我國草原生態補償制度探析

摘要：我國擁有草原60億畝，占國土面積的1／5。據統計，目前我國90％以上的草原都處于不同程度的退化中，草場退化面積達20億畝。草原生態系統功能的恢復離不開生態補償機制，本文闡述了我國建立草原生態補償制度的必要性以及草原生態補償機制中存在的問題，并就如何完善草原生態補償機制提出了五點建議，希望能對草原生態補償立法和制定相關政策有所幫助。

關鍵詞：草原；生態補償；草原生態補償

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2012)02-0060－05

一、為什么要建立草原生態補償制度

我國有60億畝草原，約占世界草原面積的1／10左右，居世界第二位，是國土面積的1／5，是我國耕地面積的3.2倍、森林面積的2.5倍。由于我國牧區屬于典型的干旱、半干旱氣候，草原生態系統極為脆弱。據統計，目前我國90％以上的草原都處于不同程度的退化中，草場退化面積達20億畝，占荒漠化地區草場面積的59.6％，致使養羊的數量每年減少5000多萬只。草原地區的生態系統退化的主要原因就是草原承載力超支，這一觀點主要源于美國的草原學家克萊門茲(clements 1916)的植物演替模型理論。自1950年以來，我國草原人口增加了1倍多，草地牲畜增加了3倍多，草地面積卻不斷減少，20世紀90年代，每頭草地牲畜占有的草地面積比20世紀50年代減少了60％~70％。而現在，全國草地平均超載量約40％，部分地區超載量大于100％。過度追求經濟效益使得草原不堪重負，生態環境和生態系統都急劇惡化。相反，新中國成立后38年間支援牧業的總資金為87.4億元，占牧業產值的1.6％，產出與投入之差十分巨大。因此，草原生態效益補償是確保草原生態系統功能恢復的必要保證。

生態補償制度作為環境法的一項基本制度，在我國起步于20世紀90年代。90年代前期，生態補償的方式是由環境的破壞者進行賠償。到了90年代后期，生態補償的權利主體才逐漸轉向了生態環境的保護者。我國最早的生態補償政策應從天然林保護工程時算起，退耕還林還草工程生態補償政策得以逐步規范。

生態補償概念原屬于生態學范疇，它側重于生態系統自我功能的研究。20世紀90年代初期，生態補償的概念引入經濟領域，其含義也發生了變化，生態補償就是利用經濟手段來保護生態環境。Landell·MillS指出，生態利益補償可以理解為任何有助于提升自然資源管理效率的經濟刺激機制。我國學者毛顯強從經濟學角度將生態補償定義為：“通過對損害(或保護)資源環境的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵損害(，或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經濟性(或外部經濟性)，達到保護資源的目的”。在法學領域中，雖然至今沒有關于“生態補償”的統一定義，但是近些年來學者們都在試圖從法律視角對生態補償進行定義。李愛年教授對生態補償的定義是：為了恢復、維持和增強生態系統的生態功能，國家對導致生態功能減損的自然資源開發或利用者收費(稅)以及國家或生態受益者對以改善、維持或增強生態服務功能為目的而作出特別犧牲者給予經濟和非經濟形式的補償。這一定義提到了生態補償的目的、主體、對象、補償的依據及補償的方式，包含了法律關系的主體、客體和內容，但是側重于國家主導下的行政法律行為，忽視了生態法律關系中的其他法律行為。盡管生態補償的法律概念還存在著諸多不足，但是生態補償的法理基礎還是比較堅實的。

(一)草原各類主體的利益協調要求對草原進行生態補償

生態補償機制實質上就是對不同主體的不同利益訴求和利益沖突進行動態協調的利益協調機制。網草原生態補償機制，就是為了協調牧民在使用草原中的利益，在合理利用草原資源范圍內保障其生存權和發展權。但是，如果只強調牧民的生存與發展權卻無視草原資源的稀缺性和功能的有限性，勢必會造成草原生態價值與其經濟價值的沖突，因此，協調牧民利益和保持草原生態的關系，協調牧民與社會其他受益于草原資源的利益主體之間的關系，建立草原生態效益補償機制就顯得尤為重要了。

(二)環境權理論要求對草原進行生態補償

環境權的研究始于20世紀60年代，是一項新的法律權利，是人與自然關系發展的一個必然結果。表面看來，環境權體現著人與自然的關系，但是環境權的實質是人與人之間的關系以及人與社會之間的關系。環境權理論認為，每個公民都有在良好的環境下生活的權利，它是公民最基本的權利之一，應該在法律上得到確認并受到保護。盡管環境權的內涵在理論界還沒有公認的界定標準，在我國的法律中也沒有明確的規定，屬于“應然”狀態，但是其存在價值是不容否認的。為了能夠讓人類在一個健康、良好的生態環境中生存和發展，在法律上明確環境權的地位是十分必要的，也是十分迫切的。國內外有學者已將環境權視為人權的一項內容，可見其地位的提升不容忽視。生態補償制度肯定了環境權的地位，是環境權實現的途徑，符合人類生存發展的需要，順應了國際社會發展的潮流。

(三)環境安全與正義要求對草原進行生態補償

環境安全又稱生態安全，它體現著生態環境和國家安全之間的關系。生態安全是在生態環境惡化日益嚴重的情況下新近提出的一種安全理念，其用意在于揭示一個國家或地區的生態環境與社會經濟發展之間的相互關系，環境不僅是一個社會正義問題，更是一個和平與安全問題。1977年美國的環境專家萊斯特·布朗在《重新定義國家安全》的報告中最早將環境問題納入國家安全范疇，認為國家安全的關鍵是可持續發展性。我國也在2000年國務院發布的《全國生態環境保護綱要》中首次提出了“維護國家生態環境安全”的目標。我國當前的國家生態環境安全基本上是停留在西方國家20世紀90年代以前的國家環境安全意義上，即只局限于經濟意義和國內環境保護意義。然而，國外的或全球性生態環境問題對我國的國家環境安全的影響是客觀存在的，且有加劇趨勢。環境正義是法的正義價值與社會公平理念在環境法領域中的集中體現。在整個生態環境體系中，有受害者也有受益者。而對于處于自然環境弱勢的國家、地區和群體來說，生存和生活是第一位的。只有以合理性、合法性為基礎，在客觀的自然生態規律的指導之下，公平地分配社會主體的環境權利和義務，才能實現環境正義。草原生態系統的退化一方面將導致牧民生活的貧困，從而影響社會的穩定和國家安全；另一方面，在牧區中不同經濟主體的矛盾(工業利益主體與具有土地使用權的原土著牧民的矛盾)達到尖銳化時更會影響國家安全。因此，建立草原生態效益補償制度是確保草原生態安全和實現草原正義的最有效的途徑。

二、我國草原生態補償機制存在的問題

草原生態補償機制是國家為了草原生態安全和實現可持續發展，建立以公共財政為主、多渠道籌集資金的草原生態保護和建設的投入機制，遵循“誰使用、誰保護，誰受益、誰補償”的原則，科學、合理地劃分事權，高效率地配置人、財、物等要素的機制。其內容主要包括四個方面：(1)對草原生態環境本身進行補償。(2)通過收取草原生態補償費的辦法，使草原生態環境的保護成本內在化，調節有關經濟主體的行為。(31對個人或區域保護草原生態環境或放棄發展機會的行為要給予補償。(4)對具有重大生態價值的草原地區進行保護性投入。在國家“十一五”規劃綱要中，我國正式提出草原生態補償的計劃。為合理保護草原資源，促進生態、經濟、社會可持續發展，農業部制定了未來草原可持續發展戰略。未來我國草原保護建設將以生態優先，并推進草原經濟增長方式的轉變，增強草原可持續發展能力，最終實現遏制草原退化、改善草原生態環境、優化草原地區經濟結構的目標。2003-2010年，中央累計安排退牧還草工程建設資金135.7億元，約占同期國家草原保護建設總投入的75％，平均每年的投入是4.24元／公頃草原(0.28元／畝)。項目補助包含飼料糧補助和草原圍欄補助兩部分。

雖然我國對于草原資源生態補償的力度在逐年加大，但是，草原生態環境“局部改善、整體惡化”的現狀仍未得到根本的扭轉。究其原因就是缺乏科學合理的生態補償機制，草原生態補償仍存在諸多問題。

(一)草原生態補償立法不足，法律制度體系不完善

近年來，我國出臺了《草原法》、《環境保護法》、《水土保持法》等與草原生態保護有關的法律，但是這些法律都沒有制定規范的生態補償制度，草原生態補償還存在著一定的隨意性。另外，對利益主體也沒有做出明確的界定。由于立法滯后，致使對草原的利用和開發缺乏補償依據；由于缺乏法律的支持，草原生態保護和建設的資金不能及時供給；由于政出多門，在草原管理上，沒有一部權威、公正的法律來規范各個行為主體的行為，在一定程度上造成環境管理的混亂和困難。

(二)草原生態補償方式過于單一，致使補償資金匱乏

生態補償方式是生態補償制度的中心環節，體現著補償者與被補償者之間的權利義務關系。生態補償由直接補償與間接補償兩種方式構成。直接補償是指生態利益享受者基于協議等直接對經濟利益或其他權益受限者進行補償，主要是以金錢給付的方式進行；間接補償是指補償者對被補償者的補償是通過各級政府來實現的，也就是說補償者的補償資金通過一定途徑流入到各級政府財政，而各級政府再通過一定途徑將此部分補償轉移給被補償者。我國目前的生態補償方式主要是間接補償。例如：2010年10月，國務院決定從2011年起到2015年，在內蒙古、新疆等8個主要草原畜牧區全面建立草原生態保護補助獎勵機制，中央財政每年拿出130多億元進行草原生態補償。但是，在此之前，國家對草原的投入遠遠不足，按照內蒙古全區草原生態建設的實際需求，每年至少需要50億元右。但實際上每年投入的總額只有7億～8億元，缺口之大是顯而易見的。而美國、德國等西方國家則多采用直接和間接的補償方式，如美國的補償資金由兩部分構成，一是由政府承擔大部分的資金投入；二是由生態受益區的政府和居民向做出環境貢獻的地區的居民進行貨幣補償。德國生態補償的資金支出主要是橫向轉移支付，即由富裕地區直接向貧困地區進行轉移支付，以改變地區間利益格局，實現地區間的均衡。生態補償方式過于單一既不利于補償資金高效及時到位，同時也大大加重了國家的負擔。

(三)草原產權不明晰，影響了草原生態的建設和補償措施的落實

從古至今，我國的草原都未曾建立過明確、有效的產權制度，也從未對人類的經濟行為有過有效的約束。人們在草原放牧、墾荒毋需付費，從草原中得到收益歸屬個人，而給草原造成損失則由全社會共擔。在這樣的體制下，草原生態功能退化就在所難免了。191由于草原產權都歸國家和集體所有，且中央和地方各級資源管理部門對草原的管理分割交叉，致使經常出現國家對草原的所有權空置，集體對草原的處分權虛置，牧民對草原的使用權更是時常被剝奪。比如，20世紀90年代，內蒙古呼倫貝爾市的陳巴爾虎旗、額爾古納旗的大面積草原被開墾，就與當地牧民的草原使用權“虛置”有關。再比如，內蒙古錫林郭勒盟在貫徹《內蒙古自治區黨委政府關于清理非牧民占用牧區草場使用權流轉的意見》的過程中，困難重重，截止到2003年底，全盟仍有832處牧場被非牧民所占用，面積達52.2萬平方公里，飼養牲畜756萬羊單位。這些事例的出現，究其原因，就是牧場的產權關系不明晰。如果草原產權明晰，讓牧民成為草原的真正權利主體，他們就會自覺地參與草原生態建設。反之，一切靠政府管理草原，通過諸如立法、立規和設置禁牧區、輪牧區等方式對草原進行生態補償，就會與牧民利益產生沖突，加之政府與牧民的信息不對稱，政府監督牧民的成本就會很高，草原生態補償就不能落到實處，草原生態建設更是步履維艱。

(四)草原生態補償標準低，且資金來源渠道狹窄

目前，建立草原生態補償機制的最大難點就是草原生態補償資金的籌集。我國草原生態服務的受益范圍和受益人群，既帶有地方性，也帶有全國性，而受益地區和受益人群并未為此支付費用，使得“誰使用、誰保護，誰受益、誰補償”的原則不能得到真正落實，補償資金來源渠道狹窄，資金不足，補償標準低，生態補償停留在“輸血”狀態也是情理之中的事情。

三、完善我國草原生態補償制度的幾點構想

(一)加強草原生態補償理論研究，完善草原生態補償立法

生態補償涉及的領域眾多，且紛繁復雜。2007年，我國環保總局《關于開展生態補償試點工作的指導意見》指出將在自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發和流域水環境保護四個領域開展生態補償的試點工作，這四個方面也是目前國內學者研究的重點領域。毛顯強從稅費角度認為，應從生態補償保證金、生態補償費與生態補償稅、財政補貼、優惠信貸、交易體系和國內外基金等六個方面進行生態補償；支玲從行政級別角度認為，生態補償應由國家補償、地區補償、部門補償、產業補償等四個部分構成；萬軍從生態補償行為主體出發，將補償分為政府和市場兩大類；中國環境和發展國際合作委員會從宏觀角度將生態補償分為國際范圍的生態補償和國內生態補償。相關理論基礎的研究，有助于促進生態補償立法和完善。因此，立法者應與學者積極溝通，通過相關科研立項促進生態補償立法。首先，國家應該組織相關部門，加快制定《生態補償條例》，然后在此基礎上，出臺一部專門的《生態補償法》。隨之，就是修改《草原法》等與草原生態保護相關的法律。其次，各省區要從本地區的實際情況出發，加快地方區域的草原生態補償立法步伐，為國家立法做好鋪墊，打好基礎。

(二)明晰草原產權，完善家庭承包責任制

草原資源的所有者是國家，但受益人是社會公眾。根據生態系統服務功能理論，生態受益人為草原生態補償付費買單也是理所應當的。明晰草原產權，完善家庭承包責任制，將草原使用權具體分配到牧民手中，確定責任主體，明確界定草原使用權的用益物權性質，在草原使用權期限問題上借鑒國外的先進經驗，確定一個較長的期限，激發牧民參與草原管理、保護和補償的積極性。

(三)發揮中央和地方政府雙重財政補償功能。拓展草原生態補償資金的財政融資渠道

首先，中央應將全國草原都納入重要生態功能區的保護范圍之中，加大財政補償資金的額度。對中西部生態脆弱地區、特別是少數民族地區，要加大財政轉移支付力度。要建立草原生態建設重點地區，完善草原生態補償長效機制，確保農牧民生活水平得以提高，確保區域社會經濟持續發展。其次，地方政府應對本轄區內的草原給予生態補償的支持，應在財政投資規劃方面與中央進行合作，因為地方是該草原生態系統的直接受益者。最后，要積極探索并建立多渠道的融資機制、完善的財政補償體系，促進補償主體多元化。一要拉動人們對生態服務的需求，由公眾支付一部分生態補償資金；二要建立基金，尋求國外非政府組織的捐贈支持等。

(四)完善草原生態補償的管理體制

完善的生態補償的管理體制是生態補償工作得以順利實施的關鍵，上級主管部門應及時協調和指導跨部門、跨地區的生態補償工作的實施。在國家層面上，國務院應設立生態補償領導小組，負責國家各項生態補償(包括草原生態補償)的協調管理工作。同時，還要建立一個由專家組成的技術咨詢委員會，負責相關政策和技術咨詢的解釋工作。各省區也應設置與國務院生態補償領導小組相對應的機構，負責生態補償工作中的信息溝通，而且這種生態補償管理小組要層層下設，直到蘇木嘎查(村)一級。

(五)加強宣傳教育，增強利益相關者對生態補償的認知與參與

生態補償是一種全新的“文明”、“公平”的理念，應得到全社會的認知和支持，特別是應得到廣大少數民族農牧民的理解和支持。因此，應加強生態補償的科普教育，增強民眾的生態補償意識，了解生態補償的政策，讓公眾主動參與生態補償工作，以保障生態補償機制的順暢實施。

責任編輯：宋奇