數字城管“杭州樣本”的經驗和啟示

杭州市是國家住房和城鄉建設部首批數字城管試點城市之一，2006年3月建成運行，同年8月順利通過驗收，是全國首個通過國家住房和城鄉建設部驗收的試點城市。五年多來，杭州數字城管根據國家住房和城鄉建設部的推廣要求，緊扣本地實際，在建設和運行方面形成了鮮明的地方特色，積累了很多較為寶貴的經驗，曾被國家住房和城鄉建設部驗收專家組命名為“杭州模式”。

一、數字城管“杭州樣本”的主要經驗

（一）建設經驗——資源整合逐步向行業監管領域拓展

在建設上，杭州數字城管堅持走資源整合之路，在做強數字城管主平臺基礎上，逐步向行業監管領域拓展延伸。杭州數字城管沒有單獨組網，而是借助政務外網，實現了與數字城管各處置部門的互聯互通；同時基于統一的數字城管網絡數據庫，實現了與公安視頻監控、橋梁在線監測、地下水資源在線監測、城區防汛決策、環衛GPS、固廢監管、綜合統計、四化抄告等多個行業監管系統的“串珠成鏈”，建成了統一的城市管理綜合信息平臺，打通了“信息孤島”，提高了資源使用率，大大提高了政府應對城市突發事件的預警和處置能力。

（二）運行經驗——全國數字城管領域首創“市場化采集”

市場采集、保質帶量的發現機制，協同互動、分層交辦的管理網絡，效率為先、嚴格考核的制度設計，標準引領、法規定向的保障體系，以及快速回應、破難解困的城管服務等，是杭州數字城管保持快速、高效、良性發展的基本經驗。

第一，市場采集、保質帶量的發現機制

發現問題是數字城管的首道關。要確保問題的全面、及時、公正和準確發現，必然耗費大量的人力、物力和財力。為盡可能降低政府的成本投入，根據建設“效能型政府”的要求，杭州數字城管在問題發現上堅持政府“掌舵”，而將街面問題的采集這一“劃槳”的具體事務交由市場化招聘的信息采集公司去完成，并通過合同設定和科學考評強化對采集公司的管控。從上線之初的“保量促質”、中期的“量質并舉”以至目前的“保質帶量”、落實“舉手之勞”（信息采集員代為解決細小的城管問題）等，體現了較強的管理應變性和政策層遞性，更好地滿足了城市管理有機更新的現實需求。“市場化采集”也是杭州在全國數字城管領域的首創。

第二，協同互動、分層交辦的管理網絡

將“監督”和“指揮”職能剝離開來，是國家住房和城鄉建設部推廣數字城管的要求。如此既保證了各自獨立，又能夠提高效率。杭州數字城管按“一級監督，兩級指揮，屬地管理，按責處置”的模式，搭建了市、區兩級數字城管網絡。市級層面建立以數字城管信息處置中心受理大廳為“監督軸”、市城市管理協同工作平臺為“指揮軸”的“新兩軸”，各城區政府設立二級協同指揮中心。市、區兩級“協同平臺”采取相關部門派駐的形式，將全市815家單位聯接為可以實施扁平化管理的閉合網絡，對數字城管問題實行分層交辦，橫向交由相關責任主體，縱向交由城區政府落實，強化了部門協同，增強了城市管理合力。

第三，效率為先、嚴格考核的制度設計

為不斷提升運行實效，杭州市建立并完善了一系列的管理機制：一是建立了運行考核的倒逼機制。推行并完善了數字城管問題及時解決率考核，以及時解決率作為評價城區和市級相關部門（單位）數字城管運行績效的唯一指標，將年度考核結果納入市政府對城區政府的城管目標考核（占20—40%的權重），納入市委市政府對主城區黨委政府的經濟、社會、文化綜合考評指標之一，納入打造“國內最清潔城市”考核指標體系，對年度數字城管及時解決率考核排末位的，啟動問責制。二是建立了配套的協調處置機制。堅持“問題處置在先，責任追究在后”，全面實施“代整治”，積極推行“備貨制”，設立了“代整治”和“備貨制”專項基金，建立了數字城管情況向市委市政府直報制度，確保問題的第一時間解決。

從圖1數字變化可以看出實施數字城管問題及時解決率考核后，杭州數字城管運行成效逐年提升效果。

第四，標準引領、法規定向的保障體系

根據城市管理動態性、差異化的要求，杭州數字城管出臺了《杭州市數字化城市管理事件、部件立案、結案規范》，并逐年調整和完善，強化了剛性執行，減少“自由裁量權”。2008年8月，杭州還以“政府令”頒布實施《杭州市數字化城市管理實施辦法》，對數字城管的實施職責、規劃和建設、監督和考核以及法律職責等內容進行了明確，開創全國數字城管的立法先河，加快了數字城管的立法進程。此外，還落實了“有人管事、有錢辦事、有章理事”等。

第五，快速回應、破難解困的城管服務

隨著杭州城市化的不斷加速，城市管理破難解惑的任務日益艱巨，廣大市民對提高城市生活品質的訴求也與日俱增。加強對這些“難題”和“訴求”的回應，開展各種公眾所盼、發展所需的城管服務活動，是數字城管實現科學發展的題中應有之義。杭州數字城管堅持“在您身邊、為您服務”的根本宗旨，建立了全時段、廣覆蓋、多層次的回應機制。一是開通“12319”城建城管熱線，建立全天候回應機制。通過與數字城管的并軌聯動，實行全天候受理服務，全面受理城建、城管十二類問題以及停車服務誘導方面的咨詢和投訴。二是開展近距離服務活動。會同相關部門，經常性地開展數字城管與12319聯合進社區、進廣場活動，面對面地釋疑解困，幫助廣大市民解決實際問題。三是開展專項整治普查，落實管理長效。充分發揮數字城管平臺的人力、技術、信息等資源優勢，共開展各類專項普查300余次，為行業專項整治提供了及時、準確、翔實的數據信息，并將專項整治內容逐步納入日常采集，進一步落實長效管理。四是破解城市難題。圍繞杭州市委、市政府推出的“停車新政”的實施，建設了停車收費管理服務和道路停車服務誘導平臺，提供多種手段幫助市民實時查詢泊位信息，合理配置和利用現有停車資源，緩解停車、行路“兩難”，同時還合理緩解了“清潔難”問題。

（三）拓展經驗——加速城鄉一體的“大城管”格局形成

五年多來，杭州數字城管逐步建成為一個可延、可控、可深化、可連通的平臺系統，推進了資源整合共享，加速了城鄉一體的“大城管”格局的形成，在城市綜合管理中發揮了作用。一是管理內容不斷拓展。隨著城市管理要求的不斷調整和提高，杭州數字城管在管理時間、區域和內容上不斷拓展延伸。城市管理事件（動態的“事”，即人的行為和自然因素）、部件（靜態的“物”，即所謂的“城市家具”）由原先的122類問題增至201類，全面覆蓋了城市街面、立面、水面、橋面等的“四化”（潔化、序化、亮化、綠化）管理問題。二是管理區域不斷拓展。根據全市數字城管推進“三年計劃”，堅持“統一流程、統一標準、統一評價”，基于杭州市主平臺，利用同一套硬件、軟件和網絡體系，全面建成了包含所屬十五個區、縣（市）在內的市轄城域統一平臺，并探索建立了對應的運行模式，即：在主城區建立“一級監督，分級指揮”的“主城模式”，在副城區建立“一級監督、自行指揮、市級保障的“副城模式”。同時提出向區域內各中心鎮覆蓋的“三年計劃”，蕭山的臨浦鎮和余杭的余杭鎮數字城管已上線運行，開創了依托區平臺，建立兩級監督、一級指揮、按責處置、區鎮聯動的適應城鎮實際的數字城管運行新模式。目前，全市數字城管覆蓋面積已達404.19平方公里。

二、數字城管“杭州樣本”的啟示

（一）開辟民主參與新途徑，逐步消解了城市管理方面的“政府失靈”問題

通過對數字城管“杭州樣本”的研究，不難發現信息采集的市場化模式是其最大的亮點。這一模式的核心價值在于：它一方面實現了數字城管監督與指揮職能的剝離，而將其中的監督職能交由通過市場化招聘的“社會第三方”——信息采集公司去完成，以市民的眼光巡查發現街面問題且都做到有案可查，從而直接將問題的發現置于公眾的監督之下，使之更為陽光、公正、客觀，開辟了社會公眾民主參與的新途徑，實現了政府與社會、政府與公民、政府與市場對公共事務的互動合作管理；另一方面，追求自身利益最大化的資本特性，使各采集公司這一“市場主體”在數字城管工作中奮發作為，積極參與競爭，不僅成為街面城管問題發現的最主要力量，而且不斷向城市摸底調查、行業監管、重大節會保障等城市管理的多個領域延伸，取得了較為明顯的綜合效益，參與解決了很多政府想管也管不了、管得了效率也不高的事情，使政府得以在眾多繁瑣的復雜事務中“華麗轉身”，不事“劃槳”而專事“掌舵”，逐步消解了城市管理方面的“政府失靈”問題。

（二）積極參與社會管理和公共服務，開拓了數字城管發展的廣闊空間

杭州數字城管積極適應政府職能的轉型，幾年來不斷拓展參與社會管理領域，努力提升公共服務水平。從市容、市政、公用、環衛等街面問題發現到破解停車、行路“兩難”，從城市日常“四化”（潔化、序化、亮化、綠化）管理到渣土亂倒、廣告整治、重大節會保障等突擊治理，從防汛抗臺、防雪抗凍等應急管理到古井保護、夜市設置、“盲流”管理等城市摸底，從高考考場外秩序、夜間噪音擾民、“文明工地”管理到“背街小巷”、庭院改善、截污納管等民生工程管理，等等，涵蓋城管、交通、環保、教育、綠化等多個行業的管理需求，涉及百姓的就業、生活、工作等各個方面，提供了全面、及時、高質量的公共服務，成為了城市實施綜合管理的一個有力抓手和重要平臺，而且還有進一步延伸和拓展的趨勢，贏得了廣闊的發展空間。

（三）通過展示民主、效能政府的良好形象，為實現數字城管快速發展積累了豐厚的社會資本

是否具備豐厚的社會資本，是影響政府績效提升的重要因素，也是數字城管實現科學發展的促進因素。從實踐層面看，社會資本與政府績效呈正相關關系，一個政府積累的社會資本越多，績效就越高；反過來，一個政府的績效越高，便越能促進社會資本的進一步積累。杭州數字城管在實施中，始終堅持以“市民利益無小事”為宗旨，建立了多渠道的問題解決和為民服務機制，通過“三進四問”（進基層、進廣場、進社區；問情于民，問計于民，問需于民，問績于民）服務、開通“12319”全天候受理熱線、邀請市民代表親臨體驗等途徑，架設與市民溝通和互動的橋梁，社會公眾對數字城管的滿意度和信任度進一步提升。據杭州統計局連續三年對5000名市民的問卷調查，市民對“數字城管”保持了較高滿意度，2010年達到了98.4%。

（四）堅持新型城市化、城市網格化的“雙輪驅動”，是數字城管實現科學發展的主要動力

新型城市化是在我國經濟社會加快轉型、體制加快轉軌、社會階層加快轉換、發展方式迅速轉變的新形勢下發展起來的。它是在科學發展觀的指導下，以新型工業化和現代服務業為產業基礎，以現代交通通訊網絡為物質技術手段，形成大中小城市和城鎮合理的結構和空間體系、充分發揮各自的特點和功能，并以城鄉和諧發展為目的，城市帶領農村發展，從而形成國民經濟全面、和諧和可持續發展的城市化道路。其核心是城鄉和諧發展、共同富裕、可持續發展。它并不單是以城市人口占全區人口比例的大小作為城市化的唯一標志，而是以要素互補、城鄉一體、共同富裕，全面流動為標志，從而實現整個社會的和諧共生。以統籌城鄉發展和城鄉一體化為標志的新型城市化，是具有中國特色的政治形態、經濟形態、社會形態和文化形態的統一體。杭州數字城管是適應本地新型城市化的發展要求而產生的，并在新型城市化的推進中不斷贏得新的發展機遇。在2008—2010的三年間，杭州數字城管堅持“平臺統一，梯度管理”的拓展原則，覆蓋區域由起初的四個主城區拓展為覆蓋市域內全部十五個區、縣（市），并逐步向城郊結合部、城中村和中心鎮延伸，既消除了各區、縣（市）發展數字城管的資金和技術顧慮，又滿足了城鄉居民不斷提高的城市管理訴求，促進了城鄉一體和社會和諧。

城市網格化是運用網格地圖的技術思想，以一萬平方米為基本單位，根據城市區、街道、社區行政區劃設置和城市地面建筑、道路、水域分布實際情況，按照方便管理的基本原則，科學合理地將城市所轄區域劃分成許多個網格單元，對每個單元網格內的城市管理對象實施責任制管理和監控。數字城管將城市管理區域劃分為從區、街道、社區到單元網格的4個逐層包含的管理層面，由此，城市管理就建立起一個分層的、精確的、立體的、透明和可控的管理空間，即網格空間，實現管理空域、管理對象、管理過程、管理部門和社會參與者的整體融合。在基于網格空間的城市管理中，城市管理過程與空間數據和行為屬性通過網格做到密切相關，城市管理者可以做到及時發現問題，準確反映問題，快速處理問題。從理論上講，一方面，城市管理可能遇到的所有事件都將能夠納入網格化管理的范疇，具有極大的延展性和動態包容性;另一方面，所有相關的城管職能部門，均能從網上獲得歸屬自己管理的信息，具有一網多用和資源共享的優點。目前，杭州主城區有10074個單元網格，建立了200余萬個部件數據庫。網格的劃分，構成了實施精確城市管理的基礎條件。網格思想的可貴之處，在于管理責任的精確化，即網格內的每個城市管理對象（事件、部件）的責任主體和屬性要素都十分明晰，可據可查，為實現數字城管問題準確和及時處置提供了重要條件。

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（責任編輯：黃荔）

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促進專業人才培養，加快技術創新

——北京成立城市照明協會

本刊綜合報道 北京市城市照明協會日前正式成立。協會由北京市民政局批準，北京市市政市容管理委員會主管，劉敬民副市長任名譽會長，吳戰鷹任會長。城市照明是市政基礎設施的重要組成部分，直接關系到城市安全運行和市民出行便利，代表著城市建設和管理水平；城市照明又是提升城市形象的有效載體，反映了城市的經濟繁榮程度和和文化特色，是城市現代化和國際化水平的重要標志。近年來，北京城市照明工作圍繞建設“人文、科技、綠色”北京和建設中國特色世界城市的戰略任務，積極落實市委市政府關于“精細管理，美化市容”的工作要求，取得了長足發展。在市市政市容委的正確領導下，城市照明管理體系漸趨完善，照明質量顯著提升，運行保障能力有效加強。全市道路照明和景觀照明設施不僅保障了首都城市運行和市民生活需要，還為北京奧運、國慶60周年、建黨90周年等大型活動和節假日營造了亮麗多彩的城市環境，受到了各級領導的肯定和社會各界的好評。

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