地方政府績效評估的癥結

摘要：政府績效就是為了實現預期的目標，政府制定和執行公共政策，履行職責的過程和結果。政府績效評估既要針對政府行為過程是否合法、符合程序，又要針對行為結果是否經濟、有效。由于目前我國“政治上位的政治行政一體化”體制對績效評估的制約和排斥，績效評估沒有成為有效的約束、激勵政府行為的機制。本文從政策學角度，結合具體案例，分析了當前地方政府績效評估的主要特征和問題。并提出從體制上和制度上推進政府績效評估。

關鍵詞：政府績效；行政過程和結果；法制；公民參與

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003－1502(2012)02－0047－07

20世紀七八十年代，西方各國政府認為傳統“韋伯式”政府管理存在過度規制、機構臃腫、因循守舊、錯誤規避、重效率輕結果、公權異化等問題使其無法擺脫財政危機和信任危機，難以適應經濟全球化和信息化。于是，西方各國政府開始借鑒私人部門的競爭機制和管理手段，強調顧客導向，注重公共產品或服務的質量和有效性，以此來降低行政成本，提高政府績效，擺脫政府危機。這一改革浪潮被稱為“新公共管理運動”，英國政府從“雷納評審”到“公民憲章”運動，再到政府現代化運動，美國政府從頒布《聯邦政府生產力測定方案》到發起“政府生產力”運動，再到《政府績效與結果法案》，成立國家績效評查委員會，發布《總統管理議程》推出“項目等級評估工具”等，都是以政府績效評估為主題，以政府績效評估理論為指導的政府改革運動。由此，世界各國也掀起了一次又一次政府改革浪潮。隨著各國新公共管理運動的深入發展，政府績效評估不再以“效率為中心”，追求短期化利益，而是結果導向型——以結果為理念，以政府提供公共產品或服務的效果、質量、公平性和顧客滿意度等為基本內容。

一、政府績效

政府績效，在西方國家又被稱為“公共生產力”、“政府生產力”、“政府業績”等。國內外許多專家從結果上、過程上、功能上等多種角度對政府績效做了歸納和定義，反映出在理解這一概念上還存在明顯的分歧。我國學者大都贊同政府績效包括經濟績效、政治績效和社會績效，就政府績效的多維度性達成了一致。“3E”即經濟(Economy)、效率率(Efficiency)、效益(Effectiveness)作為政府績效的必要維度，也為學者們普遍接受。隨著新公共管理運動的深入，“全質量管理”、“顧客服務標準”、“公民憲章”、“社會服務承諾制”等成為政府努力改善公共產品或服務的重要舉措。“‘服務質量’作為考核績效問題的基礎得到廣泛的認同并有可能在今后成為改進政府績效的主要推動力。”目前，還有些學者，將“公平、民主、反應性、責任”也納入考核政府績效的維度，比如，馬寶成認為政府績效評估應當以增長與公平、民主與秩序這兩對變量為基本價值取向。林瓊、凌文輇認為積極回應公眾的合理合法性需求，不斷提高公共服務水平，是社會轉型期政府績效的基本價值取向。總之，政府績效成為包括經濟、效率和效益等要素的多維度綜合性的概念，這也體現了對政府工作的復合型要求。

筆者認為，要理解政府績效，首先要明確政府的主要職責，即為社會提供公共產品，而公共產品是通過公共政策提供的，因此，公共政策過程是政府行為的媒介，“政策是理解政府能力乃至整個政府活動的核心”，…政府過程與公共政策過程是同一的，或者說政府過程實質上就是公共政策過程。現代政府的基本活動方式就是制定和實施政策。”可以說，政府的績效是在政府制定和執行公共政策的行為過程中產生的。因此，從以下三個方面理解政府績效可以比較清晰地反映出對政府績效不同維度要求。

從政策的制定者角度，政府的首要職能是通過公共政策提供公共產品，執行好上級的政策是行政的第一要務。從政策的制定者來說，主要是考核政府執行政策的結果怎么樣，是否達到政策預期的目標，因此，這種角度下績效是以結果為導向的。

從政府執行政策的過程角度，政策是政府活動的主線和依據，對政府執行政策的基本要求是遵守法律和程序，客觀履行政府職能。因此，這種角度下績效是以過程為導向的。

從政策的對象角度，政府績效在很大程度上取決于公共政策是否實現了為目標群體提供的公共服務的數量和質量，是否真正改善了目標群體的狀況，主要體現在人們的生活水平和生活質量的普遍改善和提高。因此，這種角度下績效也是以結果為導向的。

通過上述分析可以看出，政府績效既包括政府行為的過程，也包括政府行為的結果，是政府為了實現預期的目標，制定和執行公共政策，履行職責的過程和結果。對于過程追求的是法律和程序；對于結果追求的是經濟、效率和效益。

政府績效評估實際上就是一種管理控制活動，是對政府為了實現預期目標，制定和執行公共政策，履行職責的管理控制，對政府各種管理活動過程和結果的綜合評估。其實質是要增強政府責任、改善政府管理，增強政府公共服務能力。因此，政府績效評估對公共政策過程具有重要意義：

政府績效評估應成為政策執行的約束機制。績效評估與事先設定的管理目標直接聯系，通過縱向對比，找出差距，及時糾正或調整。在政策執行中，政府績效評估要求政府按照政策設定的目標和程序進行工作，核實執行行為，對偏差行為進行矯正。

政府績效評估應成為政策目標的導向。評估的作用是通過對過去工作的評估來發現問題，指導現在的行為，調適目標。政府績效評估應發現政府管理中的缺漏，并及時采取措施進行完善。因此，政府績效評估可以幫助政府找出需要及時處理解決的問題和需要密切關注的潛在問題，對確立公共政策的目標起到導向的作用。

政府績效評估應凸顯公共政策的公共性價值。公共政策是政府為了提供公共產品和公共服務，解決公共問題，實現公共管理所制定的政策，其核心價值是公共性。而圍繞公共政策和政府其他活動展開的政府績效評估，也應當凸顯其公共性。

二、當前我國地方政府績效評估的體制束縛

關于中國政治和行政的關系可以概括為“政治上位的政治與行政一體化”體制。“政治行政化，是指政治組織及其過程帶有明顯行政化特征的現象，而且政治同時承擔著行政功能的狀態。”“行政政治化，是指行政組織及其運行嚴重喪失自己固有特征的狀態。”“政治行政化和行政政治化在政策過程的幾個基本階段、政策過程主要參與者的基本關系、政策執行體制或結構安排、政策行為的責任，以及在政策過程中極為重要的合理性和專業化等方面的重要影響。”可見，政治上位的政治與行政一體化體制約束著整個政策過程，構建了政府的整個政策過程框架。

“中國公共政策的決策體制，主要由行使公共權力的各級國家機關和執政黨的各級組織構成。在多數情況下，黨的有關組織擁有政策的實質性決定權。”一是，政策嵌入政治權威，受政治權力的牽制。“中國共產黨組織是中國政府系統的領導核心的、主導的體制化政治結構。中國政府的整個過程——從利益表達、綜合和政治溝通，到政策的制定和執行等，都與共產黨組織有著極為密切的關系。”一方面，黨對一切國家機構和地方政府實行組織、關系上的統一領導。黨領導政府，各級黨組織和行政機關實際上相互緊密地結合為一體，黨組織體系滲透到社會的多個方面和多個層面，在各級政府設置黨的委員會，黨支部深入到村委會和居民委員會；在企事業單位、群眾團體、社會組織中都建立了黨組織。另一方面，黨和國家機關人員互相交錯，黨通過推薦干部、成立黨組發展黨員，使黨組織和成員深入到中央、地方和最基層，而黨員的信仰是要對黨忠誠和服從，因此，黨可以通過自身的組織體系將黨的主張變成公共政策。因此，“中國共產黨組織不是政府機關，卻是中國公共政策的實際決定者。”公共政策被納入政治權威的控制之下。二是，行政壟斷政策過程。中國是典型的“行政主導型府際關系”，其基本特點是中央對地方擁有廣泛的行政領導權，中央和地方的職權劃分沒有制度化、法律化，地方政府的一切權力均來自中央政府，是中央以行政授權形式將部分行政權力下放給地方，地方必須在中央的嚴格控制下行使職權。在目前“條條塊塊”的行政管理模式下，行政權力又通過“條塊”結合的方式深入到社會的方方面面。這樣，無所不包、無所不在的行政力量實際上成為影響和控制政策過程的壟斷性力量。“行政權在很長一段時間內呈高度集中的強勢，滲透到社會與個體生活的每個角落，而與此相應的規則制定或者更準確地說‘政策制定’不僅帶有很強的‘行政導向’，甚至成為行政權運行中的‘應有之義’……在中國行政過程中，實際上存在專家理性和大眾參與的雙重缺位。”決策議程成為政府和官員的專利，個人影響可能超越官僚制的組織規則，直接作用于政策的制定和執行過程，將政策問題排除在公眾議程之外，排除公眾對于問題確認和政策議程設置的影響。甚至政府的“一把手”完全自己說了算。行政首長往往以自己的意志代替集體意志，以自己的認知代替科學論證。由此，扭曲了政策問題的本質，公共利益被自覺不自覺地由部門利益和官員的個人利益所代替，社會長遠發展目標被短期經濟增長目標所代替。

這種體制上的制約和排斥，造成我國地方政府績效評估并沒有凸顯其公共價值，沒有成為有效的約束機制和導向機制。(1)評估缺乏制度化、規范化，沒有統一的政策指導和法規保障。我國地方政府績效評估開展幾十年來一直處于自發狀態，評估的內容和評估體系一般都是基于滿足政府本身管理的需要，沒有客觀的衡量標準，更沒有制度化。(2)評估體系單一、過程封閉。地方政府主導本地區的績效評估，政府既是“運動員”又是“裁判員”，很容易造成評估的主觀性和“暗箱操作”，甚至個別領導壟斷評估權力。評估內容的設定、評估的實施和結果不公開、不透明，缺乏必要的社會監督和制約。(3)評估的內容和框架不科學。存在片面追求GDP、忽視社會事業發展和環境保護問題的傾向。有的地方甚至大搞“形象工程”、“政績工程”。績效評估的框架設計重數字效應，輕政府行為的有效性、合理性和合法性評價。出現這些問題的原因是多方面的，但根本原因在于體制，體制的制約和排斥，造成我國地方政府績效評估沒有凸顯其公共價值，沒有成為有效的約束機制和導向機制。

三、當前我國地方政府績效評估的特點

從政策學角度來看，政府制定和執行政策的過程也就是政府創造績效的過程，當前我國公共政策過程的特點決定了地方政府績效評估的特點：精英推動下追求形式化和工具化的數字效應。

(一)精英推動

目前，我國地方政府績效評估是典型的權力精英推動，黨政主要領導承擔績效評估的發起與設計責任，負責設計具體的評估方案、確定評估指標、組織評估實施。這種通過權力精英推動的績效管理，主要通過上級對下級評估，采取各級政府和部門匯報工作、官員述職、組織部門調查、量化考評等形式。而社會公眾參與的程度較低，沒有參與政府績效考核設計，而只是通過某次活動或憑借某個文件，非制度化的參與，缺乏規范化的程序，評估結果也得不到實際運用。至于中國目前非政府組織參與政府績效評估的運作模式也和西方國家有巨大的差異，如中國政府創新研究中心和中國地方政府績效評價中心均屬于事業單位，零點調查公司也是受政府的委托進行滿意度調查，由于和政府有千絲萬縷的聯系，其獨立性大大受到限制。“作為高校專家評估模式典型代表的蘭州大學中國地方政府績效評價中心負責人，也曾經承認，如果沒有省委省政府的‘尚方寶劍’，他們的‘第三方評估’也不會如此順利地完成。”權力精英推動績效評估而將社會公眾排除在評估體制之外，沒有社會力量的監督制衡，評估過程就會深受權力結構的影響，這種封閉式的推動模式必然造成政治權威取代制度理性權威，造成績效評估的扭曲。

(二)形式化和工具化

我國目前的政府管理體制是一種典型的“壓力型體制”，“靠各級行政組織從上到下規定各種指標任務，并靠各級行政組織從上到下根據這些規定的指標任務來考核選拔干部”。在這種體制下，中央政府為控制和監督下級地方政府，往往以下達計劃指標的方式來確保社會總體目標的達成，指標層層量化分解，下達到下級組織和個人，在規定的時間內完成，而且壓力越向下越大。因此，地方政府實際是在這種評價體系的壓力下運行的，地方政府的首要任務是完成上級政府交辦的事務。該體制下，上級政府通過對下級領導干部考核、任免來施加這種壓力。在這種體制下，干部考核也逐步強化了與經濟建設和現代化建設緊密相關的政績考核，一是干部的提拔與以GDP為中心的經濟指標越來越直接掛鉤，GDP指標越高，增長速度越快，就意味著官員的“政績”越突出，“功勞”越大，得到提拔和重用的機會也就越多。而且“一些地方片面規定各級領導班子中的年輕干部比例和各層次干部提拔的年齡上限，硬性規定35歲以上的不再進入鄉鎮黨政班子，40歲以上的原則上不再進入縣級黨政班子，并且把干部年輕化比例作為組織部門和領導干部的政績進行考核”。因此，官員為了能夠晉升，一些“面子工程”、“政績工程”、“夜景工程”、“形象工程”都在最短的時間完成了，“數字”也被用作體現政績的工具。二是干部的任用仍然采取上級組織部門考察，上一級黨委研究任命的方式。上級領導手中掌握著干部的升遷大權，而公共政策的直接對象——社會公眾卻被排除在領導干部考核之外。因此，干部討好上級，眼睛向上看，“對上級權力的意志較為敏感”。

(三)數字效應

所謂數字效應是指政府績效評估追求數字的效果。這種效應具有短期化、顯性化的特點。具體表現為績效評估傾向于對GDP等顯性數字結果的追求，忽視公平、責任和公眾的滿意度。

政府績效考核需要數字的定量評估，其一，對于地方政府的績效考核包括經濟發展、社會發展、人均GDP、環境保護、社會治安等各個方面，指標包括投入、產出、效果和滿意度等，要明確評價各種指標，需要的信息量巨大，而且收集有些信息需要的時間周期和評估的周期不一致，由此，全面、細致考核的成本是無法想象的。其二，公共部門績效考核的模糊性。由于公共組織和私人組織在所處的環境、提供的產品、內部的結構和過程等方面具有根本性的差異，公共組織目標具有“多樣性、抽象性及相互矛盾性”，而科學的政府績效評估又要兼顧局部利益和整體利益、短期利益和長期利益，這就決定了公共部門績效考核的模糊性。而數字具有直觀性的優勢，可以快速反映政府一個工作年度的工作情況。在這種情況下，地方政府績效考核就變成“看數字、評數字”，考核內容也主要集中在GDP、招商引資數量、固定資產投資數量等反映經濟增長的幾個顯而易見的指標上。特別是當前，存在對GDP盲目崇拜的傾向，各級政府都把提高GDP作為地方政府各項工作的出發點和落腳點，于是地方政府熱衷于基礎設施、經濟項目的大投入、大建設，甚至不惜犧牲環境、民生福祉為提高GDP讓路。比如，在國家“十一五”規劃中，年均經濟增長率預期目標為7.5％。而在全國31個省市公布的“十一五”規劃中，預期平均GDP增速是10.1％，最高的達13％，最低為8.5％，普遍超過中央提出的總目標1～2個百分點甚至更高。國家發改委為此下發《關于請各地區科學確定本地“十一五”時期經濟發展速度的通知》，引導各地市州、縣市科學合理地確定增長速度目標。而在各地“十二五”規劃的第一年，據不完全統計，在已經公布的2011年地方GDP增幅預期中，重慶市以13.5％位居第一，貴州、四川、青海、陜西等中西部省份均將GDP增長率目標設定為兩位數。黑龍江、廣西、貴州、河南、江西、安徽、山西、福建、云南等省份甚至提出GDP總量或人均GDP未來5年翻番的目標。地級、縣級政府的經濟增長目標更是宏大。如昆明提出的“十二五”目標是：人均GDP比2000年翻兩番，生產總值年均增長13％以上；珠海提出的目標是：“十二五”期間GDP比2010年翻一番，人均超過兩萬美元。廣東省江門市的目標是：生產總值年平均增幅15％，這一速度高于全省8％的目標，也高于上年江門市14.3％的增速；深圳市坪山新區則提出了“十二五”期間年增長率超過30％的計劃。地方政府依然追著GDP跑，創造GDP神話。“讓數字說話”的績效評價體系在某種程度上更刺激了對經濟快速增長的追求，又加劇了只顧數量不顧質量、只顧結果不顧過程、只顧短期不顧長期、只顧局部不顧整體的弊端。四、地方政府績效評估體制和制度建設

政府績效評估是針對政府行為進行的綜合性評價，評估的首要原則是要符合行政的本質，才能真正達到提高政府管理能力的作用。“行政的基本含義就是政策執行和管理社會”。行政具有三大特征：一是追求效率。官僚制實行等級制，權力和職務自上而下形成嚴格的等級層次結構，上下級之間穩定有序，能夠提高政府的效率。二是盡量做到符合理性。“合理性的核心在于，人們在克服現實問題上的精神作用，并在具體實踐中發現具有規律性的特定類型，符合這種類型的行為就可以說具有合理性。”從行政法角度看，行政的合理性是指“行政決定內容要客觀、適度、符合理性。具體要求是：(1)行政行為的動因應符合行政目的；(2)行政行為應建立在正當考慮的基礎上；(3)行政行為的內容應合乎情理”。三是強調秩序和程序。程序和秩序是約束行政權力的要素，要求行政權力在運行中要遵循一定的步驟、順序、方法、方式等規則，以此提高組織效率，提高組織的穩定性和透明度，排除行政運行上的隨意性，提高社會公眾對其的信任度。

其次，“績效評估”對于我國來說是是一個舶來品，由于我國與西方國家采取績效管理的背景不同，我國還處于官僚化不足的階段，比如，政府職能不清、法律和程序不完善、專業化不足、組織結構不嚴密等等，所以不存在去官僚化的問題。因此，在官僚制發展尚未完善的我國，如果采取單一維度的政府績效評估方式，不但違背了行政的要義，也背離了績效評估的價值，對改善政府的公共服務也起不到作用。因此，要采用過程和結果相結合的雙維度評價方式，從體制上和制度上共同推進政府績效評估。

變精英推動為法制推動。美國于1993年國會通過了《政府績效和結果法案》，這是美國績效管理發展史上的里程碑，為美國績效評估建立了永久性法律框架，明確了政府績效評估的根本目的，清楚地勾畫出評估的制度框架和具體實施步驟，為美國政府績效評估系統推進開辟了道路。而在我國，開展政府績效評估主要依靠來自領導的外推力，主要通過規則規章或紅頭文件的形式推行內容各異的績效評估，評估標準和內容不統一，評估政策也極不穩定。這種行政體系內部的推動方式，考核方式主要還是以“圈內”認同為主，評估開放程度較低，評估的合理性受到嚴重的挑戰。筆者認為，要變精英推動為法制推動——用法律強制性推動政府績效評估。以法律的形式進行強制性制度變遷，明確政府績效評估的地位，對評估的范圍、形式、內容和方式作出詳細的規定，使評估有法可依，把評估納入法制化的軌道，推進評估的規范化和客觀化，從而形成推動績效評估的良好氛圍。用多層次的制度約束各級地方政府的行為過程，提高政府行為的合法性和合理性，而不是以上級評價政績的方式督促政府行動。“績效評估正是通過國家立法或國家行政立法對績效目標的規定，把政府公共管理活動對法律負責、對行為結果負責、對社會公眾負責統一起來。”這種法制推動，從宏觀上看，可以減少地方政府績效考核自發性和盲目性，保證績效考核的指標以提高人民生活質量和提供高效的公共服務為重點，以此來督促政府履行政府職能，引導地方政府確立正確的工作方向。從微觀上，法制可以保證每次績效評估的程序合法，結果有效，提高政府績效的真實性，避免了形式主義。

變封閉為開放。政府的合法性需要社會公眾的支持和認可，在民主制建設不足的情況下，地方政府通過高速的經濟增長來取得公眾的認可是一種“短視”的行為。而且政府的行為因為其地位的特殊性，與企業存在根本性的差別，不能通過追求利潤來鞏固自己的地位，而是要尊重民意，符合民心。另一方面，由于政府績效的考核一般是通過量化指標和非量化指標進行，只要有量化指標的存在，地方政府就會努力增進可量化的指標的明顯性，減弱非量化指標的有效性，尋求顯而易見的政績。因此，為了凸顯政府行為過程的重要性，凸顯行政的合理性和程序性，必須采取兼顧過程和結果的原則，變封閉考核為開放考核，讓公共政策的對象——公眾對政府施政的滿意度進入地方政府績效的考核過程，通過民主參與來保證政府行為程序的正當性，讓政府對其支出負責，對其行為負責，對其承諾負責。公眾參與政府的績效評估，可以直接反映公眾真正關心和需要解決的問題，可以直接反映公眾對政府施政的滿意度，可以直接監督政府行為過程的合理性和合法性，從而，有助于改善績效評估的指標設計，提高評估的質量，提高評估的合理i生、科學性和社會相關性，使其真正發揮凸顯公共政策的公共性價值、指導政策目標和約束政策執行的作用。一是，通過法制化建設賦予公眾參與的權利。憲法和相關立法應首先賦予公民參與權。保證公民的言論自由、思想自由和出版自由，才能真正保證公民參與權的實施。二是，通過組織化建設提高公眾參與的程序性。有序開展公眾參與績效評估，提高公眾參與的組織化程度，不但可以提高公眾參與能力，而且可以保證參與的秩序，提高公眾的參與熱情。

五、結論

從政策學角度看，政府績效不但有對政府行為結果的績效要求，也有對政府行為過程的績效要求。績效評估的價值標準不但要遵循結果的“3E”標準，也要遵循過程的“法律、程序”標準。目前我國地方政府績效評估存在的問題主要是體制的制約和排斥造成的。本文立足政策學理論，分析了在“政治上位的政治行政一體化”體制下，中國政策過程呈現出政治權威牽制和行政壟斷的雙重特征，以及由此塑造出的地方政府績效評估的三大特征，并結合具體的案例進行了論證。筆者認為，從政策學角度，縱向分析績效評估的過程和結果雙維度特點是符合行政過程本身的特點和當代我國政府發展的階段特征的，地方政府績效評估不應僅僅追求結果績效，更應關注過程績效。因此，體制上應該推進法制建設，以法制推動代替精英推動績效評估，從制度上應該加快公民參與機制建設，才能從根本上解決政府績效評估的形式化、工具化和數字化的問題。如果不從體制上接納和推進績效評估，不從制度上保障公民合法參與權，那么通過績效評估改善政府公共服務的目的就無法實現，也無法保證政府責任的履行。

責任編輯：宋奇