首都環境建設形勢分析與研判

首都城市環境建設委員會辦公室成立以來，在北京市委、市政府和首都環境建設委的領導下，在中央單位、駐京部隊的大力支持下，深入貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞“人文北京、科技北京、綠色北京”發展戰略，立足建設中國特色世界城市，圍繞中心、服務大局，深入研究首都城市環境建設的新形勢新任務新特點，把握機遇，明確思路，謀劃開局，統籌協調，精心組織，全面推進，在繼承和鞏固北京奧運、國慶60周年環境建設成果的基礎上，開創了首都城市環境建設的新局面。為了進一步推動首都城市環境建設，不斷滿足廣大人民群眾的環境需求，促進首都經濟社會又好又快發展，“2011年首都環境建設形勢分析”課題組就首都環境建設的現狀及走勢開展了調研，形成了本報告。

一、首都環境建設的主要成就與基本經驗

一年來，首都城市環境建設委員會辦公室（以下簡稱“首都環境建設委”）和各區縣相關職能部門，積極發揮工作職能，切實落實環境責任，不斷加強環境管理，進一步強化統籌協調，積極調動首都環境建設資源，全面推進首都環境建設各項工作，消除了社會各界對首都環境建設前景的各種擔憂，贏得了廣大人民群眾對首都環境建設的廣泛好評，初步實現了首都環境永遠整潔干凈下去的莊嚴承諾，為首都環境建設健康持續發展打下了堅實基礎。

（一）首都環境建設的主要成就

1.建立了“縱向到底、橫向到邊”的首都環境建設統籌協調體系

順應首都環境建設大協調、大整合、大聯動的實際需要，2010年5月13日，由中央單位、駐京部隊、市屬各部門以及北京各區縣共71家組成的首都環境建設委員會及其辦公室正式成立。按照首都環境建設總體思路和工作部署，16個區縣全部成立了環境建設委員會和辦公室，委員會其他成員單位也分別建立了首都環境建設工作領導小組。各區縣環境建設辦積極推進轄區街道、鄉鎮建立環境建設執行機構，形成了首都環境建設“縱到底、橫到邊”的統籌協調組織體系。

2.進一步明確了新時期首都環境建設的內涵、任務和目標

在充分總結奧運環境建設成果，廣泛征求委員會成員單位與專家學者意見的基礎上，從建設中國特色世界城市的角度，首都城市環境建設委員會（首都環境建設委）明確提出了今后一個時期首都環境建設的內涵、任務和目標。明確了以城市市容環境、生態環境、設施環境和秩序環境為主要內容的首都環境建設內涵，細化了以四大環境的規劃、建設、運行服務和保障為核心的主要任務，確立了整潔優美、和諧有序、服務完善、運行高效的總體工作目標。通過凝聚各方的環境建設智慧，統一環境建設思想認識，為全面推進首都環境建設指明了方向。

3.編規劃、出標準、強化立法，不斷夯實首都環境建設的各項基礎工作

一是完成首都環境建設系列規劃編制；二是制定環境建設相關規定和標準；三是加強立法工作，完成《北京市生活垃圾管理條例》和《北京市架空線管理若干規定》兩部立法草案起草并頒布執行。

4.全面推進“精細管理、美化市容”各項重點工作，有效促進了首都環境建設的精細化水平的提升

按照北京市委、市政府關于環境建設工作指示精神，“首環辦”一手抓首都環境建設基礎工作，一手抓重點工作落實，及時制訂下發首都環境建設“精細管理，美化市容”工作方案，積極推動5個重點、1個網絡的環境建設各項重點工作的落實。通過深入開展“精細管理，美化市容”工作，進一步提升了重點大街的環境建設水平，解決了一批領導關注、群眾關心的突出環境問題，有效改善了進京第一印象區域環境面貌，扎實有序推進了重點地區環境建設，顯著改善了居民身邊生活環境，同時圓滿完成了建黨90周年環境保障任務。2011年12月，最新的民意調查顯示，64.7%的受訪居民認為2011年首都環境建設水平比2010年有所改善，其中11.6%的受訪居民認為有很大改善，53.1%的受訪居民認為有一些改善；26.5%的居民認為與去年持平；僅有5.2%的受居民認為環境有所惡化。

5.探索形成了一批適應首都環境建設的常態化運行機制

充分發揮市、區、街三級作用，探索落實管理、執法、作業、監督四位一體的基層管理體制，實現大部分環境問題發現在基層，解決在基層。建立和完善統籌協調、考核評價、落實責任、優化流程等配套機制，初步形成環境建設相關機制的制度框架。積極培育和挖掘基層機制創新亮點，深化小廣告治理、施工工地管理和渣土管理等專項工作機制。

（二）首都環境建設的基本經驗

1.抓統籌協調是推進首都環境建設不斷邁上新臺階的前提和基礎

“首環辦”在全力做好服務的同時，努力探索依靠中央在京單位、廣泛組織動員市級兄弟部門，積極指導協助區縣共同推進首都環境建設的有效機制及具體途徑，努力打造首都環境建設的整體合力。

2.抓基層基礎工作是推動首都環境建設不斷邁上新臺階的重要保障

統籌協調是加強首都環境建設的大前提，要進一步提升首都環境建設的精細化水平，還必須強化統籌規劃、統籌推進、強化考核、細化落實，針對各項具體的環境問題落實責任、落實解決辦法。這就需要精細編制規劃、研究出臺環境建設標準、加強相關領域立法，確保首都環境建設有規劃、有抓手、有考核、有落實、有法可依，有章可循，不斷提高首都環境建設的科學化、制度化、規范化和精細化水平。

3.抓重點環境問題、重點區域環境問題的解決，以點帶面、以線帶面是逐步提升首都環境建設整體水平的有效途徑

受首都環境建設資源、投入等客觀條件的限制，“首環辦”以抓好重點環境問題和重點區域環境問題的解決為突破口，努力探索集中力量辦大事、辦難事、集中力量打殲滅戰的有效途徑，探索出了一條圍繞中心，服務大局，充分展現首都環境建設戰線敢于擔當、敢于碰硬、敢于創新、敢于勝利精神風貌的現實途徑。

二、首都環境建設存在的主要問題及矛盾分析

（一）首都環境建設存在的主要問題

1.城市環境污染進一步復雜化，生態環境建設問題突出

伴隨首都經濟社會的快速發展，城市人口不斷膨脹，居民對環境建設的要求越來越高。大氣污染、交通擁堵、水資源短缺、生活垃圾處理、噪聲污染等問題仍然較為嚴重，并呈現出復合化和復雜化的趨勢。

2.城市環境建設政策供給相對不足，環境建設體制機制有待完善

目前，首都環境建設主要還是政府行為，環境建設服務管理的相關政策和制度還不夠完善。城市環境建設政策制定的公開性有待提高，環境建設政策和法律法規的執行力度也有待加強。首都環境建設的標準化程度不夠，法制化程度不高。調查顯示，有六成多的居民認為環境管理部門整體協調性差，效率低。這也反映出我們的城市環境建設體制機制確實有待完善。

3.首都城市環境建設發展仍不平衡

目前，從重點地區環境建設水平上看，首都中心城區的重點大街在市容景觀、園林綠化、夜景照明、道路建設、公共秩序等方面顯著改善。但是，城鄉結合部、公共交通站點和沿線、進京第一印象區、重要旅游景區、老舊小區等環境建設還有待提高。從四大環境建設的水平看，也存在明顯差距。調查顯示，居民對四大環境建設的評價處于6-7分之間，得分從高到低依次為市容環境（7分）、秩序環境（6.5分）、設施環境（6.3分）、生態環境（6.2分）。此外，城市各區域之間的環境精細化管理水平也存在較大差距。

（二）首都環境建設的矛盾分析

為什么首都環境建設中還存在上述突出問題？究其原因，是制約首都環境建設的一系列深層次矛盾還沒有得到有效化解。

1.轉變政府職能、建設服務型政府的要求與首都環境建設服務管理體制機制相對不足之間的矛盾

北京作為首都，在人口、經濟、社會組織以及文化教育等方面都呈現出高度密集的態勢。這種特征決定了在城市環境建設問題上，必須堅持運用總體的方法和綜合的手段。但是，目前首都環境建設及管理的職能相對分散、部門協調統一難度大，這在一定程度上制約了首都環境建設的水平。

2.環境建設的長期性與社會需求的現實性之間的矛盾

城市環境建設需要充分考慮城市的長遠發展，但是廣大群眾有自身的現實環境需求。因此，在處理具體環境建設問題上，必須協調好環境建設有關的部門利益、企業發展、群眾需求之間的關系，這無疑增加了首都城市環境建設和管理的難度。

3.城市區域發展的不平衡與環境建設的均衡要求之間的矛盾

從一般意義上說，環境建設客觀要求我們必須有一個全面的、統一的、均衡的標準體系。但是，首都城市建設和發展卻存在很多不平衡的地方。城市核心區、重點地區的環境保障措施比較到位，而城鄉結合部、遠郊區和農村地區的環境建設意識和投入就相對滯后。這種情況，一方面使城市環境建設先進區域的成就很難持久，另一方面也使環境建設后進區域的水平難以較快提升。

三、首都環境建設面臨的形勢與階段性特征

（一）首都環境建設面臨的形勢

1.首都環境建設高標準持續運行的要求更加常態化

“十二五”期間，北京將圍繞科學發展、加快轉變經濟發展方式的主題主線，順應人民群眾過上更好生活新期待，全力推動“人文北京、科技北京、綠色北京”戰略，進一步提高“四個服務”水平，努力打造國際活動聚集之都、世界高端企業總部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中國特色社會主義先進文化之都、和諧宜居之都，推動北京向中國特色世界城市邁出堅實的步伐。“五個之都”建設，把首都城市環境建設管理提高到了世界城市的新高度?？梢灶A見，未來北京環境建設必須長期保持在一個較高的發展水平，以滿足越來越高的城市管理要求。

2.首都環境建設取得的成就得到廣大人民群眾充分認可，為進一步做好環境建設工作打下了良好基礎

從市民對首都環境建設的整體評價看，三分之二的居民認為今年首都環境建設水平比去年有所改善。其中，50.9%的居民評分集中在7-8分；評分為7分及以上的比例高達67.3%，其中有16.4%的居民給予了9分及以上評價；評分在6分的比例為14.9%；評分在6分以下的比例為17.7%。群眾的滿意和認可是首都環境建設最重要的基礎。

3.首都環境建設中的不平衡、不協調、不可持續等問題依然比較突出。

從居民對首都四大環境建設評價看，市容環境評價最高，其次為秩序環境、設施環境和生態環境。市容環境方面，對城市照明、城市景觀的評價最高，地下通道、過街天橋和環境衛生方面有待加強；生態環境建設方面，對綠地建設評價最高，大氣質量、河湖周邊有待提高；設施環境方面，對公共交通及周邊設施評價最高，排水設施、應急避難設施有待加強；秩序環境方面，對治安秩序評價最高，交通秩序有待提高。

4.首都環境建設秩序環境和市容環境等多發、頻發環境問題依然沒有得到有效根治

環境秩序的結構性矛盾依然突出，無照經營、違法建設、施工工地管理等高發、多發環境秩序問題繼續維持高位運行，占比達70%。排除季節性因素影響，部分環境秩序亂點邊整治邊反彈，個別違法形態仍在高位運行。這些問題都迫切需要在環境秩序常態化、長效化、精細化上下功夫，鞏固整治成效，克服突擊式運動式整治弊端，以制度化、規范化的長效機制和措施，根治環境死角。

5.首都環境的社會參與水平有待進一步提升

調查顯示，只有不到兩成（17.6%）的居民認為其在首都環境建設管理中享有的參與和監督權利水平高，其中僅有2.2%的居民認為該權利水平很高；42%的居民認為該權利水平一般；34.9%的居民認為該權利水平低，其中有16.3%的居民認為該權利水平很低。

（二）首都環境建設的階段性特征

“十二五”期間，隨著首都邁入服務經濟為主的新階段，人民生活水平提高對宜居環境提出的新要求，加上社會服務管理創新對首都環境建設的間接推動作用等因素的綜合影響，首都環境建設也呈現出一系列階段性特征。具體體現在以下六個方面。

1.首都環境建設進入了全面提升城鄉精細化管理水平的新階段

北京市委書記劉淇在2011年半年經濟工作會上明確提出要全面提升城鄉精細化管理水平。精細化管理首先要樹立起高標準的意識。北京是首都，是邁向世界城市進程中的特大型城市。北京城市的建設、運行、管理都要堅持首善、一流的標準。

2.首都環境建設進入了統籌推進“四大環境”協調發展的新階段

近年來，北京市政基礎設施建設不斷加快，設施環境總體上顯著改善，但結構性矛盾依然突出，如市政排水設施應對極端天氣條件的能力不足，應急避難場所數量相對短缺。與此同時，人民群眾對環境建設的需求隨著經濟社會發展水平的不斷提高也在逐步升級，突出體現為人民群眾對市容環境、秩序環境和生態環境提出了更高的要求，特別是對以大氣質量為代表的生態環境的要求越來越高。這就要求首都的環境建設必須統籌推進設施環境、市容環境、秩序環境和生態環境等四大環境建設，提高四大環境協調發展水平。

3.首都環境建設進入了統籌城鄉、區域環境協調發展的新階段

隨著北京提出率先實現城鄉一體化發展新格局的戰略任務，首都環境建設也進入了統籌城鄉、區域環境協調發展的新階段。首都環境建設既要進一步提升首都功能核心區域的環境水平，又要統籌推進城鄉結合部地區、新城、重點鎮和廣大農村地區的環境建設，要形成環境建設全市一盤棋的新格局。尤其要強化城鄉之間、區域之間環境建設公共投入能力上的相對均等化，對承擔首都生態環境屏障的遠郊區縣的環境建設投入給予適當傾斜。

4.首都環境建設進入了標本兼治，源頭治理的新階段

總結“十一五”期間圍繞重大活動保障積累的首都環境建設的寶貴經驗，環境建設僅治標還遠遠不夠，必須從城市規劃、建設、管理這一閉合循環上尋求新的突破，把大量通過規劃、建設能夠解決的后期環境管理問題消滅在萌芽狀態，從源頭上減少后期環境建設管理的壓力。同時，要針對環境建設中的疑難雜癥，發揮首都環境建設委員會辦公室的綜合協調作用，逐一研究提出解決的具體措施，避免環境問題的長期積壓。

5.首都環境建設進入了管理重心下移的新階段

要強化城市管理的基層基礎工作，推動城市管理重心下移，使精細化管理的任務落實在基層、崗位和具體人，切實把城市運行管理中的種種安全隱患解決在基層。要盡快打破環境建設自上而下推動的思維定勢，積極探索自上而下與自下而上相結合的城市管理新模式。

6.首都環境建設進入與社會服務管理創新緊密結合的新階段

首都環境建設是全社會的共同責任。要從根本上提高首都環境建設水平，既要強化環境建設的綜合協調和投入保障，更要在培育和強化全社會的環境意識上尋求突破，努力營造“人人愛護環境、人人參與環境建設、人人共享環境建設成果”的生動局面。針對首都環境建設問題與人口聚集之間的因果關系，尤其是與流動人口大量聚集的直接相關性，加強首都環境建設必須與創新社會服務管理緊密結合起來。要探索通過加強對流動人口的服務和管理，搭建流動人口參與首都環境建設的有效途徑，進一步增強流動人口的環境責任意識。

四、首都環境建設的價值理念和主要原則

首都環境建設要貫徹落實“三個北京”的戰略構想，樹立綠色、科學、人文的基本理念，同時要體現北京精神的要求。

（一）首都環境建設要體現“北京精神”

2011年11月，北京市公布了以“愛國、創新、包容、厚德”為內容的“北京精神”。作為北京發展重要組成部分的首都環境建設，應當有體現“北京精神”的價值理念。這種理念一方面反映社會主義核心價值體系的基本要求，另一方面要滲透北京精神的特點，同時還要反映首都環境建設的根本任務與長遠發展。按照這樣一個標準，首都環境建設領域體現“北京精神”的價值理念應當是如下三個方面：

1.首都環境建設要突出公共性的價值導向

首都環境建設要體現公共性的價值導向。其含義為：城市公共環境是城市居民生產、生活的公共空間，城市環境建設的好壞、質量的高低關系到廣大居民生產、生活環境的好壞，關系到廣大居民工作、生活質量的高低；城市環境建設是城市居民的公共利益，要求政府在環境建設的過程中以公共利益為首要考量，充分尊重全市居民整體的、公共的環境利益和環境舒適度，努力為居民提供安全、舒適、便利、優美的環境。

2.首都環境建設要突出精細化創新理念

“精細化的管理創新”是社會主義核心價值體系中的以改革創新為核心的時代精神、以創新為精髓的北京精神的具體體現。首都環境建設“精細化創新”要展現中國建設環境友好型社會的自信及成就，就是要展現首都北京改革創新30多年的經驗及歷程?！熬殹币笤谑锥辑h境建設中要敢于創新、勇于創新、善于創新，用創新的理念推進精細化規劃，用創新的技術手段運用于精細化建設，用創新的制度體系確保精細化運行，用創新的機制建立精細化的監督流程。

3.首都環境建設要突出共建共享的包容性發展思想

包容是北京最具異質性特征的城市精神之一，既是北京市民海納百川、雍容大度的胸襟和氣度，也是城市環境建設博采眾長、兼容并包的思維方式，更是北京作為首都尊重差異、和諧共生的文化特質和獨特品質。北京作為國際范圍內地域開放性最高的都市之一，在推進首都環境建設的過程中，必須秉承包容精神，堅持均等化的原則，共建共享，為不同民族、不同群體提供舒適美觀的生產、生活環境，在公共環境的規劃、建設等方面要充分尊重和照顧包括流動人口、弱勢群體等特殊群體在內的城市居民的環境需求，使全市居民分享到環境建設的成果。

（二）首都環境建設的主要原則

1.高標準性原則

首都環境建設的定位要高，要有高標準的規劃、高標準的建設與管理。環境建設要從建設思路、建設規劃、建設標準、環境管理和維護、市民公共素質培養等方面充分借鑒世界一些發達城市的經驗，在結合市情的基礎上，進行適合首都特點的綜合創新。

2.科學化原則

首都環境建設要深入貫徹落實科學發展觀，把握經濟社會發展的科學趨勢，研究環境建設的科學規律。首都環境建設既要有短期計劃，還要有中長期規劃。要以人為本，科學編制公共環境建設規劃，規劃要具有前瞻性、現實性和可行性。既要有總體規劃，還要有包括市容環境、生態環境、設施環境、秩序環境、人文環境等方面的詳細的建設標準、建設計劃和財政預算。

3.均等化原則

公共環境建設的公共性，要求政府在公共環境建設中秉承公平理念。逐步建立城鄉一體化的公共環境，保障全體居民在市容環境、生態環境、設施環境、秩序環境、人文環境等方面享有大致相等的服務。

五、進一步加強首都環境建設的思路和建議

（一）認真落實《“十二五”時期首都城鄉環境建設規劃綱要》

要按照《“十二五”時期首都城鄉環境建設規劃綱要》的目標和要求，采取積極措施，保證規劃的落實和實現。要科學研究城市環境容量和資源承載力，根據城市的定位、規模、發展方向不斷完善首都環境建設的規劃體系，建立健全環境建設規劃的評估、監督和落實機制，保證城市環境建設規劃落實到位。要根據環境建設規劃的執行進度，科學及時地改進和完善規劃細節，推進首都城市環境建設健康持續發展。

（二）建立健全首都城市環境建設的體制機制

建立健全首都城市環境建設的協調機制。要積極探索將首都城市環境建設委員會的高位協調功能做實做強，加強首都城市環境委員會與中央部門、國家各部委的溝通協調，強化首都城市環境建設委員會與北京市各部門的工作協調，落實首都城市環境建設委員會對北京市各區縣相關部門的工作指導。要根據首都城市環境建設一盤棋的要求，加快建立環境建設管理人員配備、財政投入與地區實有人口之間的合理比例關系，盡快扭轉環境薄弱地區環境建設的先天體制性缺陷。要積極推動區縣環境建設委員會的實體化，適當增加人員編制，盡快將環境建設經費納入區縣政府年度財政預算，并保持正常的增長，以建立“環境建設有人管、投入有保障”的體制機制。

建立健全首都城市環境建設工作考核機制。要制定統一的環境建設工作考核標準，完善考核工作程序，開展首都城市環境建設成效的社會調查，積極引導人民群眾參與環境建設考核工作。要逐步擴大環境建設工作的考核評價范圍，突出考核重點，嚴格執行考核獎懲措施，切實落實部門環境責任。建議組織人事部門將環境建設的考核結果，逐步納入到各級領導干部選拔任用工作中去，使之成為選拔任用各級領導干部的硬指標。

（三）加大環境建設的科技創新和應用力度

要立足首都發展實際，運用現代環境科學的理論和方法，對城市污染中的大氣污染、水污染、固體污染、噪音污染等問題進行有針對性的治理與解決。首都環境建設委員會應召集相關部門開展技術攻關合作，逐步建立適應首都環境建設發展的技術研發與應用體系。

加強現代信息技術手段在環境建設領域的運用。建設首都城市環境管理的物聯網平臺。進一步加強網絡視頻、智能分析、網格化管理等技術手段的應用與研發。積極利用衛星監測技術，開展環境建設違法行為的調查。

建立健全城市環境污染預警技術系統。統一制定城鄉環境建設的技術標準，將治理各類輻射、重金屬污染、隱性流動污染源等納入環境技術的研發范圍，突出環境預警技術開發的前瞻性，注重環境突發、偶發事件的技術預測與檢測，切實保證人民群眾的人身和財產安全。

（四）加強環境法律法規建設，不斷提高人民群眾的環境建設意識

根據首都的環境特征、人口規模、經濟發展和戰略規劃，逐步制定首都環境發展條例。完善有關市容環境、水體污染、大氣污染、噪聲污染等環境治理的政策法規，注重綜合運用宣傳教育、行政執法、環境審計、資源定價、環保投融資體系等多樣化的手段，統籌解決環境治理和發展問題，建立形成多層次、寬領域、高標準的首都環境建設法規體系，實現首都環境建設發展的規范化和法制化。

（五）積極推進市民參與環境建設，切實維護環境建設成果

城市環境建設離不開廣大人民群眾的積極參與。要積極發揮人民群眾參與環境建設的主體作用，不斷完善首都環境建設的群眾參與機制。引導群眾積極發現環境問題，參與確定環境議題，參與城市環境立法和環境決策，鼓勵群眾對環境建設工作開展監督，并對有關部門執行環境政策的情況提出意見和建議。

促進城市環境建設信息公開，保證人民群眾獲取環境建設信息的權利。人民群眾可以通過多種形式來參與環境建設決策，既要有制度化的群眾參與，如聽證會、訴訟、復議、信訪，也有非制度化的參與方式，如公眾參與新聞熱線、網絡論壇、公共調查、提供志愿者服務、組織群眾評議等，保證公眾有序參與首都環境建設的公共事務。同時，政府機關及其工作人員要帶頭參與城市環境建設，以身作則，率先垂范，形成關心環境、愛護環境的良好社會風尚。

（六）加強環境理論研究，大力培育環境建設中介組織

積極開展首都自然環境與社會環境的戰略發展研究，通過文獻研究、實地研究及技術分析等方法，科學總結首都環境建設與社會發展的基本規律，并積極開展應用研究。加強環境發展政策的社會影響評價研究，積極開展對環境建設政策的制定和執行過程的分析檢查，加強對環境政策的社會影響評估及環境公平的研判工作。

探索在街道、社區層面成立首都城市環境建設協會，主要負責首都環境建設的相關法律、制度、政策、理念的宣傳，負責對破壞環境的行為進行勸阻等。政府部門應提供相關經費支持，保障其活動的正常開展。成立北京市一級的首都城市環境建設學會，以從事公共環境和公共服務的專家學者、首都環境建設委員會的各部委、各部門負責人為主要成員，為首都環境建設提供理論指導和政策建議。

(責任編輯：黃荔)