城市管理從禮俗到法治的策略嬗變

導讀：我國城市化戰略的實施，不僅帶來了城市在量上的巨大變化，也對科學城市管理提出了更高要求。城市管理，固然要吸收、借鑒西方先進城市經驗，但作為社會管理重要組成部分的屬性，更應參酌國家、城市的特殊因素。當下的中國正從傳統的禮俗社會向現代的法治社會轉變，這是最突出的社情民意基礎。因此，城市管理模式及具體措施，只有既合情又合理且合法，才能產生良好的社會適應性和有效性。

一、我國轉型期城市管理的諸多挑戰

在當代社會生活中，城市管理具有重大而全面的意義。一方面，全球過半的人口已經生活、居住到城市，人類社會整體上進入城市化時代；另一方面，改革開放之后，我國城市化進程也逐步加快，越來越多的人以及其他資源要素聚集在城市，城市日益成為社會生活的核心和現代文明的重要載體。截止2011年底，按照常住人口標準進行的統計，我國城市化率達到51.67%。雖然我國近些年來的城市化速度及成果都相當可觀，然而后續的城市管理卻總體上顯得滯后，沒有及時跟上，遂造成、產生了一系列城市問題。嚴峻的現實，向人們提出了要求：必須及時完善、改進城市管理工作。

如何應對我國快速城市化之后城市管理的諸多挑戰，建設新時期的城市管理模式？已有很多部門和個人進行了卓有成效的研究，取得了豐碩的認識成果。筆者以為，所有的探索和努力，都應當參酌和考慮這樣一個重大的現實國情，即：我國正從傳統社會向現代社會轉型，農業文明向城市文明過渡，禮俗社會正在隱退以及法治社會尚在形成。我們從這個國情出發，將有利于建立具有國家和民族特色的城市管理模式和經驗。具體而言，城市化的物理過程是人口的居住、就業、生活等方式的城市化，而實質卻是社會心理、社會文明類型等的城市轉向，是傳統的農業社會向現代的工業及后工業社會的轉變，是長期形成的禮俗社會向已具雛形的法治社會的轉變。目前，我國恰處于這個轉型與過渡期的中間階段，傳統與現代、禮俗與法治的因素綜合交織在一起。在這個可能要長期存在的時期內，原有的一整套城市管理方式方法的適應性、有效性面臨挑戰，新的城市管理模式處在構建之中。

探索科學、合理的城市管理模式，既要大膽吸收、借鑒國外一切先進的城市管理經驗，也應該緊密結合本國、本地區、本城市的各種特殊情況，特別是不能忽視一些影響深遠的傳統因素的存在。只有把引進、消化、吸收國外先進科學的城市管理經驗，與國內特定地區、特定城市的具體條件結合起來，才有望探索到行之有效的新型城市管理模式。因此，在禮俗與法治兩道光亮的混合照耀下，我國轉型期的城市管理，既要講求科學、法理等原則，也要兼顧人倫、情理等要求，充分體現既合情又合理還合法的特征。唯有這樣的城市管理，才有可能取得較好的社會適應性，獲取較好的社會效果，促進和諧社會建設，并有利于深入實施城市化的各項戰略。

二、我國轉型期柔性執法的南京案例

毋庸置疑，城市數量越是眾多、龐大，城市體系越是復雜、發達，越是需要對之實施涵蓋各種內容的社會管理。在人類城市發展的早期，城市沒有成為社會的主體，城市規模不僅有限，而且盛載在這個大容器里面的各類社會關系既少且單純，所以，簡單化的城市管理就能夠滿足需要。然而，在當今時代，無論是城市的數量、規模，還是疊加在城市空間內的各種社會關系的密度，都遠遠超過以往任何時候，建立完善而縝密的城市管理遂上升為一個現實感很強的重大命題。在這種情況下，任何弱化城市管理、試圖回復到過去那種簡單化的傳統城市管理的想法，都是非常不合時宜的，也是不可能的。

（一）平衡執法的落地意義

由于各種各樣的原因，作為城市管理最主要實施主體的城市政府，在推進城市管理的過程中，也會一并帶來僵硬、甚至武斷管理的各種弊病，給城市管理中的行政相對人造成不適或損害。只不過城市管理的必要性具有如此重要的意義，以至于城市管理的正向價值并不會受到根本動搖。盡管如此，在必須做出次優選擇的情況下，實施現代城市管理，仍然應該考慮如何盡可能地減少對行政管理相對人的影響與沖擊。這個平衡性問題的解決，在很大程度上可能要依靠執法的藝術性、城市管理方式方法的適應性等來解決。也就是說，在一般性城市管理法則的要求下，要讓城市管理的目標落地實現，就應該慎重地選擇那些最有利于實現目標預設的方式方法。而在民主與集中、法治與禮俗、現代與傳統、普適性價值與特殊國情民意等彼此交織的我國當代城市，實施城市管理及具體執法行為，無疑需要多采用那些柔性、藝術化、多元化的執法方式。

（二）南京案例的管理策略

南京城管部門在2012年春節之后的一次執法，可作為這方面最新的典型案例。事情發生在農歷正月十幾的六朝古都南京。該市的城市管理部門在法定假日之后已經正式上崗了，而民間的年味還在繼續發酵和持續進行。根據職責，城管部門需要重新整理、規范由于重大節日的介入而導致的紊亂又喜慶的街面小商業經營，以便讓節日期間憑借習俗張力而曾合理存在過的占道經營現象淡出人們的視線，從而向由于人口回潮而再次豐盈起來的城市返還一個順暢而有效率的交通系統等。對此，街頭銷售的商販們反應不一。有的拾掇一下就撤離了，但有的還在堅持。走者有走者的合規與自覺，堅持者有堅持著的想法和緣由：市民尚偶有所需，況且再趁機多賣點，也是不可多得的商機。面對不能主動撤離，甚至還會得到一定社會同情的街頭銷售者，南京城管隊員們沒有“果斷”強制，也沒有“決絕”行動，而是勸說后在攤位前長時期地停留觀察、注意效果，最終以“沉默執法盯走小販”。

（三）柔性執法的雙贏結果

這次具體城管執法，最終是一個雙贏的結果。南京城管部門及工作人員履行了職責，恢復了公共空間，保持了城市整潔，維護了更多市民的法益，體現了執業智慧與未泯良知；流動攤販，按照習俗和當前社會輿情，雖能夠從民風民俗乃至民意上獲得某種程度的在特定時期占道經營的支持，但最終還是配合城市管理工作，主動撤離。在這個過程中，雙方分別的權力和權利、威嚴和尊嚴等價值都沒有受到減損。類似的城市管理執法行為，還有2009年武漢城管部門對占道經營的小吃攤實施的注目式執法，也體現了行政執法的靈活性，達到了執法效果和社會效果較好的統一。

對于這類執法方式，有研究者稱之為柔性執法。柔性執法對于嚴格的法治觀念尚沒有成熟形成、人們的規則意識還有待進一步提升的地方，具有良好的社會適應性和積極價值。它不僅體現了執法溫情，堅持了法律原則，也增添了行政相對方的心理舒適度，有利于城市管理執法目標的實現。

三、我國轉型期城管模式的參酌因素

人類在城市管理上，固然具有普適性的原則和方法，但也有特殊性的地方。我國最終能夠建立一種什么樣的城市管理新模式，不僅應當參酌普適性的原則、方法，也應該緊密結合我國的城市化階段、進程，以及其他很多具體的國情、市情等因素。

（一）耦合城市具體情況的技術性因素

從根本上說，城市管理屬于社會行政管理，而社會行政管理，在具有廣泛適用性的技術特征的同時，更有著與管理地域、管理對象、管理文化等相涉的社會性的一面。由于城市管理具有技術性特征，所以，當代中國城市管理需要大膽吸收與借鑒國外先進城市管理的一般性技術和經驗，甚至具體的管理措施。而城市管理的社會性特征，又使得當前乃至今后的城市管理，必須進行自主探索，創造和總結具有本土特色的城市管理模式，使我國城市管理具有自身特色。城市管理的特殊性的存在，要求即便是最一般的技術性城市管理方法，也需要耦合我國城市的各種具體情況，否則就無法有效執行。

（二）脫胎傳統禮俗社會的制約性因素

在城市工作的諸環節中，雖然按照自然邏輯順序，城市管理排列在城市規劃、城市建設之后，但它卻有著重要的意義。良好的日常城市管理，從根本上保障著建設理想城市目標的實現。如果說城市規劃、城市建設的很多方面更多地涉及技術性知識，那么城市管理可能主要涉及人文方面，這是由于社會管理的對象主要是人決定的。城市規劃、城市建設的方式方法，不少都可以直接移植借用，城市管理卻因為對象的差異而不得不考慮因地制宜。我國城市化率的提高，很大程度上是依靠農民進城等方式實現的。所以，在城市管理上，就會有很多事情涉及民風民俗、傳統做法，乃至如何與農業文明銜接等問題。如果對這些社會因素和情況無知或予以忽視，即使在城市管理中采用了建設數字化城市、萬米空間網格管理等先進的技術性手段，也未必能順利建設一個涵蓋了整潔、高效、文明、富足、宜居等多重目標在內的城市。因為被忽視的傳統因素可能會消解這些技術性方法的執行力和有效性，甚至連城市管理的合法性等都會由于無法獲得足夠的社會認可而遭到質疑。這其實就是脫胎于傳統、禮俗、農業文明社會的城市，在城市管理方面所內隱的文化制約條件。

繼續以南京城管2012年春節后的那次執法為例。春節期間，為了渲染喜慶氣氛，也為了與傳統慣例相吻合，不少地方和城市一般都會不成文地允許占道經營，容忍把攤位搬到街邊路口，所謂“亂市”。甚至為了與民同樂，連工商、稅務部門等也放棄對此期間的小規模工商業經營行為的稅費征收。類似的傳統因素或民風民俗影響，其實還體現在城市管理的其他方面和領域。譬如，在一些城市的收費路橋上，工作人員對于參與紅白事的過往車輛是不予收費的。如果嚴格按照法治精神，工商稅務部門在節日期間也應該對商販進行規范管理并征收稅費，收費路橋的工作人員也無權對帶有紅白事標志的車輛予以豁免放行。但是，在禮俗燈光的探照下，這些做法又是那么的恰當而適宜，不僅獲得了社會各界的認同，成為特定時期內一種常態的社會現象，有的甚至還獲得了城市政府的首肯。對于這類社情民意基礎，城市管理無論如何不能忽視。

（三）設計城市管理制度的含混性因素

遺憾的是，我們當前所進行的城市管理制度設計，乃至切實開展的城市管理，常常忽略了上述中國城市與西方城市最大的社會特征的不同。由于西方在現代城市的管理方面的探索起步較早，積累了較豐富的經驗和知識，我們的一些城市管理者或研究者就認為，只要把他們的管理模式直接復制過來，我們的一切問題就可以迎刃而解。其實，這是不全面的，也是造成目前我國城市管理困頓的主觀認識原因之一。因為，歐美一些城市，已經構建了完備的社會保障網，社會的法治與文明程度也較高，市民擁有較牢固的現代法治觀念，所以，一些城市管理的方式方法在那里能獲得有效實施。然而這些方法，放置在中國當代城市的特定環境里面，未必都是適宜和成功的。

我國城市管理中出現的不少問題，其實本質上是與城市化的最終目標或價值取向的含混性有關。城市化的目標或取向，直接決定著城市管理工作局面的開展，影響城市管理能否順暢實現。城市化固然離不開高樓大廈、寬闊馬路、豪華建筑、偉大空間、花紅柳綠、霓虹閃爍，也離不開一路高歌與突飛猛進的各項經濟指標，但是，這些都是形式和手段。城市化的本質，是人的城市化、社會管理重心的城市化。長期以來，我們在城市化的理解上出現偏頗，試圖把城市打扮得靚麗、摩登，讓它更像紐約、倫敦、巴黎或者東京。而為了這樣一個視覺效果，我們不少城市的管理者驅趕流動攤販等，對街面實施亮化、綠化、美化等，無意之間遂激發了一些社會矛盾。

城市管理始終都是手段，而不是目標、目的。城市管理的宗旨是讓城市更便利地發揮其容納人、服務人、承載人的功能。倘若無視這一點，就會犯本末倒置的錯誤，就可能把本來從良好愿望出發的城市管理工作拖入到被動中去。

四、我國轉型期城市管理的異質特征

南京城管的具體做法無疑能夠提供啟示，就是在特定的國情下，有效的城市管理既講規則之治，更講以人為本。具體來說，就是城市管理部門有職責在身，所以，他們必須通過自己的管理執法，實現還道與民，還清凈、衛生、秩序等環境要素給整個城市。這叫規矩或規則之治。但是，小商販等城市管理的相對方的訴求、愿望或利益表達，也得適當考慮和斟酌，城管執法得體現人情溫暖的一面。

（一）同情弱小的普遍社會心理

關于城市管理的方式方法、技術技巧的現場適應性及其社會效力，最能提供解釋力的例證是城管與流動攤販之間的斗智斗勇，以及相應的社會評價與認知。一般理論和廣泛認識都承認，現代城市的順暢運轉須臾離不開城市管理，完全沒有管理的城市將是一種災難。正是由于有了這樣一種共同理解，盡管我國當前城市管理中還存在不少問題和需要改進的地方，但人們并不懷疑城市管理的必要性。然而，城市管理的這種崇高目的和神圣口號，不是在每一次具體的城市管理過程中都能獲得無條件的支持。特別是當它站到城市中最弱小的管理相對方的對立面時，它的根基的公平、正義性就會蒙受灰塵而暗淡無光，這是因為，我國社會心理在總體上依然傾向于同情弱者。如果城市管理忽視了這樣的社會心理與輿論等當代中國城市的特殊因素，即使相關城市政府部門做出極大的努力，也未必能最終取得良好的社會綜合性效果。這種社會心理和輿情，也就對城管部門的執法方式、力度、技巧等提出了更高更嚴格的要求。城管部門不僅需要依法辦事，可能更需要多做解釋、說明與說服工作。如果城市管理部門沒有注意到這種情況，仍以簡單線性的行政執法方式處理，則會很容易產生法理與情理的沖突，即使取締占道經營是有依據和含道理的，卻不能獲得廣泛的社會輿情支持，甚至招來莫名的非議和指責。這也是這些年來在治理流動攤販問題上，一再陷入“占道經營-取締-再占道經營-再取締”等不盡循環之中的一個社會文化原因。

（二）以人為本的鮮明城市語境

相對于鄉村，城市具有鮮明的異質性，在可能的情況下，各社會主體的特定需要都應該得到尊重和滿足。進入城市的人們，類型各樣，人們從業和謀生的方式各異。城市本身即是現代社會體現異質性特征最典型的地方。如果城市仍像鄉村聚落那樣，所有的人都遵循著同樣的運行軌跡，“日出而作、日落而息”，則城市也不再是城市了。所以，在城市化時代做城市工作，推進城市管理，要有一種城市語境下的思維方式和相應的方法，要照顧到城市中形形色色的飲食男女的生活與生存。往高處上說，這是城市化時代的人的基本權利。如果一個無法做出自主選擇的卑微個體，被裹挾在城市化的歷史洪流中，缺乏足夠的能力進入高等級行業謀生，連作為一個街頭兜售者的空間都被褫奪了的話，這無疑會被人們認為是對他最大的不公正。這樣，城市管理既不能缺少，流動商販的特定訴求等又需得到尊重和切實保障，具體的城市管理過程中就可能會出現一些看似對立或矛盾的現象。實際情況也是如此。過去，之所以在城市管理中間產生這樣那樣的問題，甚至爆發一些慘案，與一方緊緊站在法治、規則辦事的立場上，另一方因為獲得了社會同情和擁有禮俗理由而毫不妥協退讓等也有關，城市管理部門與管理相對方都為此深受傷害。

因此，化解城市管理的各種難題尤為重要，而且這樣的城市管理執法，有利于改變過去那種強力執法方法，實現了建設法治社會與和諧社會雙重目標的共贏，也將為探索城市管理的中國模式而積累經驗。

結語

我國新時期的城市化戰略從三十余年前的改革開放之初就已經開始和起步，但真正的大幅度邁進，還不過是最近十多年的事情。在這個比較短的時段內，大量的人口、資源、要素等聚集到城市，城市遂成為經濟、社會、文化等活動的重心。我國城市盡管也在長大做強，但城市作為容器的功能，還面臨著巨大挑戰，承受著沉重壓力。特別是在城市管理方面，原有的模式或方式、方法，已經不能適應、勝任新時代與新條件的要求，而新的模式、方式、方法尚在探索之中。城市管理滯后，需要認真對待和處理的事項又是如此之多，難免產生一些不適和問題。積極探索我國行之有效又有特色的城市管理模式，是一項由城市化戰略提出的重大而緊迫的歷史使命。

建立我國的城市管理模式，一方面固然應當吸收、借鑒西方先進的城市管理經驗和科學方法，但也必須緊密結合我國的國情、特別是各個地區各個城市的特殊情況，包括一些固有做法、民風民俗等。另外，還應該特別注意我國正處在社會全面轉型的特定社會發展階段。在這個階段，法治的因素與禮俗的因素、現代的因素與傳統的因素等彼此交織。城市管理作為當代社會管理的重要組成部分，其本質是對人的管理，應該高度重視這些社會人文情況。否則，引進和移植國外成功的城市管理方法就不能落地生根。

說明：本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目（2009JJD790013）階段性成果。

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