務(wù)專項資金，引導(dǎo)社區(qū)民眾廣泛參與區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)和社會管理建設(shè)，明確了公民參與社區(qū)治理的目標(biāo)和任務(wù)。社區(qū)居民獲得了與切身利益相關(guān)的決策內(nèi)容，真正樂于參加民主決策事務(wù)。從治理效果來看，這20多萬元的村級公共服務(wù)與社會管理經(jīng)費，對于短期改進(jìn)農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、增進(jìn)居民生活物質(zhì)水平的效果看似并不明顯，但是這筆完全由村民自主決定怎么花、怎么用的經(jīng)費，讓社區(qū)居民享有起點公平的基本公共服務(wù)權(quán)利，提高了其作為社會成員的歸屬感和幸福感，也為政府治理改革贏取了寶貴的民眾信任基礎(chǔ)。

第四，政府職能轉(zhuǎn)變有利于引導(dǎo)治理結(jié)構(gòu)改善，提高管理服務(wù)水平。基層民主治理改革的內(nèi)涵在于將不同質(zhì)的公共職能分別賦予相應(yīng)性質(zhì)的組織加以承擔(dān)，理順村級組織間的利益關(guān)系。政府雖然作為公共產(chǎn)品的供給主體，控制著大量的社會資源，但是這種既“掌舵”又“劃槳”的做法，不僅承擔(dān)了極高的社會成本，導(dǎo)致有限公共產(chǎn)品的低效供給，還抑制了社會組織和市場發(fā)揮積極作用的生存空間，不能對政府行為進(jìn)行有效彌補(bǔ)。社區(qū)治理的多元結(jié)構(gòu)通過以民生性事務(wù)帶動基層民主建設(shè)的方式，最終實現(xiàn)了政府和社會組織對公共事務(wù)的管理和服務(wù)同步。

第五，村級治理經(jīng)驗有利于城市社區(qū)借鑒，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)治理和城市社區(qū)治理的本質(zhì)屬性是相同的，他們都是通過利用社區(qū)的有限資源，強(qiáng)化社區(qū)功能和社區(qū)意識，構(gòu)建上下互動關(guān)系的公民社會活動共同體，最終滿足社區(qū)發(fā)展的需要。因此城市社區(qū)治理應(yīng)充分借鑒成都村級社區(qū)治理的形式與機(jī)制，不斷完善城市社區(qū)居民的自制建設(shè)，擴(kuò)大市場和社會組織的作用，加強(qiáng)對流動人口的社區(qū)服務(wù)內(nèi)容，實現(xiàn)社區(qū)的數(shù)字化動態(tài)監(jiān)管，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的社區(qū)民主治理機(jī)制，使社區(qū)真正成為文明祥和的社會生活共同體。

參考文獻(xiàn)

[1]王巍.社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變遷中的國家與社會[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2009.

[2]李梅，李增元.我國城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)背景研究綜述[J].天津行政學(xué)院，2010（11）.

[3]李泉.中國城鄉(xiāng)社區(qū)治理：反思與檢討[J].廣東廣播電視大學(xué)學(xué)報，2011（03）.

（責(zé)任編輯：駱小平）