紐約市治理城市涂鴉及其精細化管理的經驗與啟示

紐約市開展多年的反涂鴉行動是國際化大都市實施城市管理精細化的一個經典案例，體現了城市管理精細化的基本特點，即：立法明細化、分工專業化、技術信息化、措施多樣化、管理人性化。紐約市的反涂鴉行動因此效果斐然。據統計，僅2009年，紐約市就動用290萬美元，全面清除一千萬平方尺的街頭涂鴉。

顯而易見，精細化管理的思想和方法已經被廣泛應用于國際化大都市的公共管理領域，并取得顯著成效。我國城市在推進城市精細化管理的進程中，借鑒國外先進經驗，必將對全面提升城市管理和公共服務水平，促進和諧社會建設產生積極作用。

國際化大都市紐約治理城市涂鴉是依靠精細化管理治理城市管理難題的一個典型成功案例。城市涂鴉是紐約城市管理中一個由來已久、難以根治的痼疾，大約始于20世紀60年代末。它雖然和北京的街頭小廣告表現形式有所不同，但是都對大都市的形象造成了嚴重損害。如果說北京的街頭小廣告更多的是經濟發展的一種副產品，紐約的涂鴉則是一種文化變異的現象。它是那個時代美國長期被壓抑的階層和族群對自我心理的宣泄。當時的涂鴉者用噴漆罐或畫筆在墻壁或地鐵車廂里隨意亂畫，內容直白而粗俗，抒發他們對社會的不滿。涂鴉在20世紀七、八十年代達到高潮，當時的地鐵列車簡直成為涂鴉者的畫布，幾乎無一節車廂幸免。涂鴉帶有強烈的反叛色彩和隨意風格，對紐約的市容、環境乃至城市生活質量構成了嚴重威脅，某些市民甚至因城市素質的沉淪而感到恐慌，進而決定搬離紐約。從那時起，紐約市政府就采取了各種措施應對城市涂鴉，但是涂鴉卻似乎成為了紐約的一種文化標志，長久沒有得到根除。

進入21世紀以來，紐約市政府致力于整頓紐約市容，為市民營造一個干凈整潔、適于居住的環境。因此，打擊城市涂鴉又作為一項重要任務，重新提上了議事日程。為了徹底根治涂鴉行為，紐約在全市范圍內發起了反涂鴉行動，對城市涂鴉給以重拳打擊，取得了明顯成效。

一、法律明細化：嚴格立法，依法治理涂鴉

城市管理精細化要求建立一套系統的城市管理法律法規體系。現代城市管理必須法治化與規范化，法治是管理的基礎，具備法律依據是城市管理精細化的前提，只有明確立法，實現法律的精細化，才能有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

在紐約市，立法是反涂鴉行動的首要之舉。進入紐約市政府網站，就可以找到醒目的《紐約州及紐約市反涂鴉立法》，這一立法將城市涂鴉明確定義為犯罪行為。

立法規定，任何人不得在任何公共或私人建筑、其他建筑、不動產、個人財產上書寫、繪畫或涂抹任何題字、圖形、或標志。任何人不得違反本立法規定，攜帶噴漆罐、無法清除字跡的筆或蝕刻工具進入公共建筑或其他公共設施。任何人不得向18歲以下者出售噴漆罐、無法清除字跡的筆或蝕刻工具。

立法還規定，涂鴉行為是一種有意損害他人財物的犯罪行為，根據情節輕重可以分別處以250美元到1500美元的罰款。

可以看出，《紐約州及紐約市反涂鴉立法》具有極強的針對性，禁止性條款規范明確，處罰依據充分，因此可操作性強。

立法的這些特點保證了法律面前人人平等。2005年10月，在紐約市市長新一輪的競選中，市長布隆伯格的競選班子因為亂貼競選海報而遭到11萬美元的罰款。據《紐約郵報》報道，布隆伯格的競選班子在2005年8月中旬至10月中旬期間，因為在1468個政府公物上非法粘貼海報而接到1316張傳票。相對使用油漆惡意涂鴉而言，對張貼海報的處罰要輕一些，但每項張貼海報導致的違例罰款也達75美元。除紐約市長布隆伯格之外，還有64個政府官員候選人的競選班子共接到9809張傳票，不得不繳納高額罰款。

二、分工專業化：健全精細化管理機制，成立專業反涂鴉特遣部隊

城市管理精細化要求建立完整與系統的城市管理體系，形成既有專業分工又有綜合協調的分層分類管理模式。現代發達城市中，從事城市管理工作的部門分工細，各部門的工作側重點有所不同。因此，加強部門專業化以及相互間的協調合作便成為有效實施精細化管理的保障。

在紐約市，反城市涂鴉行動是由紐約警察局、紐約社區輔助協會、311熱線為主聯合開展的。三方面分工明確，各司其職，其中紐約社區輔助協會的任務是直接與各社區組織合作，并與各市政單位協調，改善紐約市的生活居住環境，被市長布隆伯格譽為在多樣化的紐約社區中的“眼睛和耳朵”。311熱線是紐約市政府2003年開通的市政服務系統的非緊急服務熱線電話，它整合警務、交通、環境等120個部門以及16個呼叫中心，建構了一個政府相關管理部門相互合作，為市民提供全天24小時服務的平臺系統。紐約警察局在反涂鴉行動中擔負著執法職責，被立法定義為犯罪行為的涂鴉行為將依法得到懲處。

除了機構間的分工協調合作之外，紐約市政府還在全市范圍內組建了一支獨立的專業隊伍，即反涂鴉特遣部隊。

在紐約市警察局長的直接領導下，紐約前特別行動部“反涂鴉部”已經與交通局的反城市形象破壞部門合并，組成了新的全市反涂鴉特遣部隊，并迅速做出了一系列的人員調整，加強領導班子，以確保提高反涂鴉行動的效率。

該部隊總部設在紐約市布魯克林區，由3名中尉警官、13名警長和60名警察組成。其中擔任指揮官的是斯蒂夫·莫納中尉，他是一名有20年工作經驗的資深警察，在反涂鴉系統工作已有18年歷史。這支隊伍組織嚴密，隨時準備對全市所有街道、地鐵、公共建筑和公共開放區內的涂鴉行為展開全面攻勢。他們的工作方式同處理其他案件一樣，包括尋找線索、案情調查、電腦跟蹤等，同時又想出了不少創新的思路，以期更有效地解決這個老大難問題。其一，特遣部隊與各社區的律師事務所結成了有力的合作伙伴關系，對那些涂鴉者從嚴從重判決。其二，特遣部隊首次得以進入311熱線系統。它將利用311熱線電話，根據每日信息，跟蹤和監控所有的涂鴉舉報。與此同時，311熱線中關于涂鴉的舉報已經升級為“緊急”。其三，設立反涂鴉協調員，他們遍布公交線路和居民住宅區，負責四處巡邏，清除涂鴉和對居民開展宣傳教育。這些協調員與社區輔助協會保持著密切聯系，每周向協會匯報一次行動進展情況。最后，紐約警察局還創立了一個關于涂鴉的專門資料庫，記錄涂鴉者的身份等有關情況。各社區的行動組指揮官可以隨時查閱這些資料。

三、技術信息化：搭建信息平臺，實施反涂鴉粉刷計劃

城市管理精細化要求實現城市管理技術手段現代化，利用精確、高效的技術平臺為城市管理提供保障。現代科學技術的發展為城市管理精細化提供了先進的技術手段與工具，發達國家的城市管理已普遍運用信息技術，把計算機網絡引入到政府管理中去，可以說，建設電子政務已經成為世界新一輪公共行政管理改革和衡量國家及城市競爭力水平的標志之一。

電子政務是現代政府公共服務與信息技術相融合的產物，在實現城市管理精細化的過程中具有不可替代的功能和作用。其一是形成網絡政府，即推動政府辦公自動化建設，在互聯網上實現政府在政治、經濟、社會、生活等諸多領域的管理與服務職能。其二是建立電子社區，即政府與社會各界建立廣泛深入的網絡服務連接，使公民在網上可以享受政府全程服務，社會資源各環節實現高效連接。其三是達到社會增值，即政府合理利用自身資源優勢，建立文件資料電子化中心，增加服務渠道，減少辦事環節，提高辦事效率。

美國是電子政府理念的重要倡導者和實踐者。從1998年起，紐約市政府就開始對其辦公網絡進行重新設計。目前紐約市政府網站已經成為提供電子政務的集成式網絡基礎設施，正在有力地發揮電子政務應有的優勢。

綜合起來，紐約市的政府網站有這樣幾個特點：一是以面向市民服務為宗旨，發布的信息全面而系統，涵蓋市民生活中常見的各種問題。內容從紐約市的歷史、城市生活須知、法律法規到衣食住行、養老育兒、教育培訓、保險投資、就業創業、文化娛樂等等無所不包。旨在通過互聯網這個平臺和窗口實現市民與政府的及時互動與溝通。二是透明度高，把政府各部門的結構、公務員情況及其工作動態及時向市民匯報，充分體現政府對納稅人負責的特點。紐約市政府網站詳細介紹每個選民參加選舉的方式和權利，詳盡地公布政府的各項法律法規及城市的建設計劃。此外，網上還有一些專家學者對城市問題的分析論述，對城市建設和發展有深一步興趣的市民可以從中獲益不少。三是分類明確，專業性強，網頁設計富有條理性，每個市民都可以在網站上一目了然地查詢到自己關心的問題，而且很有紐約市自身的個性化特點。即使暫時來紐約的游客也可以通過網站即時了解紐約正在發生的事情、正在舉辦的活動，很輕松地進入紐約生活。

在城市反涂鴉行動中，紐約市政府運用信息平臺的效果也是顯而易見的，紐約市政府網站上發布了反涂鴉行動的的完善信息，包括全部立法條文、常見問題解答、相關機構的組織及任務等，不動產所有者還可以直接下載要求市政府清理涂鴉的申請表格。

粉刷計劃是反涂鴉行動的一個重要環節，最初始于1996年，具體負責執行這項計劃的是紐約社區輔助協會。根據這項計劃，紐約市各社區及其志愿者組織可以自行規劃并實施對建筑涂鴉的清理工作，由市長辦公室為其提供粉刷所需的涂料、油漆、工具及其他必要的物品。

在這一計劃的實施過程中，紐約市政府的網絡技術平臺提供了良好的技術保障，作了大量的宣傳工作，詳細闡明了粉刷計劃的目的、內容，不動產所有者可下載表格，申請參與清理外墻涂鴉的粉刷計劃。申請獲得批準后可以得到市政府免費發放的26加侖涂料和26 個滾刷。美國法律特別強調保護個人私有財產，所以，市民填寫了申請粉刷自宅外墻的表格，就意味著允許市政府或社區組織在他的私人領地內清理涂鴉了。

四、措施多樣化：以社區為平臺，發動市民共同打擊街頭涂鴉

城市管理精細化要求細化措施，在“精”上做文章，從“細”處下工夫。管理內容的精細化是實現城市管理精細化的根本途徑，應該把“社區化”和提升公民責任感作為城市精細化管理的基本要求。

首先，社區是城市管理的基本平臺，把具體措施落實在基層可以收到事半功倍的效果。社區管理既是政府管理的一個重要組成部分，又是政府為公眾提供服務的一種有效方式，也是公眾參與公共事務管理的基本途徑。紐約市共劃分為59個社區。社區委員會是紐約市政府機構最基層的單位，它起著承上啟下的作用。對市政府來說，社區委員會是各社區狀況的耳目；對市民來說，社區委員會是參與社區事務、關心市政問題和嘗試公益服務的起點。毫無疑問，在實現城市精細化管理的過程中，紐約社區發揮了重要的作用。

其次，公民參與是城市管理的重要一環。城市管理工作關系到市民的切身利益，與市民的生活息息相關。注重市民的法制教育，增強市民的城市管理精細化意識，發揚“人民城市人民管”的傳統優勢， 勢必能對順利推進城市管理精細化進程起到促進作用。加強公民參與，一方面要加大宣傳教育力度， 開展群眾喜聞樂見的活動，大力宣傳城市管理法律法規，倡導健康文明的生活方式和生活習慣；另一方面， 要發揮公民參與的監督作用，利用群眾投訴和信訪、網絡、熱線等多種渠道，對城市管理中的違法違規行為給予曝光和懲處。

紐約市政府在反涂鴉行動中，始終注重貫徹“社區化”和“公民參與”的原則。在紐約，街頭涂鴉和北京的小廣告一樣，無孔不入，見縫就鉆，往往是舊的清除了，新的又冒出來。因此，紐約市政府也意識到，治理涂鴉最有效的方式還是依靠社區，發動市民，讓大多數市民都對街頭涂鴉產生反感，共同監督和管理，使街頭涂鴉變成老鼠過街人人喊打，自然也就沒有生存的土壤了。

為此，紐約市制定了不少細化措施：

其一，紐約警察局社區事務聯合會召開社區團組會議，面向各社區事務官員開辦反涂鴉課程，并在課上放映和分發介紹“涂鴉危害”的錄像帶。使反涂鴉行動以社區為平臺，進一步在基層落實。

其二，頒布反涂鴉法律法規，將城市涂鴉定義為一種犯罪行為。涂鴉者將被處以250美元至1500美元的罰款，同時必須自己清除涂鴉，并從事社區服務40小時，清洗社區內其他的涂鴉。紐約市警察局還頒布了《告父母書》，要求父母防范子女觸犯法律。

其三，編寫《反擊城市涂鴉》小冊子，在全市范圍內向市民發放，對反涂鴉行動進行大力宣傳，促使每個市民明確自己的權利和義務。

其四，鼓勵市民積極想辦法，出點子，共同對付涂鴉頑疾。當時，紐約地鐵每年約有價值7000萬美元的玻璃被劃花，有些用尖銳物體刻畫的涂鴉很難磨掉，只好更換車窗，年均損失約300萬美元。當時有一位華裔發明家就發明了一種叫“火焰刷”的工具，它輕巧便攜，使用時可以安裝在玻璃上，型似雨刷，其溫度經過設計控制，既可使玻璃不致破壞，又可使玻璃表面融化，徹底清楚原有的劃痕，重新凝結為光滑的表面。僅這項發明每年就為紐約市地鐵節省數百萬美元。

其五，大力加強舉報獎勵制度，資金來源于警察基金。每個抓獲街頭涂鴉者或者提供直接信息和確鑿證據的人都可以獲得最高500美元的獎金。舉報者發現正在涂鴉的人可以直接撥打911電話，其他舉報可以撥打311電話。

最后，紐約警察局為青年警官專門開設反涂鴉課程培訓。再由這些青年警官舉辦培訓課程，在學校中面向學生團體開展教育，并在網絡青年論壇上對年輕人展開宣傳。以期使城市涂鴉行為在青年人中逐漸失去市場。

五、管理人性化：設立專人專區管理，加強疏導

在紐約，關于涂鴉究竟是藝術還是破壞城市形象的元兇，歷來就有兩種針鋒相對的意見。但不論爭論的結果如何，街頭涂鴉實際上已成為紐約市大都市多元文化的一個不可或缺的部分。它是紐約的一大怪，也是紐約文化的重要標志之一。面對這種情況，加強疏導，給涂鴉在有限的范圍和嚴格的管理下以一席之地，無疑是一個合理的方式。

據紐約媒體報道，尼克和米若斯本是兩個熱衷于涂鴉的青年人，他們把自己的涂鴉視為藝術，樂此不疲。過去，他們為了涂鴉東躲西藏，生怕被警察發現而吃官司。后來地鐵站旁的一座建筑被確定為可以涂鴉的專區，并歸他倆專人負責。為此還特別舉行了盛大的命名儀式，吸引了上百人參加。專區設立后的第一個周末，就有五十名涂鴉藝術家開始在這里創作。如今這座曾經被各種涂鴉涂抹得慘不忍睹的建筑逐漸變得井井有條。尼克和米若斯把總共20萬平方英尺的墻面，分割成每塊30×50英尺大小的面積，提供給有意創作的涂鴉藝術家。對每位來洽談的人，他們都要考察他的資歷，只有具備相當水平的人才獲準在墻壁上作畫。同時為了講求質量，每隔一段時間，就要更換一批畫作，把質量不好的覆蓋上。現在這座建筑布滿了令人驚嘆的涂鴉作品，約有一千余幅作品展現在墻壁上，成為涂鴉藝術家的一塊“圣地”和“涂鴉藝術博物館”，每天引來很多參觀者。就連美國的主流媒體、電視臺，甚至現代藝術博物館的藝術家們都“慕名”前來采訪或觀賞過。特別有趣的是警察也會抽空光顧，不過他們現在不是來抓人，而是來欣賞作品。尼克和米若斯說，他們很重視自己的聲譽，決不容忍亂涂亂畫。是藝術就要講究質量，他們要用行動告訴世人：涂鴉是藝術，不是亂涂亂畫。

顯然，對涂鴉行為的妥善引導，給了原本破壞市容的犯罪分子一個機會，使他們有可能變成創造美麗環境的藝術家，也使得涂鴉這個昔日破壞市容的罪魁有可能真正成為紐約文化的一道風景線。

參考文獻：

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（責任編輯：黃荔）