首都環境建設精細管理的若干思考

一、對環境建設精細管理的認識

實施“精細管理”之前必須明確什么是“精細管理”。精細管理從概念上說，是一種管理理念和管理技術，是通過規則的系統化和細化，運用程序化、標準化和數據化手段，使各組成單元精確、高效、協同和持續運行。精細管理要求在管理中突出細節、數據、流程和工具，避免權力、經驗和感覺的干擾。

基于精細管理的概念，從環境建設領域深入理解精細管理應從以下九個方面入手：

一是精細管理應是一種管理方法。管理是將有限的資源發揮最大效能的過程。實現精細管理必須建立科學量化的標準和可操作、易執行的作業程序，以及基于作業程序的管理工具。

二是精細管理是一種管理理念。它體現了對完美管理的追求，是嚴謹、認真、精益求精思想的具體貫徹。

三是精細管理也是一種管理要求。通過標準化、規范化的手段，對作業流程的實施嚴謹、精確的管理，是實現資源發揮最大效能的重要方面。

四是精細管理應突出服務意識。要求管理者從監督、控制為主的角色向服務、指導為主的角色轉變，要更多地關注和滿足被服務者的需求。

五是精細管理應是在已有管理手段上的提高。精細管理應關注運行管理的各單元和各連接環節，更多的是基于原有管理基礎上的改進、提升和優化。

六是精細管理應體現優化和便捷。精細管理不是無限放大管理細節，突出細節才能保障整體流程的順暢和高效，應通過精細管理實現流程和運行的快速便捷，而不是更加繁瑣。

七是精細管理應突出責任意識。精細管理流程的順暢高效是各環節高度明確責任的體現，落實責任就必須有嚴格的考核獎懲制度進行約束。

八是精細管理應宏觀微觀并重。在管理細節方面需突出精細管理的意識、方法和手段，但不能僅限于細節的精細。在宏觀管理方面，在大的統籌協調方面，也應突出精細管理的要求。

九是精細管理應是持續的過程。精細管理不是運動，內外環境的變化和被服務者的要求都需要精細管理進行持續的自我完善，我們需要建立一種自上而下積極引導和自下而上自覺響應的、具有自我適應能力的常態化精細管理模式。

基于以上幾點認識，應該明確首都環境建設領域的精細管理應是一項綜合性系統工程，涉及城市環境的規劃、建設以及運行服務和保障，需要有效整合首都環境建設資源，全面推動環境建設體制機制的創新，在法規政策、標準規范、責任落實、考核評價、信息共享等方面大膽突破，才能理順各種管理資源，實現城市環境精細管理的常態化的轉變。

二、環境建設精細管理需突破的問題

在目前的情況下，實施環境建設精細管理面臨的問題有很多，如著眼取得根本性的突破，最需解決的問題主要是以下幾個方面：

第一，重建輕管的思想與模式。城市建設固然重要，科學的規劃和高標準的建設為城市管理提供物質基礎和技術條件，沒有科學合理的規劃和建設，必定給城市管理帶來事倍功半的難度。但對于首都北京來說，大規模的大拆大建時期已經走過，目前需要的是城市環境和管理的相對穩定，這樣才有利于城市和經濟的穩步發展，才有利于首都北京風貌特色的保護，才能滿足群眾對環境相對穩定的需求，才能有利于社會財富的積累。長期以來，我們經常提到“三分建、七分管”，但實際情況是重建輕管的思想依然頑固，首先從財政體制上就沒有根本扭轉。因為建設項目資金有保障、資金量大，一些管理部門也爭著上項目、搞建設，但在管理方面的投入嚴重不足，維護和管理的費用標準偏低、人員隊伍短缺、技術手段落后等相關保障缺乏，導致城市管理、執法等相關部門疲于奔命，實際效果卻不盡如人意，長此以往導致管理動力不足和管理效果不佳。因此，基于“重建輕管”下的各種管理體制、機制和模式，必須向“建管并重、重在管理”的方向轉變，加大管理資金投入、提高經費標準、壯大人員隊伍或進行相關部門及隊伍的整合等，才能真正推動精細管理的落實。紐約、東京、倫敦等世界城市的建設歷程已經證明，管理出效率、出效益、出財富，只有城市管理得好，才能鞏固和發展城市建設成果。

第二，部門行政的分散與低效。城市環境管理是一項綜合性很強的系統工程，城市環境問題也多為綜合性問題，但目前部門分工越來越細，部門利益的驅動導致在環境管理方面難以形成合力。很多法規政策也是從部門行政角度訂立的，帶有部門利益色彩，規避了管理風險，在實施中遇到了很多難以協調的問題，尤其在處理綜合性問題上顯現出部門行政的低效。在城市環境方面，部門分工的精細并不能體現精細管理的要求，它導致了綜合管理的困難，這是強化細節、忽視整體的顯著體現。專業管理的視野局限、責任局限形成了環境建設整體格局的短板，妨礙了整體流程和城市運行的順暢高效。因此，實施精細管理必須打破部門壁壘，在目前的形勢下，必須強化全面統籌協調部門的權威地位，通過一系列的規章、辦法改善部門各自為政的情況，將部門分工細化，從精細管理的障礙變為精細管理的優勢，充分調動專業部門的積極性，同時又服從于整體城市環境精細管理的需求，這是我們精細管理需要努力的目標。

第三，環境責任的模糊與漠視。在首都城市環境建設委員會成立時，郭金龍市長提出首都環境建設委員會要在管理體制機制上有所創新和突破，形成首都城市環境建設委員會為統籌協調主體，各部門為管理主體，各區縣為責任主體和各街鄉為實施主體的環境建設格局。但長期以來，個別部門單位和少數人漠視環境責任，導致環境問題頻出，具體體現在以下幾個方面：第一，城市管理重心下移問題。城市管理在基層的責任較為模糊，盡管多次提管理重心下移，但依然有很多環境管理責任不在屬地管理范疇，劃分責任非常困難也難以實施。第二，個別規劃建設單位漠視環境責任。有的問題是規劃建設部門和單位在規劃建設時沒有為后期管理提供必要的條件，有的問題是部分開發商、道路建設單位不履行規劃職責，遺留很多諸如拆遷不到位、公共設施設置不合理、停車設施不足、商業網點分布不合理等多種問題，導致后期環境問題頻發，耗費了大量人力、物力，規劃建設短視和違規行為產生的后果完全由后期末端管理部門承擔，這種情況十分不合理，也難以從根本上解決環境問題，這就是規劃、建設、管理流程沒有統籌好，管理標準與規劃建設標準有沖突的表現，在這方面就要嚴格追究相關建設單位的違規責任。第三，有的專業執法部門有法不依、惰于執法，以人員不足、經費有限成為不履責的借口，但又不愿將執法權限劃入綜合執法范疇，導致很多問題發展成為痼疾頑癥。第四，群眾的認識問題。少數群眾和社會單位都認為環境是政府的事，因此品頭論足的多，參與其中的少，應該明確城市環境建設不僅是政府的職責，更關系到廣大群眾的切身利益，每個人都應該從自身做起，主動參與到環境維護和管理中來，在這方面還要加大宣傳動員，注重宣傳角度，形成全社會維護環境、愛護環境的責任意識和輿論氛圍。

三、環境建設精細管理的基本原則

基于上述認識，我們認為環境建設精細管理應遵循以下幾個原則：

一是全面統籌。不僅要統籌相關部門形成管理合力，更要用環境建設統籌規劃和建設流程，參與城市規劃的制定和各類建設項目的審核，為后期管理打下基礎。

二是資源集約。精細化管理要立足減少行政成本，要公開相關部門公共管理信息，充分利用已有的視頻監控、網格化管理、交通監控等資源，做到部門信息共享、資源共享，減少重復建設。

三是科學高效。在各類工作標準和法規制定方面，要立足以人為本，引入相關領域權威研究機構參與制定工作；在機制方面要立足運轉高效，杜絕部門利益的阻礙。

四是權責一致。根據權責對等原則，明確產權單位和主管部門的環境管理職責，賦予基層管理部門相應的管理權力，制定有針對性的考核評價辦法，全面推行考核評價和行政問責。

五是因地制宜。根據不同區域特點，實施各具特色的精細化管理模式，研究制定符合區域特色的各類標準和措施，實施各具特色的環境建設和管理。

六是科技應用。在建設方面通過新材料和新手段的應用，實現各類設施功能的有效發揮；在管理方面，加強衛星監控、數字管理等方面的應用，探索新的科技手段，完善精細化管理工作。

七是強化保障。城市管理方面，資金、技術、人員等相關保障必須落實，才能實施更加高效便捷的城市管理，才能從管理中體現服務的思想。

八是群眾基礎。很多環境問題必須發動群眾、走群眾監督的道路才能從根本上扭轉被動局面，群眾在參與中受惠就會更加積極支持環境建設，必須在環境建設工作中突出群眾的主體地位。

四、環境建設精細管理的實施重點

完善的環境建設精細管理涉及內容繁多，大體來看大致應從以下幾個方面著手：

第一，要明確環境建設精細管理的范疇。主要是開展對城鄉環境建設總體狀況的調查，重點是城市網格化管理部件基本情況，道路公共服務設施狀況，各市政、環境、服務設施的權屬，問題處理流程存在的不足，法規政策的空白，各類管理辦法、工作標準的框架和需求，考核評價的形式等，建立環境建設總體情況數據庫。組織環境建設相關領域專家開展問題分析和研究，探討環境建設精細管理的差距和辦法，提出環境建設精細管理的總體架構。

第二，要從規劃入手控制城市建設和管理。城市環境是有機的整體，綠地、水系、交通、環衛、管線、廣告、市場、停車等都在相互影響、相互制約，從而形成統一的、有秩序的城市環境容貌。在規劃方面，應著手統籌制定環境建設相關領域的規劃，通過規劃指導和規定相關建設行為、管理行為。這就需要將環境建設相關領域統籌考慮，從統籌角度制定較為完善的規劃指導體系，為建設管理提供有力的支撐。

第三，要制定形成環境建設精細管理標準規范體系。目前在專業技術標準、專業管理方面的標準較為完善，但在綜合管理、城市運行、區域標準等方面的標準較為缺乏。因此，必須明確環境建設標準體系的框架，也就是明確標準體系的范疇，需要哪些標準，以及需要完善什么標準，需要制定什么標準，需要什么樣的標準等等。這就需要進行相關研究，協調相關專業管理部門根據專業標準提出相關需求，統籌協調部門提出流程管理標準，同時注重標準的量化、操作性和科學性。目前來看，“塊”的標準和流程管理標準較為缺失，比如主要大街和地區管理標準、胡同街巷管理標準、問題處理流程規范、統籌協調的規范等，都需要組織專家、區縣和相關部門進行相應的制定和審核評估工作，形成較為完善的環境建設標準規范體系。

第四，要逐步實現環境建設領域的權責一致。按照“市區聯動、條塊結合、以塊為主、權隨責走、責隨事轉”的城市改革方向，環境建設精細管理必須堅持權責統一的原則，明確市與區、條與塊的職責分工，做到責權統一。堅持兩級政府、三級管理的體制，繼續推進城市管理重心下移，進一步落實街鄉基層管理責任，對于轄區內的各類環境問題，街鄉根據自身權責，切實落實管理和監督職責。制定措施嚴格落實各類市政基礎設施、道路服務設施、道路管理等權屬單位和主管部門的環境管理責任，管轄權的行使必須與環境責任的落實同步進行，同時推進部分設施、區域環境、居住小區環境管轄權下放區縣。在強化權責的同時，要完善配套的資金投入機制，保障責任的落實。

第五，要實現環境建設相關資源與信息共享。精細管理的實現依賴管理手段的進步。目前數字化城市管理網絡已經覆蓋城六區和昌平區，但在其他領域，如規劃用地、建設項目、執法監督、公共安全、交通監控、市政監測、金融商業、醫療衛生、應急處理、群眾舉報、考核監察等均建設有信息化管理網絡，這些網絡也是城市運行管理的必要組成部分，本著降低行政成本，提高工作效率原則，數字化城市管理網絡應與上述網絡實現互聯互通，進一步擴充建設為城市管理綜合信息服務監督平臺。這將極大地推進精細管理的手段進步，為精細管理的實施奠定堅實的基礎。

第六，要建立健全環境建設考核評價體系。目前，首都城市環境建設辦已經出臺了《首都城市環境建設考核評價辦法（試行）》。這一辦法如配以有力的實施細則，將改善環境建設方面考核評價乏力的局面。考核評價應該是涵蓋條塊的考核評價，在手段方面不僅要進行嚴格的專業考核，更要逐步加大社會評價的比重，讓群眾從切身體會出發進行評價。城市環境的管理是城市的核心，也是為群眾服務的重要體現，應把管理績效作為政府考核評價的重中之重，應將城市環境的管理績效納入市、區經濟社會發展的考核評價之中，大力推動環境建設考核評價納入組織人事考核和行政效能監察重點內容。考核評價體系最重要的是獎懲辦法的落實，必須制定嚴格的獎懲辦法，對于環境建設方面不作為、推諉和群眾反映不佳的，要堅決依照相關人事規定和監察條例進行嚴格處理，逐步實現環境建設考核評價的一票否決制度。

第七，要建立適應環境建設精細管理的財政保障體系。首先要全面推動市、區、街三級環境建設中長期規劃的制定、完善和量化，便于落實財政資金。其次是要制定環境建設相關標準和規范，量化不同工作的標準，明確財政投入依據。根據事權、財權對應原則，必須明確日常管理維護項目和標準，有些項目需要提高經費標準，落實日常運行維護管理的資金保障。第三，需根據環境建設臨時性工作較多的特點，預留財政預算指標和機動資金，滿足應急工作需要。還有，就是要以考核評價體系為依據，逐級建立精神和物質獎勵制度，落實獎勵資金，嘗試以獎代補，加大激勵作用。同時還要實現多元投入，在某些領域通過市場運作方式解決資金投入，打造社會資金投入的平臺。

第八，建立完善環境建設精細管理長效運行體系。這一體系的建設需要全面整合首都城市管理資源，對這一體系的要求是指揮有效、權責明確、運行高效、反映迅速、處置得當、監督有力、制度健全。首先要進一步落實和推廣網格化管理，最終目標是整合公安、城管、衛生、園林、水系等管理系統，將其逐步充實為城市管理綜合信息平臺。其次，網格化管理的落實還要制定形成全市網格化管理標準和流程規范，明確發現、反饋、解決流程和時限，明確相關部門和單位的責任。第三，還要整合執法、監督、管理資源，形成綜合管理、聯合執法的有利機制。此外，還要協調各主責部門和各區縣制定城市管理各相關領域的長效、細化管理制度和標準，全面落實日常管理制度、隊伍、資金、責任、處罰等問題，形成環境建設精細管理運行體系。

第九，要著力形成社會參與的良性機制。需進一步發揮已有的“門前三包”和“軍民共建”等模式，同時建立并完善新聞媒體曝光機制、群眾熱線舉報機制等市民與政府交流平臺，完善群眾反映問題的處理流程和考核辦法，把切實解決群眾身邊環境問題作為長效工作，提高群眾監督和媒體監督力度。把群眾評價、社會評價、媒體評價作為考核評價辦法的重要組成部分，發動社會力量參與到環境建設相關工作的評價中來。通過媒體宣傳、社會宣傳和公益勞動等形式發動社會各界參與環境建設工作，提高市民環境意識，落實社會單位環境責任，形成環境建設社會共建的良好工作格局。

（責任編輯：黃荔）