《行政強制法》對城管執法的影響

《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱“《行政強制法》”）已于2011年6月30日經十一屆全國人大常委會第二十一次會議通過，2012年1月1日起施行。

新頒布的《行政強制法》對行政強制的設定和實施進行了嚴格的規定，必定會對有關法規、規章等規范性文件有所調整，從而對實施機關的行政強制行為有所調整。《行政強制法》第二條規定：“本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執行。”二者均對城管執法產生影響。

一、行政強制執行對城管執法的影響

城管執法機關目前實施行政強制執行的法律、法規和規章主要包括：

1、《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條規定的縣級以上地方人民政府可以責成相關部門強制拆除違法建設的強制拆除權。與該法配套的《北京市城鄉規劃條例》和《北京市禁止違法建設若干規定》亦有相同規定。

2、《城市市容和環境衛生管理條例》第三十七條的經縣級以上人民政府批準，由城市人民政府市容環境衛生行政主管部門或者城市規劃行政主管部門組織強制拆除不符合城市容貌標準的、環境衛生標準的建筑物或者設施的強制拆除權。

3、《北京市市容環境衛生條例》第二十六條、第三十五條、第三十八條第二款（《北京市戶外廣告設置管理辦法》也有相同規定）、第四十條第一款規定的強制拆除權。

4、《北京市市容環境衛生條例》第二十七條、第三十三條第三款規定的經市或者區縣人民政府批準的強制拆除權。

5、《北京市市容環境衛生條例》第六十條第四款規定的對泄漏、遺撒物的代履行（《北京市人民政府關于禁止車輛運輸泄露遺撒的規定》也有相同規定）。

《行政強制法》第十三條第一款規定：“行政強制執行由法律設定。”上述行政強制執行的依據中，只有《城鄉規劃法》是法律，根據政府責成，強制拆除違法建設有法可依。而《城市市容和環境衛生管理條例》和《北京市市容環境衛生條例》及其配套規章都不是法律，其設定的行政強制執行必然受到《行政強制法》的調整，自2012年1月1日起，城管執法機關應當停止實施上述行政法規、地方性法規和規章中設定的行政強制執行權，按照《行政強制法》第十三條第二款的規定，法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。

最突出的變化就是，常用的強制拆除戶外廣告、牌匾標識將依法申請法院強制執行，行政機關不得再自行強制執行。

現在存在爭議的是，城管執法機關是否還能夠適用市容類法規強制拆除違法建設，筆者認為答案是否定的。因為《北京市市容環境衛生條例》的上位法主要是《城市市容和環境衛生管理條例》，二者在查處違法建設的認定和程序上并無二致，但是與《城鄉規劃法》規定的程序、認定標準和作出最終行政決定的機關都是不同的，由此可知，市容類法規在拆除違法建設上，其上位法并不是《城鄉規劃法》。因此，城管執法機關不能依據市容類法規強制拆除違法建設，而是在經市或者區縣政府批準后作出強制拆除決定，然后再申請人民法院強制執行。

綜上，拆除違法建設有2種途徑：

一是適用規劃類法律法規，根據縣級以上政府責成，實施強制拆除。

二是適用市容類法規，報請縣級以上政府批準，作出強制拆除決定，再申請人民法院強制執行。

《行政強制法》第四十四條規定，當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。同時該法增加了催告程序，第三十五條規定，行政機關作出強制執行決定前，應當事先催告當事人履行義務。第三十七條規定，經催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執行決定。但現在的問題是拆除違法建設時，何時進行催告，何時報縣級以上人民政府責成，何時實施強制拆除，按照《行政強制法》上述三條的規定，有三種理解：

一是城管執法機關作出限期拆除決定后即進行催告，度過訴訟復議期（以最長的三個月為準）后，報縣級以上地方人民政府責成，最后作出強制拆除決定，實施強制拆除。

二是城管執法機關作出限期拆除決定后，等待訴訟復議期，期滿報縣級以上地方人民政府責成，政府責成后，向當事人催告，逾期仍不履行的，政府作出強制拆除決定，被責成的相關部門實施強制拆除。

三是城管執法機關作出限期拆除決定后即進行催告，逾期不履行，報縣級以上地方人民政府責成，作出強制拆除決定，待訴訟復議期滿組織強制拆除。

從法律上看，上述三個程序都不違法，但具體如何實施，需要法制部門進一步明確。

二、行政強制措施對城管執法的影響

城管執法機關目前可以實施行政強制措施的法規、規章主要包括：

1、《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條規定的縣級以上地方人民政府責成相關部門查封違法建設施工現場的查封權。

2、《中華人民共和國大氣污染防治法》第五十八條第一款規定的責令停工權。

3、《無照經營查處取締辦法》第九條第五項規定的查封、扣押權。

4、《北京市市容環境衛生條例》第二十七條第二款規定的查封、暫扣違法建設施工工具和設備的查封、暫扣權。

5、《北京市市容環境衛生條例》第四十三條第三款規定的暫停小廣告通信工具號碼的停機權。

6、《北京市實施〈中華人民共和國水法〉辦法》第六十五條規定的停水權、第六十一條規定的核減用水指標權、第五十七條規定的責令封井權。

7、《北京市禁止違法建設若干規定》規定的通知相關部門暫停房屋權屬登記權和停水、電、氣、熱權。

8、《北京市節約用水辦法》第三十六條規定的核減用水指標權和停水權。

《北京市出租汽車管理條例》規定的暫扣車輛權，目前已很少使用，逐漸被《無照經營查處取締辦法》規定的扣押權所取代，故未列入其中。

《行政強制法》第十條規定：“行政強制措施由法律設定。”《城鄉規劃法》和《大氣污染防治法》設定的行政強制措施符合這一規定，城管執法機關可以繼續行使。

《無照經營查處取締辦法》是行政法規，查處無照經營屬于國務院行政管理職權事項，同時查處無照經營尚未制定法律，符合《行政強制法》第十條第二款規定的情形，城管執法機關可以繼續行使。

在查處違法建設過程中，依據《北京市市容環境衛生條例》第二十七條第二款規定查封、暫扣工具和設備，但在《城鄉規劃法》中對查處違法建設已作規定，未設定查封、暫扣工具、設備的行政強制措施，條例第二十七條第二款不符合《行政強制法》第十條第三款規定的情形，是對法律規定的行政強制措施作了擴大規定，城管執法機關應在《行政強制法》正式施行后停止實施。

我國憲法規定，公民享有通信自由和通信秘密，是公民的基本權利，受法律保護。因此涉及公民通信自由和通信秘密的有關規定應是法律保留事項，停止通信號碼服務應當屬于由法律設定的行政強制措施，同時作為地方性法規，市容條例設定停機權超出了《行政強制法》第九條第（二）、（三）項的范圍，不符合該法第十條第三款的規定，城管執法機關應在《行政強制法》施行后停止實施。但筆者認為，停機在很大程度上遏制了小廣告的泛濫，起到了很大作用，立法機關應當以更合乎法律、合乎情理的形式予以保留規定。

《北京市實施〈中華人民共和國水法〉辦法》是地方性法規，其設定的行政強制措施超出《行政強制法》第九條第（二）、（三）項的范圍，同時其上位法是《中華人民共和國水法》，其中并未設定核減用水指標權、停水權和責令封井等行政強制措施，屬于已制定法律，對法律規定的行政強制措施作出擴大規定的情形，城管執法機關亦應適時停止實施。

《北京市節約用水辦法》是地方政府規章，該辦法第三十六條設定了行政強制措施，這與《行政強制法》第十條第三款規定的法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施這一規定相抵觸，同時其上位法《水法》和《北京市實施〈中華人民共和國水法〉辦法》均未對純凈水生產企業產水率低于70%的行為設定行政強制措施，城管執法機關也應當適時停止實施。

《行政強制法》第四十三條第二款規定：“行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定。”城管執法機關不能再按照《北京市禁止違法建設若干規定》第二十一條第三款的規定通知市政公用服務企業停止服務，市政公用服務企業也將不會停止服務。

雖然《中華人民共和國城市房地產管理法》確立了房屋登記制度，但并未提出限制的條件。《北京市禁止違法建設若干規定》第二十條第二款卻增加了限制，作為地方政府規章，這一限制同樣不符合《行政強制法》第十條第四款的規定，城管執法機關不能要求房屋管理部門停止權屬登記，房屋管理部門也不會停止權屬登記。

規定了行政強制措施的其他地方性法規未一一列舉，因上位法的法律有規定，部分地方性法規只是作了引用和重申，并不違反《行政強制法》的規定，繼續履行并無不妥。

立法機關重新修訂與《行政強制法》有沖突的法規勢在必行，需要時間和過程。未修訂前，這些法規如何繼續行使應由政府法制部門予以明確，城管執法機關在行使過程中應謹慎為之，避免因違反《行政強制法》而引起訴訟敗訴的發生。

根據法不溯及既往的原則，對于新法施行后發生的違法行為，適用該法不存在問題。但對于新法施行前違法行為發生，存在持續或連續狀態，行政機關已經立案調查，且新法施行時尚未依法規和規章實施行政強制的情形是否也能適用新法，需要有關部門予以明確。

（責任編輯：駱小平）