從國外政府采購經驗看我國政府采購的瓶頸和發展路徑

摘 要：本文分析了我國政府采購的發展歷程、現狀與問題，并在研究總結國外政府采購制度與政策發展經驗的基礎上，探討完善我國采購制度的路徑與策略。

關鍵詞：政府采購；問題；路徑

中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０12)01－００71－０4 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.01.19

2002年6月29日，全國人大正式通過了《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》），同年10月國務院辦公廳印發《中央國家機關全面推行政府采購制度的實施方案》，這標志著我國政府采購規范體系正式形成。目前，我國政府采購法律制度框架基本形成，采購規模不斷增大，采購引入市場競爭體制，采購信息公開透明，管理監督工作不斷加強的局面。

一、我國政府采購存在的問題

我國政府采購在加強制度建設、規范采購行為、提高資金使用效益、維護國家和社會公益等方面取得顯著成效。但是與國外相比仍存在較大差距，還無法達到我國政府采購的總體目標。

（一）法律法規不完善

由于我國政府采購法律體系的基本制度不夠完善，突出表現在政府采購合同雙方權利義務的不對等等兩個方面：第一，《政府采購法》在對采購人和供應商的權利義務規定上不平等。例如：缺乏“供應商要求采購人付款”的主要權利，也沒有對采購人的支付合同價款的時間和方式做出明確的規定，沒有從法律上維護供應商的利益。第二，《政府采購法》將合同部分轉讓、變更、中止或終止的決定權歸屬在采購人單方，且對合同變更、中止或終止的適用條件也只籠統地表述為“政府采購合同繼續履行將損害國家利益和社會公共利益的……”，弱化了供應商的法律地位。在政府采購制度中，采購人在采購合同中享有特權，而供應商的弱勢地位缺乏法律保護，后者一旦被確定違約，往往將承擔民事與行政雙重責任。

（二）管理程序存在漏洞

第一，采購過程不透明。在采購過程中，由于一些地方政府出于地方保護意識，通過封鎖采購信息、壟斷或者規定供應商的來源來排斥異地供應商。這種程序上的不透明，潛在著暗箱操作的風險。第二，采購方式鉆空子。根據2006—2010年國家政府采購中心數據顯示，在實際工作中，最節約成本的是集中采購方式，五年的平均資金節約率為14.1%；其次是節約率只在3%至5%之間的分散采購方式。但是在實際工作中，仍然有些地方政府實行行業壟斷、地區壟斷，逃避政府集中采購，原因就在于《政府采購法》規定的空子：“采購人采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自主實施分散采購”。

（三）監管體制空白

第一是對采購人的監管空白，由于采購人單方大都只需要備案而無須審批，增加了其行使權利的任意性。第二，我國至今都沒有設立對政府采購中心實行直接監管的上級監管單位，從而無法對政府采購行為進行有效制約。第三，對參與競爭的社會代理機構缺乏量化考核式監管，會使得某些代理機構濫竽充數，擾亂市場秩序，損害采購人的權益。

（四）缺乏有效的績效考核

目前，對政府采購行為的效益性，還沒有一套完整的、量化的績效考核方法，從而無法得知政府采購行為是否在資金節約方面，資金的有效使用方面，采購成果的滿意度等方面達到要求。

二、國外政府采購經驗借鑒

《政府采購協議》（GPA）是世界貿易組織（WTO）的一項諸邊協議，目標是促進成員方開放政府采購市場，擴大國際貿易。GPA由WTO成員自愿簽署。GPA成員國的政府采購在其制度、法律法規、方式和程序等方面都已趨于完善，在很多方面有值得我國政府借鑒的地方，從中尋找中國政府采購走出瓶頸的路徑[1]。2007年，中國第一次提交了加入協議申請書，至今仍在為成為《政府采購協議》的成員國而努力。

（一）歐盟——以法國為例

加入GPA的歐盟成員國在政府采購時，非常注重“透明”原則，規定其在進行采購時，如果項目在規定的限額以上，要在歐盟各成員國的官方媒體上進行公告；如果采購項目是世貿組織的《政府采購協議》規定的項目，在公告中必須注明，要廣泛告知供應商，讓競爭機制充分體現?，F以法國為例看歐盟國家的政府采購經驗。

1.描述性的采購目錄。采購人在發布公告時，法國在描述采購標的時必須參照使用目錄代碼，即《通用政府采購詞匯目錄》（Common Procurement Vocabulary，CPV）。CPV是對采購物進行的數字代碼描述，如消費電子類產品主要屬于31000000-6（機器、設備和電子消費品）。目的是為了信息的透明和公開，消除各成員國間的語言障礙。我國雖然也有《采購目錄》，但是實質上是對政府采購范圍的規定。CPV只是用數字代碼的方式對采購物進行描述，在實際操作中不會對采購物品進行限制[2]。

2.信息含量豐富的采購指南。為了降低辦公成本，法國經濟部出臺了分門別類、有針對性的采購指南。例如，就消費電子中的計算機產品，指南介紹了計算機的功用、須知和配件等，指出計算機產品要和所在辦公環境相適應。

3.第三方認證的網上投標。招標公告和招標文件在互聯網上刊登，供應商的投標文件也可以加密后通過互聯網傳遞。對網上投標，法國實行第三方企業認證的機制，由第三方遞交認定書，確認投標商投標的真實性。無紙化操作，縮短了企業遞交投標書的期限，網上發布公告更廣泛地鼓勵競爭，而在網上電子拍賣，大大降低了競爭成本，因此無紙化操作使政府采購更趨公平。

總的來看，法國代碼式的采購目錄、有針對性的采購指南和通過第三方認證完成網上投標的方式賦予了法國政府采購“國際化、信息透明化、充分市場化”的三個特點，它允許世界各國的企業參與進來，公開競爭，并交給市場來決定輸贏。

（二）美國

政府采購在美國已經有200多年的歷史，美國的政府采購不僅保護政府和供應商的權利，尤其保護供應商的利益。

1.幫助聯邦政府實現社會經濟目標。首先體現在購買美國國貨上。美國國會于1933年頒布了《購買美國產品法》，要求美國聯邦政府采購要購買美國產品，并明確原產地規則具體界定美國產品。其次，扶持中小企業。10萬美元以下的政府采購合同，要優先考慮中小企業，通過價格優惠方式對中小企業給予照顧。中型企業的價格優惠幅度是6%，小型企業是12%。再次，對特殊產業進行特別保護，禁止對美國不友好國家的產品進入美國市場。

2.靈活的采購方式。第一是簡化方式。適用于10萬美元以下的采購項目，具體形式有政府信用卡、訂單及采購協議。無論何種形式，對于2500美元以下的小額采購，不管向任何公司采購，均無須考慮競爭和價格問題。對于2500美元至10萬美元之間的采購項目，必須以最大程度的競爭向小企業采購。第二是密封投標方式。即公開招標采購方式。適用于采購單位需要清楚、準確和全面表述采購需求的項目。評標標準主要是價格以及與價格有關的因素。第三是談判采購方式。包括競爭性談判和非競爭性談判。競爭性談判適用于征求建議書或評標標準包括價格因素和非價格因素的采購項目。

美國政府采購中偏向國貨和中小企業的采購政策有助于美國實現社會經濟目標，振興國家經濟，維系國家支柱性產業，保護國家機密產業。

（三）韓國

作為亞洲四小龍的韓國，在執行政府采購時，側重點是保護本國利益，大力支持中小企業。

1.以國貨為首選采購對象。韓國政府規定，除國內不能生產的商品外，政策部門必須使用國貨，甚至采取“緊急采購限制”，通過購買，儲備國內企業的產品來緩解產業不景氣時期的困難。當國產產品質量、性能等方面與外國產品相當，政府采購應優先選購國產產品。

2.支持中小企業的采購政策。在保證公平競爭的前提下，韓國對中小企業并不是走直接支持的路線，而是鼓勵他們協作，以共同承包的形式參與到國家的大型或特大型工程項目建設。此外，為了保障中小企業在投標中不被大型企業排擠，韓國采取合同的授予標準主要基于投標者的技術能力，而不是大企業具優勢的投標價格。

韓國支持中小企業的采購政策平衡了市場經濟下的各種經濟主體的實力，以政府手段影響經濟但又能做到不違背經濟規律，促進了國家經濟多元化發展。

三、國內外政府采購政策的比較與借鑒

（一）采購目錄

采購目錄實質是對政府采購范圍的規定，其因為在于購買的相關產品中規定了產品的供應品牌和供應型號，在實際操作中會間接地造成對采購物品的限制。但是法國的采購目錄是由經濟部按產品劃分出臺的一種類似產品說明的指南。以計算機產品為例，法國的產品目錄里介紹了計算機的功用、須知和配件等，指出計算機產品要素和所在辦公環境要相適應，它不會對品牌和型號做出規定。這樣將有助于擴大供貨來源，削減因規定品牌而可能浪費的辦公成本，并為公眾提供更好的服務。

（二）采購政策

如前所述，美國的政府采購在10萬美元以下的優先考慮中小企業，通過價格優惠方式對中小企業給予照顧。中型企業的價格優惠幅度是6%，小型企業是12%。韓國對中小企業走間接支持路線，鼓勵他們協作，以共同承包的形式參與到國家的大型或特大型工程項目建設；在簽訂合同時，韓國政府以投標者的技術能力作為授予合同標準，而不是大企業優勢的投標價格，保障中小企業在投標中不被大型企業排擠。

近幾年我國的政府采購招標中也出現了中小企業的身影，但是由于中小企業主要是依靠產品的更新換代或以犧牲產品附加功能以達到更優惠價格的實用產品為盈利方向，所以在投標中與大型企業的功能齊全、老品牌的產品相比，自然處于劣勢地位。我國應盡快出臺相關的照顧中小企業的政策，幫助有競爭力、有創新性、有環保意識的中小企業快速發展。此外，政府采購還可以幫助中小企業融資創新，增加一條中小企業的融資渠道。地方政府可以嘗試以政府采購為橋梁連接中小企業和銀行，依托政府采購提供融資擔保。在政府中標的供應商可以依托中標通知書獲得貸款，完成項目之后以回款償還本息。

四、我國政府采購發展路徑

（一）推進政府采購法制建設

在認真貫徹實施《政府采購法》以及各省結合實際出臺的相應的辦法的前提下，制定一個《補充規定》，其內容主要有：首先，重點明確采購當事人的職責，將采購文件、信息公告和采購合同格式以及產品驗收等環節的具體標準和程序要求都標準化。其次，調整相應的責任承擔，強化采購人的法定義務，補充供應商的權利，尤其是要明確采購人單方行使變更、中止或終止合同權利的適用條件，規定采購人對于供應商履約的如采購人的付款期限、方式等付款條件，以此維護供應商的合法權利。

（二）構建完善的政府采購監管體系

1.對于政府采購中心本身，建議由人大代表、政協委員和各單位的紀檢、審計機構選派人員作為政府監督員，參與政府采購各個環節的監督。

2.對于社會上的采購代理機構，建立可量化的考核體系，定期或不定期的檢查，考評包括社會各界投訴舉報情況?？己艘淮尾缓细竦拇頇C構給予機會整改，整改后第二年再不合格禁止參加競爭，并禁止其在一年以內參與任何有關政府采購的代理機構競爭。

3.在監管采購流程方面，借鑒美國的“采購合同官制度”。對每個政府采購事項設立首席合同官和專屬合同官，供應商可以知道具體是誰及其在政府采購過程中的具體作用，達到縮小監督的范圍，明確監督對象、具體監督內容的目的。

（三）采用電子反向拍賣技術，提高政府采購透明度

美國Meakem在1993 年最早提出電子反向拍賣（Electronic Reverse Auction，簡稱ERA）。電子反向拍賣是一種采購單位和一些供應商之間的網上實時動態拍賣，供應商通過在規定的時間期限內不斷提交價格更低的投標而相互開展競爭以贏得政府采購合同的采購方式。電子反向拍賣作為電子采購中的一種方式，與傳統招標采購相比較，優勢非常明顯。傳統的采購流程需花費大量的人力物力，時間跨度大。其次，傳統招標只是對各供應商的報價進行比較，卻無競價過程，每個供應商在制作標書時，報價都會有所保留，即使最低一家的報價，也仍然有一定的降價空間，結果并不能從真正意義上獲得最優價格。再次，傳統的招標因受地域、供應商資料等客觀條件限制，供應商范圍和數量存在局限性。

（四）建立政府采購績效評價體系

借鑒美國財政支出績效評審，引入“3E”評價法，即將經濟（Economy）、效率(Efficiency)、效果(Effectiveness)作為績效評價的基礎，同《政府采購法》等相關規定融合起來，構建政府采購績效評價體系。

1.經濟（Economy）主要是指看在采購貨物、工程、服務時，投入的成本是最小。主要衡量指標就是政府采購資金節約率：資金節約率＝（采購預算資金－實際采購資金）/采購預算資金×100％。

2.效率（Efficiency）主要是指在采購過程中盡量減少不必要的采購環節和采購程序、縮短采購時間，提高資金的使用效率：采購履行率＝已履行的項目數/經批準的項目數×100％；采購規模效率＝采購總額/采購次數×100％；人員效率＝采購總額/采購人數×100％。

3.效果（Effectiveness）主要是指采購目標在多大程度上達到采購目的和預期結果：采購目標實現率＝實現采購目標的采購金額/集中采購總額×100％；采購產品用戶滿意率＝用戶滿意產品/產品總數×100％；采購產品返修率＝產品修理數量/產品總數×100％。

（特約編輯：羅洋）

參考文獻:

[1]張家瑾.我國政府采購市場開放研究[M].北京:對外經濟貿易大學出版社，2008.

[2]惠守海.走進法國采購[J].環球市場，2010(2).