推動(dòng)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的內(nèi)涵與對策

一、城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的科學(xué)內(nèi)涵

城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理是順應(yīng)城市管理向城市治理轉(zhuǎn)變的新趨勢，以公眾參與和志愿服務(wù)為社會(huì)基礎(chǔ)，以城市環(huán)境秩序行政管理資源跨部門整合聯(lián)動(dòng)為體制前提，以發(fā)揮政府規(guī)范引導(dǎo)和市場機(jī)制作用為運(yùn)行保障，構(gòu)筑政府、個(gè)人、非政府組織和社會(huì)企事業(yè)單位四位一體，集城市環(huán)境秩序問題發(fā)現(xiàn)防范、處置整改、監(jiān)督評價(jià)于一體的法制化、科學(xué)化、規(guī)范化的動(dòng)員機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和保障機(jī)制的總和。

推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理目的在于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)目標(biāo)”，完成“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，夯實(shí)“五項(xiàng)工作”，實(shí)現(xiàn)由城管單一管理執(zhí)法模式向社會(huì)各界共同參與城市管理的“公眾城管”、“善治城管”模式轉(zhuǎn)化。

“兩個(gè)目標(biāo)”分別是：進(jìn)一步整合政府城市環(huán)境秩序建設(shè)行政資源，變末端管理執(zhí)法為全流程管理；加快推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，將環(huán)境建設(shè)和維護(hù)責(zé)任回歸社會(huì)，建立健全各類社會(huì)單位全面履行城市環(huán)境秩序維護(hù)主體責(zé)任、社區(qū)履行協(xié)管自治責(zé)任、政府履行規(guī)劃、管理、執(zhí)法責(zé)任的城市環(huán)境秩序管理新格局，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的目標(biāo)。

“三個(gè)轉(zhuǎn)變”分別是：公眾參與由事后、事中的象征性、動(dòng)員式的被動(dòng)參與向事前的決策化、主動(dòng)化、組織化的參與轉(zhuǎn)變；政府在城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理過程中決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三權(quán)合一”向“三權(quán)分離”的轉(zhuǎn)變；市場機(jī)制在城市環(huán)境秩序社會(huì)化建設(shè)中的潛在優(yōu)勢向現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢的轉(zhuǎn)變。

“五項(xiàng)工作”分別是：建立和完善城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理體制、優(yōu)化城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的運(yùn)行機(jī)制、搭建城市環(huán)境秩序社會(huì)化參與平臺(tái)、拓寬城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的參與主體，強(qiáng)化城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的政策、資金和人才保障。

二、北京城管推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理面臨的突出問題

近年來，北京城市管理在推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理方面取得了顯著成效，突出體現(xiàn)在城管志愿服務(wù)蓬勃發(fā)展，公眾參與體系初見雛形，城管進(jìn)社區(qū)不斷深入，城市環(huán)境秩序顯著改善，得到黨和政府的充分肯定，贏得了社會(huì)各界的認(rèn)可和好評。但是，當(dāng)前城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的水平與“三個(gè)北京”建設(shè)對環(huán)境建設(shè)的新要求、與建設(shè)世界城市戰(zhàn)略任務(wù)相適應(yīng)的環(huán)境建設(shè)新標(biāo)準(zhǔn)、與人民群眾對環(huán)境建設(shè)的新期待相比，還有一定的差距。

（一）推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的行政資源統(tǒng)籌還不到位

受對城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理科學(xué)內(nèi)涵認(rèn)識的局限性影響，在推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的過程中，北京市城管部門更多采取的是各個(gè)擊破的定向戰(zhàn)術(shù)，并沒有對城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的設(shè)計(jì)，造成社會(huì)化管理艱難推進(jìn)，在動(dòng)員、組織市民參與的層次上徘徊。一方面是規(guī)劃、建設(shè)、市政等直接影響城市環(huán)境建設(shè)的前端審批、建設(shè)和管理部門對規(guī)劃建設(shè)的環(huán)境影響評估和參與明顯滯后；另一方面是社會(huì)工委、社會(huì)建設(shè)辦、流動(dòng)人口管理辦公室、綜治辦等這些專司社會(huì)建設(shè)、流動(dòng)人口管理的職能部門也沒有適時(shí)加入到管理隊(duì)伍中來，形不成推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的行政資源合力，造成城市環(huán)境秩序建設(shè)中的“人、物”分離現(xiàn)象長期存在。同時(shí)，依靠城管部門組織起來的龐大的志愿者服務(wù)隊(duì)伍也難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

（二）推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理還沒有形成完整的閉合循環(huán)

目前，城市環(huán)境秩序建設(shè)中的公眾參與，數(shù)字化城市管理，其著眼點(diǎn)都在于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決城市管理中出現(xiàn)的實(shí)際問題，強(qiáng)調(diào)的是事后處置，而不是對整個(gè)城市存在的系統(tǒng)性和全局性的環(huán)境問題進(jìn)行宏觀監(jiān)測，也就無法從源頭上將城市環(huán)境秩序矛盾化解在萌芽狀態(tài)。推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理，僅僅動(dòng)員各種社會(huì)力量發(fā)現(xiàn)城市環(huán)境秩序問題還不夠，還必須動(dòng)員各種社會(huì)力量有效防范問題的發(fā)生，引導(dǎo)其有效參與處置城市環(huán)境秩序問題，并對關(guān)系群眾生產(chǎn)生活的各類環(huán)境問題的處置結(jié)果加以監(jiān)督評價(jià)。也就是說，推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理，要根據(jù)城市環(huán)境秩序問題的發(fā)現(xiàn)、處置、監(jiān)督、評價(jià)等多個(gè)環(huán)節(jié)展開，特別是要發(fā)揮各種社會(huì)力量的自身優(yōu)勢，強(qiáng)化事前參與城市環(huán)境秩序治理的決策制定，切實(shí)履行相應(yīng)的評價(jià)、監(jiān)督職責(zé)。

（三）推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的市場化水平還有待提高

城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理一定程度上是社會(huì)分工精細(xì)化的產(chǎn)物，完全依靠政府行政執(zhí)法，不僅難以保障城市良好的環(huán)境秩序，還可能在無形中扼殺城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大空間。實(shí)踐證明，在推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理中引入市場機(jī)制和社會(huì)力量，不僅可以有效減輕政府的執(zhí)法壓力，還可以降低政府與執(zhí)法相對人直接沖突的概率，而且有利于培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長點(diǎn)，可以說是一舉多得。在推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理過程中，不僅像小區(qū)衛(wèi)生保潔、車輛停放、秩序管理、綠化養(yǎng)護(hù)、河道污染物清理等已經(jīng)市場化的領(lǐng)域要進(jìn)一步提升其市場化水平，而且大量非市場化的領(lǐng)域也急需引入市場機(jī)制。城管執(zhí)法部門要做的就是要明確城市環(huán)境秩序建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)并加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法，確保社會(huì)力量根據(jù)執(zhí)法部門和行業(yè)管理部門的要求，規(guī)范作業(yè)行為，確保外包服務(wù)的質(zhì)量。

（四）急劇增長的流動(dòng)人口尚未納入城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理范疇

2010年7月，北京市政協(xié)的一項(xiàng)調(diào)研顯示，近年來，北京市人口快速膨脹，“十一五”規(guī)劃確定2008年常住人口總量要控制在1625萬人，2009年底北京市實(shí)際常住人口已達(dá)1972萬人。“十一五”前4年本市人口年均增長54.3萬人，比“十五”期間年均增長近20萬人。新增人口中70%是流動(dòng)人口，21.7%屬于戶籍遷入。調(diào)查顯示，在京接受義務(wù)教育的來京務(wù)工人員隨遷子女已由2000年的9萬人增長到2009年的41.8萬人，占學(xué)生總數(shù)的40%，其中66.9%在公辦中小學(xué)就讀，有些區(qū)縣教育支出經(jīng)費(fèi)的一半用于來京務(wù)工人員隨遷子女。在城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口聚居區(qū)存在較為嚴(yán)重的治安隱患，2007年全市共打掉以地緣糾合的流動(dòng)人口犯罪團(tuán)伙870個(gè)，同比上升33%，全市流動(dòng)人口涉案數(shù)由2001年的35314件增加到2008年的56098件，占全市案件的比重由71.4%上升到89.5%。大量外來流動(dòng)人口的聚集無疑也對城市管理秩序構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。在推進(jìn)首都城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理過程中，屬地化管理必須要突破戶籍人口的局限，改革戶籍人口與流動(dòng)人口分管模式，在街鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)社區(qū)范圍內(nèi)，建立全新的、沒有戶籍身份限制的、以政府依法行政、公民依法自治、其他社會(huì)組織參與公共環(huán)境秩序管理和服務(wù)的整合型、互動(dòng)型人口治理新模式。

三、推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理，健全城管執(zhí)法長效機(jī)制

借鑒國內(nèi)外推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的成功經(jīng)驗(yàn)，順應(yīng)當(dāng)前北京推進(jìn)社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新的發(fā)展趨勢，進(jìn)一步總結(jié)北京城管在實(shí)施重點(diǎn)地區(qū)長效監(jiān)管、部門之間長效協(xié)調(diào)、應(yīng)急工作長效發(fā)揮、矛盾排查長效化解、社會(huì)力量長效發(fā)動(dòng)等城管執(zhí)法長效機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)上，建議從強(qiáng)化城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的組織領(lǐng)導(dǎo)體制、加強(qiáng)資源整合、完善運(yùn)行機(jī)制、加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)、完善保障機(jī)制等方面入手，加快健全城管執(zhí)法長效機(jī)制。

（一）強(qiáng)化對城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的組織領(lǐng)導(dǎo)

進(jìn)一步鞏固和深化北京奧運(yùn)期間環(huán)境秩序建設(shè)工作機(jī)制，建立健全政府主導(dǎo)、市級統(tǒng)籌、部門協(xié)同、屬地管理的職責(zé)分工體系。建議成立由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，市有關(guān)部門參加的市政府環(huán)境秩序建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。充分調(diào)動(dòng)規(guī)劃、建設(shè)、國土、環(huán)保、發(fā)展改革、社會(huì)建設(shè)等相關(guān)職能部門共同參與和謀劃城市環(huán)境秩序管理的積極性，為推動(dòng)城市環(huán)境秩序管理的公眾參與、城市環(huán)境公共服務(wù)的市場化改革、社會(huì)組織參與城市環(huán)境秩序決策等搭建高位協(xié)調(diào)溝通與決策平臺(tái)。充分發(fā)揮城管職能作用，最大限度整合管理資源和執(zhí)法力量，健全多部門協(xié)作的重點(diǎn)地區(qū)長效管控、綜合治理長效推進(jìn)、應(yīng)急保障長效發(fā)揮的環(huán)境秩序保障體系。

（二）加強(qiáng)資源整合，打造推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的三大合力

整合推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的行政資源，拓展城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的鏈條。在城市規(guī)劃建設(shè)上，要建立健全重大規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目審批事前征詢城管執(zhí)法部門的意見制度，探索建立規(guī)劃建設(shè)實(shí)施環(huán)境影響評估機(jī)制，力爭從規(guī)劃建設(shè)源頭上減少后期環(huán)境秩序問題的發(fā)生。要進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃、國土、建設(shè)等前端審批管理部門的日常監(jiān)管職責(zé)，建立健全查處違法建設(shè)的部門聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)機(jī)制，有效彌補(bǔ)城管執(zhí)法部門在違法建設(shè)認(rèn)定、處罰等方面的職責(zé)空缺。在城市日常管理上，要進(jìn)一步賦予城管執(zhí)法部門向相關(guān)職能部門反映城市規(guī)劃建設(shè)重大缺陷、提出改進(jìn)意見和建議的權(quán)利，發(fā)揮城管執(zhí)法部門在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題的信息優(yōu)勢，建立健全城市規(guī)劃建設(shè)的矯正機(jī)制，避免城市環(huán)境秩序問題的反復(fù)發(fā)生。要進(jìn)一步調(diào)動(dòng)規(guī)劃、建設(shè)、國土、環(huán)保、發(fā)展改革、社會(huì)建設(shè)等相關(guān)職能部門動(dòng)員社會(huì)資源的行政資源優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)由部門動(dòng)員的社會(huì)化向部門聯(lián)動(dòng)的社會(huì)化轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步拓寬城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的廣度和深度。

整合推動(dòng)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的社會(huì)資源。抓住社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新的發(fā)展機(jī)遇，充分依托社區(qū)建設(shè)、樞紐社會(huì)組織建設(shè)、社會(huì)工作者隊(duì)伍建設(shè)、志愿服務(wù)工作隊(duì)伍建設(shè)，兩新組織和商務(wù)樓與黨建工作創(chuàng)新，全面提升城管執(zhí)法公眾參與的廣度和深度。在參與形式上，堅(jiān)持政府引導(dǎo)、社會(huì)主導(dǎo)、居民為主體，內(nèi)容豐富、形式多樣的基本原則，變單純的城管組織活動(dòng)為社會(huì)組織活動(dòng)，使市民在潛移默化中提高環(huán)境意識，增強(qiáng)維護(hù)環(huán)境的自覺性和責(zé)任感。要在深入總結(jié)公眾參與和志愿者服務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，借鑒國外大都市充分利用非政府組織加強(qiáng)城市管理的成功經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)、扶持和培育一批有社會(huì)影響力、品牌知名度的非政府組織。借鑒韓國的做法，充分尊重流動(dòng)攤販的生存權(quán)利，正視其社會(huì)弱勢地位，允許和鼓勵(lì)他們成立類似“首都流動(dòng)攤點(diǎn)業(yè)主聯(lián)合會(huì)”的社會(huì)組織，以維護(hù)自身利益，實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)和管理。民政、社會(huì)建設(shè)等職能部門要引導(dǎo)其建立和完善合法合規(guī)的組織章程、維權(quán)方式和程序，逐步建立和完善與政府職能部門的定期溝通與協(xié)商機(jī)制。

整合推動(dòng)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的市場資源。根據(jù)公共服務(wù)的具體屬性，明確服務(wù)外包的具體方式和程序。可以考慮先在中心城區(qū)選擇部分區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)，全面采集相關(guān)服務(wù)商的基礎(chǔ)信息、運(yùn)行效果，為建立環(huán)境秩序社會(huì)化管理市場資源數(shù)據(jù)庫做準(zhǔn)備，進(jìn)而制定城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的市場準(zhǔn)入制度。在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)參與城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的市場主體建立和完善符合城市發(fā)展需求、與企業(yè)特點(diǎn)相符的行業(yè)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提升環(huán)境秩序社會(huì)化管理的市場化水平。

（三）進(jìn)一步完善城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的運(yùn)行機(jī)制

建立和完善由城管執(zhí)法部門牽頭的動(dòng)員機(jī)制。由市級城管執(zhí)法部門牽頭成立北京市城管志愿者協(xié)會(huì)，統(tǒng)領(lǐng)全市環(huán)境秩序建設(shè)志愿服務(wù)工作，各區(qū)縣政府、管委會(huì)設(shè)立分會(huì)，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立聯(lián)絡(luò)站，力爭用3-5年的時(shí)間，將全市公眾參與率提升到20%。進(jìn)一步推動(dòng)志愿服務(wù)與環(huán)境秩序建設(shè)的有機(jī)結(jié)合和有效對接，建立健全公眾參與的激勵(lì)機(jī)制，相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入市、區(qū)兩級財(cái)政預(yù)算。加快建立環(huán)境秩序建設(shè)公共治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“政府指導(dǎo)、部門監(jiān)管、社區(qū)自治、群眾參與”的管理格局。借鑒“崇文模式”，堅(jiān)持權(quán)力下放和工作中心下移，把街鄉(xiāng)作為履行環(huán)境秩序建設(shè)職能、提供公共服務(wù)、解決環(huán)境秩序問題的前沿和平臺(tái)，強(qiáng)化城管服務(wù)和監(jiān)督職能，建立具有不同區(qū)域特色的街鄉(xiāng)治理模式。

建立和完善推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的多元參與機(jī)制。要根據(jù)社會(huì)公眾、社會(huì)企事業(yè)單位、流動(dòng)人口等不同參與主體的特點(diǎn)，分別搭建其參與城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的特定平臺(tái)，建立健全分類化、分層次、多元化的社會(huì)參與機(jī)制，提高城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的針對性和實(shí)效性。要根據(jù)參與環(huán)節(jié)和程度的不同，進(jìn)一步搭建城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的決策參與平臺(tái)、執(zhí)行參與平臺(tái)、監(jiān)督評價(jià)平臺(tái)，進(jìn)一步豐富各類主體參與的內(nèi)容和形式，調(diào)動(dòng)其內(nèi)在積極性。要根據(jù)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)大街、重點(diǎn)點(diǎn)位和一般區(qū)域等對環(huán)境秩序管理的不同要求，有針對性地動(dòng)員和組織社會(huì)力量參與城市環(huán)境管理，不斷總結(jié)和優(yōu)化重點(diǎn)地區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)，樹立若干典型，以便在全市類似區(qū)域推廣普及。

建立和完善推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的運(yùn)行保障機(jī)制。一要建立和完善法制保障機(jī)制。制定和完善推進(jìn)環(huán)境秩序社會(huì)化管理的相關(guān)法律、法規(guī)和工作標(biāo)準(zhǔn)、考核標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)，研究制定《北京市推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的辦法》，對城管執(zhí)法部門在推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理中的主體地位、職責(zé)權(quán)限、運(yùn)行保障、志愿者隊(duì)伍管理等加以明確，確保城管執(zhí)法機(jī)關(guān)在管理中有法可依、有章可循。二要建立財(cái)稅保障機(jī)制。聯(lián)合財(cái)政、稅務(wù)等部門，研究制定針對各類參與城市環(huán)境秩序維護(hù)和建設(shè)的社會(huì)單位、非政府組織的獎(jiǎng)勵(lì)或稅收減免政策，對高質(zhì)量提供城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理的服務(wù)商給予相應(yīng)稅收減免、固定資產(chǎn)折舊、技術(shù)創(chuàng)新等政策支持。三是加強(qiáng)相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng)，打造一支熟悉城管執(zhí)法工作、精通城市管理、善于做群眾工作、擅長社會(huì)管理的專業(yè)化、復(fù)合型人才隊(duì)伍，進(jìn)一步增強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍在推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理方面的前瞻性和持續(xù)性。此外，要逐步建立城市環(huán)境建設(shè)管理重大問題決策的社會(huì)溝通機(jī)制；完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制；健全社會(huì)評價(jià)機(jī)制；完善信息反饋機(jī)制；強(qiáng)化宣傳動(dòng)員機(jī)制。

（四）編制推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理中長期規(guī)劃及年度實(shí)施計(jì)劃

在進(jìn)一步梳理城管執(zhí)法各項(xiàng)職能的基礎(chǔ)上，分類提出各領(lǐng)域可以實(shí)行社會(huì)化管理的具體環(huán)節(jié)和路徑，并列出推進(jìn)完成時(shí)間表。將推進(jìn)城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理列入城管“十二五”發(fā)展規(guī)劃，明確“十二五”期間推進(jìn)城市環(huán)境秩序的重點(diǎn)領(lǐng)域、隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)投入等發(fā)展目標(biāo)。近期可以考慮將流動(dòng)人口聚集區(qū)域的城市環(huán)境秩序社會(huì)化管理作為工作的突破點(diǎn)，走重點(diǎn)解決當(dāng)前突出問題、逐步化解歷史問題、盡量預(yù)防新問題的環(huán)境秩序社會(huì)化建設(shè)的新路子，以爭取在短時(shí)間內(nèi)收到實(shí)效。

（責(zé)任編輯：駱小平）