行政決策公眾參與的個案考察

摘要：科學化和民主化是現代行政決策的兩個基本趨勢，兩者密不可分。但是無論是科學化還是民主化都離不開公眾的積極參與，公眾在行政決策議題選擇、行政決策制定和實施等環節的有效參與是行政決策合理化和充分落實的前提。對公眾參與行政決策制定存在的許多問題，政府應進一步完善制度化渠道以吸納民眾的利益訴求，推進行政決策的科學化和民主化。

關鍵詞：行政決策；公眾參與；電動車標準

中圖分類號：F062.9 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2012）01-0030-03

在呼喚科學決策和民主決策的今天，包括公民個人和社會組織在內的社會公眾往往通過一定的渠道，參與和影響行政決策的制定和執行。公眾參與民主決策的社會過程，構成了政府決策者和公民之間、政府與社會之間的良好互動。公眾參與的社會政治過程，對于公共問題的發現和界定，對于政策議程的建立，對于政策方案的制定以及政策方案中各種相互沖突的利益需求的相互調整都具有重要意義，并有利于決策的科學化和民主化。反之，如果決策過程中缺少了公眾的參與，則會給決策的合法性和有效實施帶來阻力。本文以2009年電動車標準制定中公眾參與存在的問題進行個案分析，并提出相應的對策。

一、電動車標準之爭始末

2009年12月5日，國家標準管理委員會發布的《電動摩托車和電動輕便摩托車通用技術條件》中規定：重量在40公斤以上、時速20公里以上的電動自行車，將稱為輕便電動摩托車或電動摩托車，劃入機動車范疇，并宣布此標準將于2010年1月1日起正式實施。該標準一出，立即引起社會輿論、電動車生產廠家、銷售廠家、電動車用戶乃至交管部門的強烈反應，紛紛質疑該規范實施的可操作性。2009年12月6日，國家標準化管理委員會解釋說電動自行車與電動輕便摩托車是具有明顯不同特點的兩種產品，消費者購買使用符合該標準規定的電動車屬于非機動車，因此不存在需要考駕照、上機動車牌照等問題。2009年12月11日，國家標準委二度回應標準之爭，稱“電動摩托車是摩托車的一種”，而摩托車歷史上即按機動車管理，并援引《中華人民共和國道路交通安全法》規定重申，電動自行車時速是“不得超過15公里”。《電動摩托車和電動輕便摩托車通用技術條件》新國標出臺后，事實上將大部分電動車劃為摩托車，并要求按照機動車管理，因此受到社會各方的強烈質疑。中國自行車協會及包括河北、天津、山東、上海等在內的自行車及電動車行業協會均上書相關部門，表示希望原定于2010年1月1日執行的新國標暫緩實施。2009年12月15日，國家標準化管理委員會宣布《電動摩托車和電動輕便摩托車通用技術條件》中涉及電動輕便摩托車的內容暫緩實施。

《電動摩托車和電動輕便摩托車通用技術條件》從發布到涉及電動輕便摩托車的內容暫緩實施，這一過程僅僅10天，然而在社會產生了很大影響。目前，全國有電動車1.2億輛，這一政策出臺給電動車使用者造成了較大的恐慌，也給電動車廠商帶來了不小的沖擊，進入2009年12月份以來某廠家銷售額下降30%。[1]電摩新規甚至使得河北省電動車生產廠家停止了生產。[2]與此同時還引發了摩托車、自行車兩個行業之間的“國標之爭”。行政決策的制定和實施涉及到社會全體成員的利益，因此政策的制定和出臺應該慎重。

二、電動車標準之爭中公眾參與存在的問題

（一）行政決策制定中公眾參與的被動性

公眾參與行政決策取決于政府部門的開明態度和民主化趨向，在電動車標準之爭中公眾參與呈現了被動性的特征。國家機關在制定行政決策的過程中應該為公眾參與行政決策提供多方位的平臺和渠道。如除了傳統的走訪調研、召開座談會、設置意見箱等形式外，還可以充分利用各種媒體，尤其是新興媒體，如通過政府網站、微薄、手機短信等方式收集公眾意見。然而在《電動摩托車和電動輕便摩托車通用技術條件》制定的過程中，其政策出臺非常突然。由此可見，政府行政決策制定過程開放性不足，公眾主動參與行政決策過程缺乏有效的平臺，公眾在決策出臺之后才享有對政策的知情權，公眾參與決策呈現出被動性的特征。

（二）行政決策制定中公眾參與主體的片面性

行政決策一經做出就要求管理的相對人無條件遵守，基于行政決策的權威性，行政決策的做出必須慎重。為更好地代表社會公共利益，行政組織在進行行政決策時必須有效地平衡各方利益。因此，公共政策在制定過程中必須廣泛地征求相關利益群體的意見，并注重公眾參與的廣泛代表性。在電動車標準制訂過程中自行車行業協會、電動車生產廠家、廣大的電動車使用者等相關利益群體缺少話語權，尤其是廣大電動車使用者自始至終聲音都最弱，因此公眾參與主體呈現片面性的特征。

（三）行政決策公眾參與過程的滯后性

我國現有的關于公共決策的法律制度中，并沒有法定的信息公示制度和決策理由公示制度，大部分行政決策程序都在相對封閉的環境中運行，普通公眾對政府決策事務信息的掌握嚴重不足，行政決策程序缺乏公開性。電動車標準之爭中行業協會、媒體、民眾、交管部門的參與和反映是在政策出臺之后，因此公眾事實上被排除在行政決策制定的范圍之外。在行政決策議題的提出、行政決策方案的制定以及行政決策方案的選擇方面，公眾未能進行有效的參與。公眾參與的影響力發生在行政決策執行的階段，因此參與過程呈現滯后性的特點。

（四）行政決策公眾參與的非制度化和非均衡性

電動車標準之爭中，公眾參與行政決策制訂的方式呈現了非制度化的特征。從參與的方式看，電動車標準之爭中，更多地采用的是各層次協會上書有關部門和媒體輿論的方式。從參與的主體看，實際上電動車標準之爭中，影響力最大的是利益集團幾乎所有的政府都把保持低失業和高經濟增長放在優先的位置，所以在電動車標準之爭中，代表電動車企業利益的行業協會與政府部門進行了有效的博弈。所以，標準施緩不能被認為是1.2億電動車使用者的勝利，而應該是電動車行業的勝利。因此，公眾參與對行政決策制定的影響呈現了非均衡性的特點。

三、完善公眾參與行政決策制定的路徑選擇

公眾能否有效參與行政決策制定取決于政府能否以開放的胸襟和制度化的渠道來吸納民眾的利益訴求。

（一）行政決策制定的價值取向：代表公共利益

行政決策制定中公眾參與的有效性在于政府對公眾意見的吸納能力。當代社會，政府的職能不僅在于管理社會事務，政府和公眾的關系不再是簡單的管理與被管理的關系。政府是公共利益的主要代表者，公共利益是一種普遍的、共同的利益，只有超越了一切集團的特殊利益的社會組織力量，才能恰當地代表公共利益。政府組織是具有這一特性的唯一的組織力量。政府的每一項決策的制定和執行過程都是一個公共利益界定和實現的過程。政府雖然主導著政策過程，但絕不意味著它可以對政策過程中的各種意見、意愿置之不理，決策是否代表公共利益，還要看其對于政策過程中有關的利益主體的利益要求和意愿回應的能力。因此，優良的政府應該在行政決策過程中海納百川，在各種利益之間走好平衡，行政決策的制定才能科學化，實施才有可操作性。

（二）行政決策合法性的基礎：順應社會心理

行政決策一經制定實施，就對社會成員產生普遍約束力，因此行政決策的出臺要考慮民意基礎和民眾的接受能力。電動摩托車新國標的制定過程中未能很好地對公眾的利益訴求進行關注，對該標準實施的可操作性如交通設施狀況、實際操控能力大小等也未能充分考慮，對新國標實施后對生產和消費環節的沖擊和負面效應也缺乏前瞻性。電動車作為大眾的交通工具，因為價格便宜、輕便、靈活等特點受到廣大人民群眾的歡迎，然而缺乏廣泛公眾參與的電動車新標準的“橫空出世”必然會在社會各層面引起強烈反響。

（三）行政決策制定的決策思維：系統思維

決策是人類特有的一種思維活動，任何行政決策都是決策思維的產物。現代行政決策的對象呈現了復雜性和動態性的特征，行政決策的內容涉及到國家和社會的政治、經濟、文化、人口、環境等各個方面，每一個行政決策對象無不處于社會大系統之中。因此任何行政決策都不能孤立地進行，行政決策者要有系統思維。行政決策的制定要放在社會的大背景下進行考察，要充分考慮行政決策制定和出臺后的社會影響、部門之間的協調以及法律制度之間的銜接等問題。

（四）行政決策公眾參與的保障：制度建設

首先，各級政府和職能部門應建立相應的決策評估機制，明確規定公眾對行政決策評價的全程參與。一是預評估。即在政府出臺政策之前，應充分發揮專家、智囊、科研機構的作用，請相關方面的專家學者進行論證評價和充分聽取各方意見，集思廣益。二是行政決策過程評估。即對行政決策的近期和遠期影響進行評價，即對它在實施過程中的階段績效采用動態調整性的評價體系進行評價。三是行政決策結果評估。即對行政決策所產生的結果進行評價，并建立責任追究制度。在預評估、過程評估和結果評估的整個過程中都要高度關注公眾的反應，因為公眾是行政決策最終的執行者和評價者。沒有公眾的支持，任何行政決策都無法得到有效的執行。

行政機關作為公共利益的代表承擔著管理社會和公共社會事務的重要功能，當然行政管理的過程也是不斷做出決策的過程。行政決策質量高低將在行政執行中得到檢驗，而公眾作為行政決策的踐行者最終會成為行政決策的檢驗者。在建設和諧社會的時代背景下，高質量行政決策的制定離不開公眾在行政決策制定過程中的廣泛參與，只有在最大程度地吸納公民和社會團體等不同主體的意見和要求，并遵循行政決策的科學規律，才能實現行政決策的科學化和民主化。

參考文獻：

［1］佚名.山東申請緩行電動車標準，掛牌電動車型號將公布［EB/OL］.http://www.iqilu.com，2009-12-10.

［2］佚名.“電摩新規”前河北電動車生產企業停產［EB/OL］.http:www.hebnews.cn，2009-12-17.

［3］佚名.電動車標準暫緩實施，國務院向天津征求意見［N］.揚子晚報，2009-12-17.

［4］王姝.國務院辦公廳關注電摩國標之爭，發急件給天津市政府［EB/OL］.http://www.cnstock.com，2009-12-16.

［5］李賓.電摩標準暫緩實施，誰在綁架國標委［N］.中國經營報，2009-12-19.

［6］C.Edward Lindbiom，Politicsand Markets［M］.New York：Basic Books，1977：5.

［7］Hans Morgenthau，The Dilemmaso Politics［M］.Chicago：Chicago University Press，1959：68.

［8］佚名.電動車標準缺乏法律支持［N］.東南快報，2009-12-14.

責任編輯、校對：關 華

Case Study on the Public Participation in the Administrative Decision

——With the example of electric vehicle standard wrangling

Li Fanfan， Li Miaoran

（College of Public Administration， Hebei University of Economics and Business， Shijiazhuang 050061， China）

Abstact：Science and democratization are the two basic trends of the modern administrative decision-making and they are inseparable. But whether the scientific or democratization is inseparable from the active participation of the public， and the effective participation of the public in the administrative decision issues selection， administrative decision formulation and implement aspects is the premise of administrative decision-making rationalization and fully implement. There are many problems for public participation in administrative decision-making， the government should perfect institutional channels to receive the mass interest appeal， promote the scientific and democratic administrative decision-making.

Key words： administrative decision-making; public participation; electric vehicle standards