從國(guó)外政府采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)看我國(guó)政府采購(gòu)的瓶頸和發(fā)展路徑

摘 要：本文分析了我國(guó)政府采購(gòu)的發(fā)展歷程、現(xiàn)狀與問題，并在研究總結(jié)國(guó)外政府采購(gòu)制度與政策發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探討完善我國(guó)采購(gòu)制度的路徑與策略。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)；問題；路徑

中圖分類號(hào)：F832.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào):１００３－９０３１(２０12)01－００71－０4 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.01.19

2002年6月29日，全國(guó)人大正式通過了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》），同年10月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央國(guó)家機(jī)關(guān)全面推行政府采購(gòu)制度的實(shí)施方案》，這標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)范體系正式形成。目前，我國(guó)政府采購(gòu)法律制度框架基本形成，采購(gòu)規(guī)模不斷增大，采購(gòu)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制，采購(gòu)信息公開透明，管理監(jiān)督工作不斷加強(qiáng)的局面。

一、我國(guó)政府采購(gòu)存在的問題

我國(guó)政府采購(gòu)在加強(qiáng)制度建設(shè)、規(guī)范采購(gòu)行為、提高資金使用效益、維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公益等方面取得顯著成效。但是與國(guó)外相比仍存在較大差距，還無(wú)法達(dá)到我國(guó)政府采購(gòu)的總體目標(biāo)。

（一）法律法規(guī)不完善

由于我國(guó)政府采購(gòu)法律體系的基本制度不夠完善，突出表現(xiàn)在政府采購(gòu)合同雙方權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等等兩個(gè)方面：第一，《政府采購(gòu)法》在對(duì)采購(gòu)人和供應(yīng)商的權(quán)利義務(wù)規(guī)定上不平等。例如：缺乏“供應(yīng)商要求采購(gòu)人付款”的主要權(quán)利，也沒有對(duì)采購(gòu)人的支付合同價(jià)款的時(shí)間和方式做出明確的規(guī)定，沒有從法律上維護(hù)供應(yīng)商的利益。第二，《政府采購(gòu)法》將合同部分轉(zhuǎn)讓、變更、中止或終止的決定權(quán)歸屬在采購(gòu)人單方，且對(duì)合同變更、中止或終止的適用條件也只籠統(tǒng)地表述為“政府采購(gòu)合同繼續(xù)履行將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的……”，弱化了供應(yīng)商的法律地位。在政府采購(gòu)制度中，采購(gòu)人在采購(gòu)合同中享有特權(quán)，而供應(yīng)商的弱勢(shì)地位缺乏法律保護(hù)，后者一旦被確定違約，往往將承擔(dān)民事與行政雙重責(zé)任。

（二）管理程序存在漏洞

第一，采購(gòu)過程不透明。在采購(gòu)過程中，由于一些地方政府出于地方保護(hù)意識(shí)，通過封鎖采購(gòu)信息、壟斷或者規(guī)定供應(yīng)商的來(lái)源來(lái)排斥異地供應(yīng)商。這種程序上的不透明，潛在著暗箱操作的風(fēng)險(xiǎn)。第二，采購(gòu)方式鉆空子。根據(jù)2006—2010年國(guó)家政府采購(gòu)中心數(shù)據(jù)顯示，在實(shí)際工作中，最節(jié)約成本的是集中采購(gòu)方式，五年的平均資金節(jié)約率為14.1%；其次是節(jié)約率只在3%至5%之間的分散采購(gòu)方式。但是在實(shí)際工作中，仍然有些地方政府實(shí)行行業(yè)壟斷、地區(qū)壟斷，逃避政府集中采購(gòu)，原因就在于《政府采購(gòu)法》規(guī)定的空子：“采購(gòu)人采購(gòu)未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，可以自主實(shí)施分散采購(gòu)”。

（三）監(jiān)管體制空白

第一是對(duì)采購(gòu)人的監(jiān)管空白，由于采購(gòu)人單方大都只需要備案而無(wú)須審批，增加了其行使權(quán)利的任意性。第二，我國(guó)至今都沒有設(shè)立對(duì)政府采購(gòu)中心實(shí)行直接監(jiān)管的上級(jí)監(jiān)管單位，從而無(wú)法對(duì)政府采購(gòu)行為進(jìn)行有效制約。第三，對(duì)參與競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)缺乏量化考核式監(jiān)管，會(huì)使得某些代理機(jī)構(gòu)濫竽充數(shù)，擾亂市場(chǎng)秩序，損害采購(gòu)人的權(quán)益。

（四）缺乏有效的績(jī)效考核

目前，對(duì)政府采購(gòu)行為的效益性，還沒有一套完整的、量化的績(jī)效考核方法，從而無(wú)法得知政府采購(gòu)行為是否在資金節(jié)約方面，資金的有效使用方面，采購(gòu)成果的滿意度等方面達(dá)到要求。

二、國(guó)外政府采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)借鑒

《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）是世界貿(mào)易組織（WTO）的一項(xiàng)諸邊協(xié)議，目標(biāo)是促進(jìn)成員方開放政府采購(gòu)市場(chǎng)，擴(kuò)大國(guó)際貿(mào)易。GPA由WTO成員自愿簽署。GPA成員國(guó)的政府采購(gòu)在其制度、法律法規(guī)、方式和程序等方面都已趨于完善，在很多方面有值得我國(guó)政府借鑒的地方，從中尋找中國(guó)政府采購(gòu)走出瓶頸的路徑[1]。2007年，中國(guó)第一次提交了加入?yún)f(xié)議申請(qǐng)書，至今仍在為成為《政府采購(gòu)協(xié)議》的成員國(guó)而努力。

（一）歐盟——以法國(guó)為例

加入GPA的歐盟成員國(guó)在政府采購(gòu)時(shí)，非常注重“透明”原則，規(guī)定其在進(jìn)行采購(gòu)時(shí)，如果項(xiàng)目在規(guī)定的限額以上，要在歐盟各成員國(guó)的官方媒體上進(jìn)行公告；如果采購(gòu)項(xiàng)目是世貿(mào)組織的《政府采購(gòu)協(xié)議》規(guī)定的項(xiàng)目，在公告中必須注明，要廣泛告知供應(yīng)商，讓競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制充分體現(xiàn)。現(xiàn)以法國(guó)為例看歐盟國(guó)家的政府采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)。

1.描述性的采購(gòu)目錄。采購(gòu)人在發(fā)布公告時(shí)，法國(guó)在描述采購(gòu)標(biāo)的時(shí)必須參照使用目錄代碼，即《通用政府采購(gòu)詞匯目錄》（Common Procurement Vocabulary，CPV）。CPV是對(duì)采購(gòu)物進(jìn)行的數(shù)字代碼描述，如消費(fèi)電子類產(chǎn)品主要屬于31000000-6（機(jī)器、設(shè)備和電子消費(fèi)品）。目的是為了信息的透明和公開，消除各成員國(guó)間的語(yǔ)言障礙。我國(guó)雖然也有《采購(gòu)目錄》，但是實(shí)質(zhì)上是對(duì)政府采購(gòu)范圍的規(guī)定。CPV只是用數(shù)字代碼的方式對(duì)采購(gòu)物進(jìn)行描述，在實(shí)際操作中不會(huì)對(duì)采購(gòu)物品進(jìn)行限制[2]。

2.信息含量豐富的采購(gòu)指南。為了降低辦公成本，法國(guó)經(jīng)濟(jì)部出臺(tái)了分門別類、有針對(duì)性的采購(gòu)指南。例如，就消費(fèi)電子中的計(jì)算機(jī)產(chǎn)品，指南介紹了計(jì)算機(jī)的功用、須知和配件等，指出計(jì)算機(jī)產(chǎn)品要和所在辦公環(huán)境相適應(yīng)。

3.第三方認(rèn)證的網(wǎng)上投標(biāo)。招標(biāo)公告和招標(biāo)文件在互聯(lián)網(wǎng)上刊登，供應(yīng)商的投標(biāo)文件也可以加密后通過互聯(lián)網(wǎng)傳遞。對(duì)網(wǎng)上投標(biāo)，法國(guó)實(shí)行第三方企業(yè)認(rèn)證的機(jī)制，由第三方遞交認(rèn)定書，確認(rèn)投標(biāo)商投標(biāo)的真實(shí)性。無(wú)紙化操作，縮短了企業(yè)遞交投標(biāo)書的期限，網(wǎng)上發(fā)布公告更廣泛地鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，而在網(wǎng)上電子拍賣，大大降低了競(jìng)爭(zhēng)成本，因此無(wú)紙化操作使政府采購(gòu)更趨公平。

總的來(lái)看，法國(guó)代碼式的采購(gòu)目錄、有針對(duì)性的采購(gòu)指南和通過第三方認(rèn)證完成網(wǎng)上投標(biāo)的方式賦予了法國(guó)政府采購(gòu)“國(guó)際化、信息透明化、充分市場(chǎng)化”的三個(gè)特點(diǎn)，它允許世界各國(guó)的企業(yè)參與進(jìn)來(lái)，公開競(jìng)爭(zhēng)，并交給市場(chǎng)來(lái)決定輸贏。

（二）美國(guó)

政府采購(gòu)在美國(guó)已經(jīng)有200多年的歷史，美國(guó)的政府采購(gòu)不僅保護(hù)政府和供應(yīng)商的權(quán)利，尤其保護(hù)供應(yīng)商的利益。

1.幫助聯(lián)邦政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。首先體現(xiàn)在購(gòu)買美國(guó)國(guó)貨上。美國(guó)國(guó)會(huì)于1933年頒布了《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》，要求美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)要購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品，并明確原產(chǎn)地規(guī)則具體界定美國(guó)產(chǎn)品。其次，扶持中小企業(yè)。10萬(wàn)美元以下的政府采購(gòu)合同，要優(yōu)先考慮中小企業(yè)，通過價(jià)格優(yōu)惠方式對(duì)中小企業(yè)給予照顧。中型企業(yè)的價(jià)格優(yōu)惠幅度是6%，小型企業(yè)是12%。再次，對(duì)特殊產(chǎn)業(yè)進(jìn)行特別保護(hù)，禁止對(duì)美國(guó)不友好國(guó)家的產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)。

2.靈活的采購(gòu)方式。第一是簡(jiǎn)化方式。適用于10萬(wàn)美元以下的采購(gòu)項(xiàng)目，具體形式有政府信用卡、訂單及采購(gòu)協(xié)議。無(wú)論何種形式，對(duì)于2500美元以下的小額采購(gòu)，不管向任何公司采購(gòu)，均無(wú)須考慮競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格問題。對(duì)于2500美元至10萬(wàn)美元之間的采購(gòu)項(xiàng)目，必須以最大程度的競(jìng)爭(zhēng)向小企業(yè)采購(gòu)。第二是密封投標(biāo)方式。即公開招標(biāo)采購(gòu)方式。適用于采購(gòu)單位需要清楚、準(zhǔn)確和全面表述采購(gòu)需求的項(xiàng)目。評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)主要是價(jià)格以及與價(jià)格有關(guān)的因素。第三是談判采購(gòu)方式。包括競(jìng)爭(zhēng)性談判和非競(jìng)爭(zhēng)性談判。競(jìng)爭(zhēng)性談判適用于征求建議書或評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)包括價(jià)格因素和非價(jià)格因素的采購(gòu)項(xiàng)目。

美國(guó)政府采購(gòu)中偏向國(guó)貨和中小企業(yè)的采購(gòu)政策有助于美國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，振興國(guó)家經(jīng)濟(jì)，維系國(guó)家支柱性產(chǎn)業(yè)，保護(hù)國(guó)家機(jī)密產(chǎn)業(yè)。

（三）韓國(guó)

作為亞洲四小龍的韓國(guó)，在執(zhí)行政府采購(gòu)時(shí)，側(cè)重點(diǎn)是保護(hù)本國(guó)利益，大力支持中小企業(yè)。

1.以國(guó)貨為首選采購(gòu)對(duì)象。韓國(guó)政府規(guī)定，除國(guó)內(nèi)不能生產(chǎn)的商品外，政策部門必須使用國(guó)貨，甚至采取“緊急采購(gòu)限制”，通過購(gòu)買，儲(chǔ)備國(guó)內(nèi)企業(yè)的產(chǎn)品來(lái)緩解產(chǎn)業(yè)不景氣時(shí)期的困難。當(dāng)國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品質(zhì)量、性能等方面與外國(guó)產(chǎn)品相當(dāng)，政府采購(gòu)應(yīng)優(yōu)先選購(gòu)國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品。

2.支持中小企業(yè)的采購(gòu)政策。在保證公平競(jìng)爭(zhēng)的前提下，韓國(guó)對(duì)中小企業(yè)并不是走直接支持的路線，而是鼓勵(lì)他們協(xié)作，以共同承包的形式參與到國(guó)家的大型或特大型工程項(xiàng)目建設(shè)。此外，為了保障中小企業(yè)在投標(biāo)中不被大型企業(yè)排擠，韓國(guó)采取合同的授予標(biāo)準(zhǔn)主要基于投標(biāo)者的技術(shù)能力，而不是大企業(yè)具優(yōu)勢(shì)的投標(biāo)價(jià)格。

韓國(guó)支持中小企業(yè)的采購(gòu)政策平衡了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的各種經(jīng)濟(jì)主體的實(shí)力，以政府手段影響經(jīng)濟(jì)但又能做到不違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，促進(jìn)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展。

三、國(guó)內(nèi)外政府采購(gòu)政策的比較與借鑒

（一）采購(gòu)目錄

采購(gòu)目錄實(shí)質(zhì)是對(duì)政府采購(gòu)范圍的規(guī)定，其因?yàn)樵谟谫?gòu)買的相關(guān)產(chǎn)品中規(guī)定了產(chǎn)品的供應(yīng)品牌和供應(yīng)型號(hào)，在實(shí)際操作中會(huì)間接地造成對(duì)采購(gòu)物品的限制。但是法國(guó)的采購(gòu)目錄是由經(jīng)濟(jì)部按產(chǎn)品劃分出臺(tái)的一種類似產(chǎn)品說(shuō)明的指南。以計(jì)算機(jī)產(chǎn)品為例，法國(guó)的產(chǎn)品目錄里介紹了計(jì)算機(jī)的功用、須知和配件等，指出計(jì)算機(jī)產(chǎn)品要素和所在辦公環(huán)境要相適應(yīng)，它不會(huì)對(duì)品牌和型號(hào)做出規(guī)定。這樣將有助于擴(kuò)大供貨來(lái)源，削減因規(guī)定品牌而可能浪費(fèi)的辦公成本，并為公眾提供更好的服務(wù)。

（二）采購(gòu)政策

如前所述，美國(guó)的政府采購(gòu)在10萬(wàn)美元以下的優(yōu)先考慮中小企業(yè)，通過價(jià)格優(yōu)惠方式對(duì)中小企業(yè)給予照顧。中型企業(yè)的價(jià)格優(yōu)惠幅度是6%，小型企業(yè)是12%。韓國(guó)對(duì)中小企業(yè)走間接支持路線，鼓勵(lì)他們協(xié)作，以共同承包的形式參與到國(guó)家的大型或特大型工程項(xiàng)目建設(shè)；在簽訂合同時(shí)，韓國(guó)政府以投標(biāo)者的技術(shù)能力作為授予合同標(biāo)準(zhǔn)，而不是大企業(yè)優(yōu)勢(shì)的投標(biāo)價(jià)格，保障中小企業(yè)在投標(biāo)中不被大型企業(yè)排擠。

近幾年我國(guó)的政府采購(gòu)招標(biāo)中也出現(xiàn)了中小企業(yè)的身影，但是由于中小企業(yè)主要是依靠產(chǎn)品的更新?lián)Q代或以犧牲產(chǎn)品附加功能以達(dá)到更優(yōu)惠價(jià)格的實(shí)用產(chǎn)品為盈利方向，所以在投標(biāo)中與大型企業(yè)的功能齊全、老品牌的產(chǎn)品相比，自然處于劣勢(shì)地位。我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)的照顧中小企業(yè)的政策，幫助有競(jìng)爭(zhēng)力、有創(chuàng)新性、有環(huán)保意識(shí)的中小企業(yè)快速發(fā)展。此外，政府采購(gòu)還可以幫助中小企業(yè)融資創(chuàng)新，增加一條中小企業(yè)的融資渠道。地方政府可以嘗試以政府采購(gòu)為橋梁連接中小企業(yè)和銀行，依托政府采購(gòu)提供融資擔(dān)保。在政府中標(biāo)的供應(yīng)商可以依托中標(biāo)通知書獲得貸款，完成項(xiàng)目之后以回款償還本息。

四、我國(guó)政府采購(gòu)發(fā)展路徑

（一）推進(jìn)政府采購(gòu)法制建設(shè)

在認(rèn)真貫徹實(shí)施《政府采購(gòu)法》以及各省結(jié)合實(shí)際出臺(tái)的相應(yīng)的辦法的前提下，制定一個(gè)《補(bǔ)充規(guī)定》，其內(nèi)容主要有：首先，重點(diǎn)明確采購(gòu)當(dāng)事人的職責(zé)，將采購(gòu)文件、信息公告和采購(gòu)合同格式以及產(chǎn)品驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的具體標(biāo)準(zhǔn)和程序要求都標(biāo)準(zhǔn)化。其次，調(diào)整相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)，強(qiáng)化采購(gòu)人的法定義務(wù)，補(bǔ)充供應(yīng)商的權(quán)利，尤其是要明確采購(gòu)人單方行使變更、中止或終止合同權(quán)利的適用條件，規(guī)定采購(gòu)人對(duì)于供應(yīng)商履約的如采購(gòu)人的付款期限、方式等付款條件，以此維護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)利。

（二）構(gòu)建完善的政府采購(gòu)監(jiān)管體系

1.對(duì)于政府采購(gòu)中心本身，建議由人大代表、政協(xié)委員和各單位的紀(jì)檢、審計(jì)機(jī)構(gòu)選派人員作為政府監(jiān)督員，參與政府采購(gòu)各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

2.對(duì)于社會(huì)上的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，建立可量化的考核體系，定期或不定期的檢查，考評(píng)包括社會(huì)各界投訴舉報(bào)情況。考核一次不合格的代理機(jī)構(gòu)給予機(jī)會(huì)整改，整改后第二年再不合格禁止參加競(jìng)爭(zhēng)，并禁止其在一年以內(nèi)參與任何有關(guān)政府采購(gòu)的代理機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)。

3.在監(jiān)管采購(gòu)流程方面，借鑒美國(guó)的“采購(gòu)合同官制度”。對(duì)每個(gè)政府采購(gòu)事項(xiàng)設(shè)立首席合同官和專屬合同官，供應(yīng)商可以知道具體是誰(shuí)及其在政府采購(gòu)過程中的具體作用，達(dá)到縮小監(jiān)督的范圍，明確監(jiān)督對(duì)象、具體監(jiān)督內(nèi)容的目的。

（三）采用電子反向拍賣技術(shù)，提高政府采購(gòu)?fù)该鞫?/p>

美國(guó)Meakem在1993 年最早提出電子反向拍賣（Electronic Reverse Auction，簡(jiǎn)稱ERA）。電子反向拍賣是一種采購(gòu)單位和一些供應(yīng)商之間的網(wǎng)上實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)拍賣，供應(yīng)商通過在規(guī)定的時(shí)間期限內(nèi)不斷提交價(jià)格更低的投標(biāo)而相互開展競(jìng)爭(zhēng)以贏得政府采購(gòu)合同的采購(gòu)方式。電子反向拍賣作為電子采購(gòu)中的一種方式，與傳統(tǒng)招標(biāo)采購(gòu)相比較，優(yōu)勢(shì)非常明顯。傳統(tǒng)的采購(gòu)流程需花費(fèi)大量的人力物力，時(shí)間跨度大。其次，傳統(tǒng)招標(biāo)只是對(duì)各供應(yīng)商的報(bào)價(jià)進(jìn)行比較，卻無(wú)競(jìng)價(jià)過程，每個(gè)供應(yīng)商在制作標(biāo)書時(shí)，報(bào)價(jià)都會(huì)有所保留，即使最低一家的報(bào)價(jià)，也仍然有一定的降價(jià)空間，結(jié)果并不能從真正意義上獲得最優(yōu)價(jià)格。再次，傳統(tǒng)的招標(biāo)因受地域、供應(yīng)商資料等客觀條件限制，供應(yīng)商范圍和數(shù)量存在局限性。

（四）建立政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系

借鑒美國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)審，引入“3E”評(píng)價(jià)法，即將經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率(Efficiency)、效果(Effectiveness)作為績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，同《政府采購(gòu)法》等相關(guān)規(guī)定融合起來(lái)，構(gòu)建政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

1.經(jīng)濟(jì)（Economy）主要是指看在采購(gòu)貨物、工程、服務(wù)時(shí)，投入的成本是最小。主要衡量指標(biāo)就是政府采購(gòu)資金節(jié)約率：資金節(jié)約率＝（采購(gòu)預(yù)算資金－實(shí)際采購(gòu)資金）/采購(gòu)預(yù)算資金×100％。

2.效率（Efficiency）主要是指在采購(gòu)過程中盡量減少不必要的采購(gòu)環(huán)節(jié)和采購(gòu)程序、縮短采購(gòu)時(shí)間，提高資金的使用效率：采購(gòu)履行率＝已履行的項(xiàng)目數(shù)/經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目數(shù)×100％；采購(gòu)規(guī)模效率＝采購(gòu)總額/采購(gòu)次數(shù)×100％；人員效率＝采購(gòu)總額/采購(gòu)人數(shù)×100％。

3.效果（Effectiveness）主要是指采購(gòu)目標(biāo)在多大程度上達(dá)到采購(gòu)目的和預(yù)期結(jié)果：采購(gòu)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率＝實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目標(biāo)的采購(gòu)金額/集中采購(gòu)總額×100％；采購(gòu)產(chǎn)品用戶滿意率＝用戶滿意產(chǎn)品/產(chǎn)品總數(shù)×100％；采購(gòu)產(chǎn)品返修率＝產(chǎn)品修理數(shù)量/產(chǎn)品總數(shù)×100％。

（特約編輯：羅洋）

參考文獻(xiàn):

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