城市管理市場化

導讀：城市管理作為一種范式化的公共服務，隨著各國社會階段的推演、轉換，經濟發展周期變遷，不斷呈現的迷失與無奈。為此，必須構建可持續視野下城市管理市場化更為適合的長效運作機制，以更好地回歸基于平等、公正、科學和法理的公共理性，重塑包括政府、市場，乃至非政府組織、公民等多方參與、多元協同的體制。

城市管理作為一種范式化的公共服務，不僅有過計劃體制下的行政命令、傳統模式下的政府包攬、一股獨大化的國有壟斷，也有過全民共享的資源均等、完全競爭的市場范式、難以為繼的過度福利。而所有這一切，隨著各國社會階段的推演、轉換，經濟發展周期變遷，曾經適合的錯位了、已經肯定的否定了、希望持續的中斷了。在不斷呈現的迷失與無奈中，也許人們應更好地回歸基于平等、公正、科學和法理的公共理性，重塑包括政府、市場，乃至非政府組織、公民等多方參與、多元協同的體制，構建可持續視野下城市管理市場化更為適合的長效運作機制。

一、城市管理市場化長效運作的基本理念

（一）三個前提三個“適”

城市管理市場化長效運作的優化，須具備三個方面的基本前提：一是公眾不斷增長的公共服務的需求；二是政府努力實施的公共服務的滿足；三是市場利益驅使的公共服務的提供。同時，又要考慮三個“適”，即：公眾需求的適當、政府滿足的適應、市場提供的適合。城市管理市場化只有有需求、能滿足、可提供，才能形成科學的循環鏈，才可能持續運作，才具有長期效應。

（二）發揮三方獨特優勢

城市管理市場化長效運作的優化，應充分發揮三個方面的獨特優勢：一是政府的權威公信、財政支撐、法度規范優勢；二是市場的運營高效、多元競爭、制約平衡優勢；三是社會的個體訴求、公眾監督、本能制約優勢。

（三）防止三種可能失靈

城市管理市場化長效運作的優化，要努力防止三個方面的可能失靈：一是規范缺位和管控越位的政府失靈；二是質量失范和價格失控的市場失靈；三是訴求過度和監督過失的社會失靈。

（四）實行三大有效制衡

城市管理市場化長效運作的優化，要切實實行三個方面的有效制衡：一是人大質詢、橫向鉗制、社會聽證對政府的制衡；二是政府依法、行業自律、保險監督對市場的制衡；三是市場誠信、公民自律、法制威懾對社會的制衡。

二、城市管理市場化長效運作的目的意義

（一）城市管理市場化長效運作的目的

“十二五”期間，我國城市將要實現基本建立法制健全、體制協調、機制適合、結構科學、有序高效、市民參與的現代化管理框架的目標。與之相適應，研究和探討城市管理市場化運作的長效機制、新穎模式成為必須，包括適合長遠發展需要的城市管理市場化運作的先進理念、頂層設計、運作模式、長效機制和實施策略。

實現城市管理市場化長效運作的目的在于：使城市管理在管控上更加精準、在運作上更加高效、在保障上更加有力、在覆蓋上更加全面、在法理上更加規范、在惠民上更加直接、在效益上更加凸顯；同時，也是為了不斷完善政府、社會和市民協同治理的城市管理新格局，在提高城市管理績、能、效的基礎上，使政府職能不少、工作效率不低、服務質量不差、整體保障不弱、運行權利不腐、各類收費不濫、社會公平不失、公益補貼不缺。

（二）城市管理市場化長效運作的意義

城市管理市場化長效運作的意義有三：一是有利于在滿足市民需求、保證質量安全、維護公平正義的前提下，實現城市管理的低耗、高效、快速、精準、全覆蓋、可持續；二是有利于充分發揮市場基礎性資源配置作用，進一步開放城市管理的作業市場、運營市場、監督市場、保障市場；三是有利于不斷完善政府購買服務、特許經營、轉移支付，以及社會配套保險、行業協調制約、全民參與監督等的管理模式，真正使城市管理市場化長效運作有章法、有平臺、有動力、有成效。

三、城市管理市場化長效運作的目標原則

（一）城市管理市場化長效運作的目標

城市管理市場化長效運作的目標可以從五個方面去把握：

其一，在總體方向上：從過去的項目審批、分別運作、獨立結算，向體制固化完善、機制多樣優化、措施分類細化，以及動態監控、常態運行、可續實施、有效操控、全面保障轉變。

其二，在目標導向上：從單純的減輕政府負擔、追求經濟效益，轉向大市政公共服務的質量、效率、效益、精準并舉。

其三，在運作載體上：從一般的作業、運營市場化，向作業、運營、監督、保障一體化、制約化、支撐化轉變。

其四，在運作模式上：從局部的尚不完善的政府購買服務、特許經營、轉移支付，向社會配套保險、行業協調制約、全民參與監督方面拓展。

其五，在運作機制上：從傳統的績效掛鉤、利潤分成、獎勤罰懶型，向接軌國際、有力強效的股權調控、公眾評價、保險反制、業外監察型轉變。

其六，在管治體制上：由決策、執行、監督的大行業一體化，向三分化轉變，即：政府主管部門決策、市場主體操作實施（政府附加必要的財稅補貼、政策調控）、政府監管部門監管、行業組織自律監管、社會保險保障反制、社會公眾自覺監督。

（二）城市管理市場化長效運作的原則

城市管理市場化長效運作不是為了推卸政府的責任、放任市場的失序，相反，是為了更好地承擔作為公共服務提供主體的政府的責任，更有效、更低耗、更有序、更規范、更可持續地推進和監督、保障全社會的人本化服務。為了實現這樣的目標，真正做到長效運作，應遵循以下三方面原則：

1、責任、服務與人本原則

作為城市管理的主體，政府過去、現在和將來，始終應該是公共管理的第一提供者和終極責任人，始終是城市公共服務的主要發包方和首席監管人。因此，無論是直接提供還是委托市場提供服務，政府的責任不可以也不應該推卸、弱化和逃避，相反，越是非政府直接提供的公共服務政府越應該注意防止失責。

作為各類稅負的征管方，政府的一切管理都應以大多數納稅人合理訴求的滿足為第一目標，從這個意義上說政府的管理本質上應該是公仆對主人的服務。因此，它不能也不應該是主謂式的命令、指揮式的驅使，而只能是平等化的商洽、契約化的兌現、責任化的保障。尤其是非政府直接提供的公共服務，政府更應該關注其提供的質量，以保障被服務方的利益。

作為公共服務的提供方，政府的一切管理本質上都是為人的服務，都是從為大多數人服務出發，以大多數人利益的最大化為最終歸宿。因此，城市管理必須以被管理者為本，尤其是非政府直接提供的公共服務，政府更應該關注其是否以被管理者的合理訴求為本、以大多數人合法利益的按約兌現為目標。

2、效率、效益與成本原則

城市管理市場化長效運作，目的是減少非市場化的政府失靈，提高管理的效率、效益，降低管理的成本，為此，應該遵循以下原則：

一是效率原則，即：通過城市管理的市場化運作，規避壟斷帶來的主體惰性，激發市場規制下的企業活性，培育社會和諧德制下的公共理性，尋求公共服務市場供給主體的動力最大化、動力內生化和動力自覺化。

二是效益原則，即：通過城市管理的市場化運作，消除單一主體導致的大鍋飯，及其派生的無競爭、弱動力、低效益，激發多主體競合的市場活力，實行多主體市場下的優勝劣汰，尋求公共服務市場供給主體的綜合績效優勢，進而從根本上提高城市管理的社會和經濟效益。

三是成本原則，即：通過城市管理的市場化運作，消除大包大攬體制下的成本無限化，發揮量入為出市場法則的導向作用，實現各類公共服務的市場化競標，在保證公共服務社會效益最大化的同時，實現公共服務成本支付的最小化。

3、監督、保障與可續原則

任何供給，缺乏必要的監督、應有的保障和持續的可能，都將成為一句空話，而作為城市管理的公共服務，更將產生諸如無序、缺失甚至危害公民的惡果。因此，要保障城市公共服務的有序、優質、持續，必須遵循以下原則：

一是監督原則，即：通過城市管理的市場化運作，打破公共服務提供中單一主體的缺乏制約、不受監督的體制格局，激發包括市場法則、社會公眾、第三方獨立主體監督與制約的公共理性，使公共服務更透明、更規范、更優質。

二是保障原則，即：通過城市管理的市場化運作，改變公共服務提供中單一主體有力不出、力不從心的雙重悖論，以市場化監督保證公共服務有力必出，以市場化招攬保證公共服務多元提供，以市場化比選保證公共服務規范優質。

三是持續原則，即：通過城市管理的市場化運作，消除公共服務提供中單一主體因急功近利而導致的代際斷層現象，發揮市場機制的造血和持續激勵作用，以政策扶持鼓勵公共服務長期提供，以期權優惠吸引公共服務民間投資，以盈虧互補建構公共服務造血功能。

四、城市管理市場化長效運作的范疇方式

（一）城市管理市場化長效運作的基本范疇

城市管理的范疇很廣，能夠通過市場化長效運作完成的主要有：城市功能發揮、基礎設施維護、市民生存保障等方面的政府購買服務、特許經營、轉移支付、公益補償、監督獎勵、強制保險等等。其中，應該而且可以市場化的必須全部市場化，以彌補政府失靈的缺陷；應該而且必須公益化的必須由政府提供完全、均等的公共服務；不能完全市場化的則應選擇其中可市場化的部分實行半市場化運作，包括公共領域中的政府市場化補貼委托、社會與市場從事的經營特許、補貼性服務購買、指定式擔保、獎勵性公眾參與、非政府志愿補貼、半盈利招標從業等等。

（二）城市管理市場化長效運作的優化方式

綜合國內外城市管理市場化運作的前衛理念與成功經驗，城市管理市場化長效運作有九個方面的方式可供選擇性優化，具體包括：

1、提高公共服務的準入門檻

以立法、定規的制度化形式，對城市公共服務的提供方式、范疇、質量、成本作出更嚴格、更高標準的規定，促使一部分質量差、效率低、成本高、不規范的公共服務提供者（哪怕是國有的、原政府直管的企事業機構）退出市場。

2、開放公共服務的壟斷市場

遵循價值規律、市場法則，運用需求、質量、成本導向原則，吸引更多規范、高效、有規模、重質量、講信譽的市場主體（包括民營、國境外的企業），參與城市公共服務市場化提供的規范化角逐。

3、實行公共服務的稅負調控

以更科學、嚴謹的稅收規制，壓縮高收益公共服務市場的利潤空間，或減免低收益公共服務的市場化利稅，切實降低公共服務的市場價格，有效減輕國民分享公共服務的經濟負擔。

4、優化公共服務的撥款補貼放貸

通過政府有計劃、與時俱進的撥款，吸引更多市場主體參與純粹公益的城市公共服務的市場化提供；通過財政按比例、分門別類的補貼，吸引更多市場主體參與長期的微利型公共服務的市場化提供；通過政府差別化的低息或無息貸款，吸引更多市場主體參與短期的無利型公共服務的提供。

5、創新公共服務的保險擔保購買

通過政府對項目的補貼或對項目實行市場化投保，使參與高風險公共服務提供的市場主體，消除對項目風險的后顧之憂，轉移項目風險的賠償支付；通過政府或指定有資質、有實力的市場主體的擔保，為需要進行公共服務貸款的非規模型市場主體提供實力支撐；通過政府有針對的購買服務，為進行純公益公共服務的市場主體提供貨幣化的補償；通過為公共服務項目引入市場保險，充分利用保險公司責任賠付的反制機制（優質賺、劣質賠），發揮其減賠、免賠、獲利的內在動力，強化對公共服務保質、保量、按時提供的體外、自發的本能性監管，從而提高公共服務的持久、整體的質量。

6、規范公共服務的特許公營合營

通過政府權威、科學的議標式特許委托，為提供壟斷性公共服務的優質市場主體構筑阻止不良外來競爭入侵的市場壁壘；通過政府直接管控的有實力、講公信的公有企業直接提供關乎國計民生的公共服務，提高公共服務承諾、兌現的保障度和公平性；通過公共、私有市場主體的股份化合作，實現市場利益與服務公權的雙向、雙重制控，減少市場或政府的單邊失靈，提高公共服務的效率、效益和質量。

7、完備公共服務的懸賞獎懲贈與

通過政府依法、依規和依照特殊決議的一次性懸賞，吸引更多的市場主體或社會個人，為某項獨特或臨時但又非常急迫的公共服務進行必要、有時甚至是高危的付出；通過政府制度化、顯性化的獎勵，吸引更多的市場主體或社會個人減少不必要的公共服務需求（如過度的水、電、煤、車等的消費），并對不規范、不達標的公共服務進行有效的制約；通過政府公開化、告知性的懲戒，引導和迫使更多的市場主體或社會個人，杜絕不應該的公共危害的外溢；通過政府或社會志愿的捐助、贈與，滿足社會特殊人群（弱勢、傷殘、其他困難者）公共補償性服務的需要。

8、拓展公共服務的政策金融技術

通過政府政策導向的調整，督促提供公共服務的市場主體，因懾于政策從嚴而更趨規范、更加高效、更大產出，因鑒于新的政策優惠而更熱心于拓展、深化、完善服務；通過政府公共服務手段的金融化衍生，吸引更多的市場主體以股權、債券、物權等形式參與公共服務的金融化提供和支付轉移；通過政府提供必要、可能和獨特的技術支撐，提高市場主體公共服務的整體質量。

9、嚴格公共服務的監督保障評估

通過政府體內制度、體外第三方（專設行業外政府系列以及獨立的民間監督機構）和社會公眾的三重監督，確保公共服務高效、優質、及時地提供，確保公共權力不濫用、不尋租、不腐敗；通過政策、資金、公共服務提供者的三重保障，確保公共服務足夠、始終、完全提供；通過被服務者自身、社會公眾、專業機構的三重動態評估、后評估與制度化反饋，確保公共服務動態糾錯、不斷完善、始終達標。

■責任編輯：王縉