以世界城市為視角審視北京的基礎設施建設

基礎設施建設是提升城市功能、建設世界城市的必要支撐，是衡量城市現代化的重要指標。2010年北京市人均GDP超過1萬美元，按照世界銀行劃定的最新標準，北京開始步入中等發達富裕城市行列，也標志著北京開始從國家中心城市逐步跨進區域性國際城市門檻，北京市的發展已進入全新的發展階段。

未來一段時期，北京市基礎設施建設仍將處于快速發展階段，但與世界城市相比，北京市基礎設施在總量和結構上仍然存在較大差距，東京、倫敦、紐約等世界城市在發展過程中均經歷了大規模的城市建設，在基礎設施建設方面具有豐富的經驗和借鑒作用，比較、借鑒這些發展經驗對當前北京市基礎設施建設具有重要的意義。

一、基礎設施與世界城市的形成密切相關

城市基礎設施建設是衡量世界城市的重要標志，是城市發揮服務功能的基礎條件，對城市空間優化、產業布局和人口要素分布具有重要引導作用。世界大城市普遍具有發達的城市基礎設施體系，發達的基礎設施也不斷吸引著國際要素的集中。

（一）先進的基礎設施能夠推動世界城市的快速形成

國際大都市為資本全球擴張提供了最為便利的場所。企業內部分工使得企業比以往任何時候都更看重其核心控制管理層所在地。一個信息與交通便捷、環境優美、安全保障度高的城市必然成為跨國公司發展的首選目標。為大公司服務的國際銀行、金融機構等服務部門的云集，使那些具備優良國際服務功能的國際大都市或者國家中心城市在世界經濟中的地位和作用愈來愈重要。建設先進而高效的基礎設施是那些在后工業時代力求繼續保持或發揮重要影響力的國際大都市的必然選擇。

（二）基礎設施是保證高質量生活環境的必要條件

世界城市普遍具有良好的生活環境和宜人方便的生活條件，基礎設施具有為社會服務的性質，其服務對象不僅是生產，而且還有城市居民的生活。配套完備的城市基礎設施為城市居民創造清潔、衛生、優美、舒適的工作條件和生活環境，提高居民生活質量，使居民在生活上得到實惠，增強居民對城市的向心力、凝聚力，從而促進并推動城市經濟的持續發展。

（三）世界城市的區域協同決定了基礎設施的發展方向和發展特征

世界城市的區域協同和城市總體發展戰略決定了基礎設施的發展方向和發展特征，對基礎設施形態和布局產生了重要影響。城市的經濟越發展，對基礎設施的要求越高。倫敦、東京、紐約三大世界城市均是全球發達的金融和商業服務中心與港口城市，對全球政治、經濟、文化均具有強大的控制力和影響力，城市的發展需求和戰略定位客觀上推動了這些城市發達的軌道交通、多機場格局、先進的通訊網絡的建設。

二、北京與世界城市基礎設施的比較

（一）發展基礎薄弱，資源稟賦低

經過近年持續發展，北京經濟社會進入快速發展階段，但與世界城市相比，北京的基礎條件仍顯薄弱，經濟水平、資源稟賦等差距較大。2010年，北京GDP總量達到2087億美元，人均GDP超過1萬美元，與三大世界城市人均GDP均超過5萬美元的水平相比，差距明顯。同時，北京水資源嚴重短缺。根據北京市第六次人口普查數據，2010北京市常住人口1961萬人，按照1999年以來本地的平均水資源量21億方計算，人均水資源量僅為107立方米，不足世界人均的1/30，遠低于國際公認的人均1000立方米的下限，屬資源型重度缺水地區。而且，由于自身能源匱乏及經濟的迅速發展對能源的大量需求，能源自給率差，2009年北京市能源供應的98％依賴外調（東京為99.8％，紐約為88％，世界城市的能源自給率都不是很高）。北京需要結合自身的條件和資源稟賦摸索適宜自身特點的基礎設施建設模式。

（二）交通能力持續提升，系統性差

目前紐約、倫敦、東京等綜合性的世界城市地區已形成了成熟的多層次機場體系。相比之下，北京地區現僅有首都機場這唯一的航空樞紐，尚缺失相應的專業化的機場，如成規模的低成本航空、公務航空、通用航空、旅游包機以及私人專機機場。而且，首都國際機場作為北京唯一的主要客運機場，國際旅客占旅客總量的比例較低，國際中轉功能弱。

軌道交通密度較低，市郊鐵路相對落后。倫敦、東京等城市中心區的軌道交通線網密度基本是每平方公里1-2公里（含私鐵和市郊鐵路），北京市2015年規劃的軌道交通線網密度五環路內僅為0.64（五環內，750平方公里左右）。東京、倫敦、紐約等世界城市除城區高密度的軌道網絡之外，還包括大規模市郊鐵路系統，三大世界城市均有不少于1500公里的高密度市郊鐵路系統，與世界城市相比，北京市郊鐵路發展相對落后，既沒有成規模的市郊鐵路系統，因為票制票價原因，客運量也較小。

城市交通擁堵嚴重，微循環薄弱。交通擁堵是世界各國大城市普遍遇到的難題，紐約、倫敦、東京先后于上世紀40年代、60年代、70年代經歷了嚴重的交通擁堵，雖然此后有所緩解，但至今仍難以真正擺脫交通擁堵的困擾。北京也是如此，交通出行量的五成以上集中于四環路以內，早晚高峰路網平均車速低，由城市單中心格局造成全市交通需求的潮汐現象嚴重，出行需求集中，與交通擁堵相對應的是，北京市居民通勤時間也較長，北京人上班平均需花費52分鐘。而且，北京斷頭路多，支路不暢，城市微循環系統薄弱，倫敦30公里半徑的路網密度分別為9.41公里／平方公里，東京都區部道路路網密度為19.1公里/平方公里，而北京城六區路網密度只有5.28公里/平方公里，差距較大。

公共交通出行比例偏低。東京、紐約、倫敦是軌道交通較為發達的城市，基本形成一定的軌道交通規模和網絡，可以延伸到城市的各個方向。全天進入中心區出行的公共交通結構中，東京、紐約、倫敦公共交通都占據著絕對主導地位（占67%－87%），公共交通中又以軌道交通為主體（占全體的58%－86%），三大城市中尤以東京的軌道交通比重最高（86%）。北京2010年六環內每日小汽車出行量為993萬人次，出行比例達34.2%，公共交通出行比例占39.7%（其中軌道交通11.5%）。不但公共交通出行比例較世界城市有一定差距，軌道交通出行占公共交通出行方式更是偏低。

（三）資源能源消耗大，浪費現象嚴重

水資源短缺形勢加劇。北京是嚴重缺水城市，由于產業結構存在較大差異，制造業、農業等用水占較大比重，水資源消耗水平很高。北京目前水資源平衡建立在水資源過度開發、地下水嚴重超采基礎上，地下水累計超采已超過60億立方米，本地水資源開發利用率已達104％，屬于過度開發，而倫敦、東京本地水資源開發利用比率僅為49％、32％，因此，北京市水資源供需平衡十分脆弱。

清潔能源消耗比重低。當前北京的能源結構中，煤炭占33%，油品占28%，外調電力占22%，天然氣占12%，還有一些其它能源。這與我國煤炭占能源比重70%的平均水平相比已屬不易，但與世界城市差距較大。相比之下，倫敦以天然氣為主要品種，大概占能源的一半，其次是電力和石油；紐約的能源品種的排序為石油占40%，天然氣占28%，煤炭只占6%左右；東京的石油、天然氣、電力三分天下，基本上排除煤炭。

（四）整體環境品質不高，綠化空間不足

大氣環境質量較差。據2006年資料顯示，倫敦大氣污染年平均濃度為0.0125毫克/立方米，紐約為0.027毫克/立方米，東京為0.005毫克/立方米，而北京2007年為0.047毫克/立方米，顯然高于東京、紐約和倫敦。在北京比較突出的可吸入顆粒物方面，倫敦為24微克，紐約為27微克，北京空氣污染水平約高出這些國際大都市6倍。

城市綠化水平不高。世界城市在建設之初，均不是環境優美的宜居城市，也曾經對環境造成了較大的污染和破壞，但在建成后期通過巨大的環境建設得到了逐步改善。北京市人均公共綠地面積為15平方米，倫敦為30平方米，巴黎為24.7平方米，紐約為19.6平方米，莫斯科為44平方米。與世界大城市相比，盡管近年北京市進行了大面積的集中綠化，但仍然有較大差距，還沒有建成與倫敦海德公園、紐約中央公園一樣，在城市中心兼顧綠化美化、改善環境、承載社會活動的綠地。

污水和垃圾處理水平仍需提高。北京市中心城污水處理率95%，與發達國家的污水處理率水平基本相當，但郊區尤其是鄉鎮及鎮以下區域的污水處理率仍然很低，而且再生水利用率僅為60％左右，與發達國家75%-85%的平均水平差距較大。垃圾處理方面，2010年北京市生活垃圾無害化處理率約為96.7%，與世界城市水平相當。但在垃圾處理方式上，北京以采取填埋方式的處理量為主，其中相當部分為低水平填埋，遠遠高于美國70％、法國60%、日本28%、瑞士15%的填埋比例。此外，北京市尤其在郊區縣地區，垃圾的分類處理、專門處理水平仍然與世界城市差距較大，全社會的垃圾減量和分類意識仍有待提高。

（五）城市運行體系薄弱，效率不高

與其他幾個典型“世界城市”相比，北京城市基礎設施運行管理還存在較大的提升空間，要有效整合各種資源，提升城市安全管理水平。

綜合防災減災管理水平不高。世界城市均具有較強的綜合防災減災能力。美國“9·11”恐怖襲擊后強化了城市及國家層面的防御對策，在原應急事務管理局基礎上組建了國土安全部，以全面落實安全防災事態。日本東京汲取地鐵站惡性投毒事件教訓，強化了地鐵應對恐怖襲擊的安全策略及規劃設計措施。英國由內閣直接負責安全應急事務，還特別重視應急平臺、風險評估、應急管理培訓的建設。北京的城市防災能力建設起步較晚，自2003年“非典”事件后強化了綜合減災應急建設，但迄今沒有防災減災條例等綜合法律法規，現有的安全建設也多為應急預案層面上的臨時對策，與世界城市相比，在安全水準及綜合應急能力上還有不少差距。

安全設施能力不足。北京城市消防、能源保障等重大安全設施普遍存在能力不足問題。以消防設施為例，北京市消防局每個消防站的平均保障區域為70平方公里左右，每個消防站需保護約20萬人，與三大世界城市消防站服務面積10平方公里、服務人口7萬人左右的水平差距較大，北京市在安全設施密度和選址合理性上與世界城市之間的差距十分明顯。

城市地下空間開發效率不高。開發利用地下空間是增容城市的重要戰略，也是世界城市在發展過程中普遍采取并大力推廣的主要措施。倫敦、東京采用地下管道綜合管廊的模式進行管線建設，均建成了數百公里的地下綜合管廊，提高了管理效率，而北京市真正意義上的地下綜合管廊長度尚不足5公里，與世界城市差距較大。同時，地下空間利用規模和方式也較為落后，公共設施、文化商業設施相對較少，利用方式還較單一。

信息基礎設施仍需加強。信息技術是促進城市發展的動力，信息化水平高低程度也是衡量國際化大都市的重要指標。北京市硬件的信息化水平與國際化的差距已不顯著，甚至高于部分發達國家，如移動電話數已達到104部/百人，個人電腦數達到85.9臺/百人，但北京信息化軟指標差距明顯，網絡下載速度偏慢，信息綜合利用和共享程度低，信息產業缺乏國際競爭力，制約北京信息化整體功能的發揮。

三、世界城市基礎設施建設對北京的啟示

研究世界城市基礎設施的建設，借鑒成功的建設經驗，避免相關教訓，對北京市建設世界城市具有重要的現實意義。要充分考慮北京市的實際情況，注重區域發展，注重功能發揮，注重安全應急，注重低碳理念，支撐適應中國特色和首都特點的世界城市建設。

（一）注重區域發展，以首都圈為視角審視基礎設施建設

世界城市的基礎設施建設不是單純某一個城市的問題，需要國家層面、北京市以及鄰近地區政府的密切合作和共同推進，保證跨區域基礎設施建設的連續性，三大世界城市均依托于周邊城市和新城，通過區域的協調互動提升其經濟水平和影響力。進入“十二五”時期，首都圈發展納入國家發展戰略，首都的基礎設施建設更要依托于周邊省市，既要通過基礎設施建設帶動周邊城市的發展，也需要周邊城市在資源能源、環境方面的合作和支持，共同實現首都圈的戰略性發展。

（二）注重功能發揮，著眼于提高運行效率和服務水平

城市基礎設施不光要注重能力建設，更應注重發揮存量設施的功能性，著力提高基礎設施運行效率，同時，隨著人民生活水平不斷提高，社會結構加快轉型，市民的生活方式也日益多元化，對基礎設施的需求更加多元，需要基礎設施在服務對象上，從以經濟發展單一支撐功能，向全面支撐城市功能和市民便捷生活轉變，加快解決市民關心的公共交通“最后一公里”、提升城市環境休閑功能、提高信息綜合服務水平等問題，讓城市發展更好地服務于人們生活。解決重點是創新管理模式方法，提高存量設施運行效率，以方便接駁為重點打造立體交通綜合體系，加強緩解交通擁堵，提升城市運行效率，加強地下綜合管廊建設，發展地下空間，提升城市空間利用效率。

（三）注重安全應急，建設世界級的安全城市

綜合減災系統是應對自然、人為、公共衛生、社會事件等各類災情的全方位體系。防災能力不僅取決于設施水平，還取決于人口數量及經濟增長方式等城市安全容量承載力。與世界城市的防災能力標準相比，北京市當前差距仍然較大。從北京市基礎設施建設的角度出發，加大地震、氣象和火災等災害的預防和設施建設，提升防災能力。重點是以超常規思路緩解水資源短缺問題，全面提高防震減災能力，實現關鍵技術突破，提高氣象綜合防御能力，注重設施建設，確保消防安全。

（四）注重低碳理念，強化基礎設施建設的綠色生態導向

世界城市在發展經濟過程中都經歷過“先污染、后治理”的道路，北京也呈現出類似的環境問題，且因城市人口膨脹、經濟發展方式轉變仍未完成等因素影響，環境問題表現更為復雜。21世紀的世界城市應是最宜居的綠色家園。在生態環境方面，應是具有國際吸引力和示范能力的國際大都市。因此，在逐漸改善人口規模、經濟發展模式轉型等根本性問題的基礎上，應轉變思路注重低碳建設理念，加大環境設施投入。以改善大氣質量為重點，建設空氣清新的北京，以規模建設為主，開發多級城市森林體系，拓展城市綠色空間，以循環利用的理念加強污水、垃圾處理設施建設，以綠色發展為原則實現基礎設施的低碳化建設。

四、結論

世界城市的基礎設施建設無疑具有許多共性特征，但是不能因此忽略世界城市基礎設施建設的階段性和特殊性。應該看到，因自身資源稟賦差異、發展階段限制等因素，北京市不可能照搬世界城市基礎設施的建設經驗，需要根據自身條件探索適合自身特點的城市基礎設施建設模式，支撐有中國特色的世界城市建設。

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（責任編輯：駱小平）