城市綜合執法問題及破解的法理路徑

導讀：上海城管綜合執法起步于20世紀90年代，經過幾個階段的發展，以政府規章為依托，已初步形成“二級政府、三級管理”的體制。但是，也存在執法主體法律地位不明確、行政強制權移轉無法律依據、執法范圍隨意擴大等體制、法制、機制問題。本文通過對法律主體資格委托/授權模式的比對分析、對《行政強制法》的理性解讀等，有針對性地提出了相應的對策建議。

近年來隨著經濟、社會的快速發展，城市區劃不斷擴張與配套設施建設相對滯后之間的矛盾，人口膨脹、流動性強與城市管理的高標準之間的矛盾，使各地政府的城市管理工作承受著巨大的壓力。上海作為華東地區的特大城市，作為輻射長三角地區建設發展的龍頭，尤其面臨這樣的管理困境。城市管理工作具有動態性、綜合性、基層性特點，管理面廣，執法量大。為形成統一、協調、高效的城市管理執法體制，提高依法行政水平，優化城市管理效果，上海市一直著力于推進城市管理領域的綜合執法，以改變行政執法隊伍分散、職能交叉的狀況。上海試點探索綜合執法，起步較早，經過多年的發展，初步形成了兩級三個層面的綜合執法體制，取得了較好的城市管理效果，然而，也存在著體制不順、法制缺位、機制不清的問題。

一、行政綜合執法與相對集中行政處罰權的關系

行政綜合執法和相對集中行政處罰權，是與城管執法密切相關的兩個概念。這點在各地專門的城管執法法律規范性文件的名稱中有集中反映。如《浙江城市管理相對集中行政處罰權條例》、《廣州市城市管理綜合執法條例》、《上海市相對集中行政處罰權暫行辦法》等。這些規定都是作為城管執法依據的專門法，表述卻各有不同。行政綜合執法和相對集中行政處罰權之間的關系究竟如何，有必要在理論上理清。

行政綜合執法和相對集中行政處罰權是相互聯系而又有不同內涵的兩個概念。相對集中行政處罰權的內涵相對固定，即《行政處罰法》第16條的規定，指經國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市政府決定，一個行政機關集中行使其他行政機關的行政處罰權，而綜合執法的概念內涵則更廣。行政綜合執法的實質在于對行政職能進行集中，將分散的執法職能集中于一個行政機構之中。行政綜合執法的范圍相對較大，它包括了行政執法行為中的各個環節，如調查、取證、許可、強制、處罰等。由此可見，相對集中行政處罰權是行政綜合執法的有機構成部分，行政處罰行為與行政相對人權益的密切關系使人們常常將相對集中行政處罰權作為獨立于行政綜合執法的一個事物來看待。當然，這樣的獨立有利于強調相對集中行政處罰權的重要性，有利于突出相對集中行政處罰權在行政綜合執法中的地位。

然而，無論如何，相對集中行政處罰權都不能完全從行政綜合執法中獨立出去，我們在建立相應的制度時，必須將相對集中行政處罰權與行政綜合執法一致起來，使二者成為一個有機的統一體。另一方面，我們必須清楚，相對集中行政處罰權不能成為行政綜合執法的代名詞，因為執法行為要比相對集中行政處罰權的行為廣泛得多。①對行政綜合執法的理解，既有廣義上的，即指部門之間行政執法職權的綜合，也有狹義上的，即行政綜合執法是部門內部執法權的綜合。②

實踐中混用這兩個概念，既有歷史的原因，也有現實的原因。早在20世紀90年代末，中央開始相對集中行政處罰權試點工作，就在國家層面上混用這兩個概念，如《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發〔2000〕63號），《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號），《國務院辦公廳轉發中央編辦關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作意見的通知》（國辦發〔2002〕56號），《中央編辦、國務院法制辦關于推進相對集中行政處罰權和綜合行政執法試點工作有關問題的通知》（中央編辦發〔2003〕4號）等文件。根據文件內容可以看出，當時中央編辦主要是相對于多頭執法，從調整機構、精簡人員的角度使用綜合執法的概念，而相對集中行政處罰權是從行政法角度使用的法律術語。由于長期以來在城市管理執法領域混用這兩個概念已經約定俗成，本文繼續沿襲實踐中城管綜合執法的慣用稱呼，意指在城市管理領域由城管執法部門相對集中行使行政處罰權的行為和活動。

二、上海城市管理綜合執法的歷史與現狀

（一）20世紀80年代中后期的聯合執法

這一階段的執法具有初步的“綜合”性，特點是多部門聯合整頓、聯合執法，屬于臨時性的“運動式”執法。

（二）20世紀90年代初的多部門授權執法

1990年3月，經上海市政府批準，組建了靜安區城市管理監察隊，執法形式為授權型綜合執法，即環衛、市容、工商等部門授權行使執法職能。該模式于1994年被撤銷。

（三）1992年開始的巡警綜合執法

上海借鑒香港“一警多能”管理城市的做法，開始探索巡警綜合執法。1992年底依據市政府制定的《上海市人民警察巡察暫行規定》，黃埔、靜安、徐匯三區試點進行巡警綜合執法，集中行使治安、交通、市容環衛等方面的執法權。

（四）1997年起步的“管理三步走戰略”

1996年，上海市政府提出了城市管理三步走的決策。第一步，在街道實施綜合執法；第二步，在區縣城市管理實施綜合執法；第三步，建立全市行政執法體系。據此，1997年，根據《上海市街道辦事處條例》授權，城市管理重心下沉，上海100個街道組建街道監察隊，實施市容、環境衛生、綠化等方面簡易程序的綜合執法。

（五）2000年至2002年的綜合執法試點

2000年7月，上海市人大常委會通過《關于同意在本市進行城市管理綜合執法試點工作的決定》，開始城市管理綜合執法試點。9月，上海市政府88號令發布《上海市城市管理綜合執法暫行規定》，自2000年12月1日起施行。依據該規定，新組建的城市管理監察大隊執行部門執行市容環境衛生管理、綠化管理、市政工程管理、稅務管理、環境保護管理等職責。2000年12月，第一批試點的黃埔、徐匯、浦東新區實施綜合執法。至2002年1月，上海十個中心城區試點工作全面展開。

（六）2005年城管綜合執法的市級建制

2004年2月1日起，上海市將城管綜合執法改為依據國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》授權執法，城管綜合執法工作由中心城區向全市范圍逐步推進。2005年6月27日市政府發布《上海市人民政府關于修改〈上海市城市管理相對集中行政處罰權暫行辦法〉的決定》（市政府第41號令），以及《上海市人民政府關于本市開展市級層面城市管理領域相對集中行政處罰權工作的決定》（市政府〔2005〕年第20號文件），決定從2005年8月1日起在市級層面實施相對集中行政處罰權。根據中央編辦的批復，市委、市政府正式決定，在市市容環衛局增掛上海市城市管理行政執法局，實行“兩塊牌子、一套班子”，負責全市城市管理相對集中行政處罰權工作。③

上海市從2005年開始，在市、區（縣）兩級全面實施城市管理相對集中行政處罰權工作。全市市容環境衛生管理的全部，綠化管理、市政工程管理的大部，水務管理、環保管理、公安交通管理、工商管理、建設管理、房地產管理、城市規劃管理、語言文字規范的部分行政處罰權，集中到城管執法部門統一行使，目前共涉及十一個部門277項內容。④

三、上海城市管理綜合執法法律問題的提出

隨著城管執法從基層到全市層面逐漸理順，上海市城管綜合執法取得了顯著的成效，城市面貌改善明顯。流動攤販、散發小廣告、違章建筑搭建等城市管理難點問題，通過疏導、懲處等多重手段，得到有效控制。然而，城管綜合執法在法制、體制、機制上的問題，影響了城管執法的效率和效果，阻礙了城管執法的進一步發展。

（一）執法主體通過何種途徑獲取適合的資格

適格、合法的執法資格是城管執法合法、有效的前提和保障。目前，全國各地城管執法由城管執法局下屬的城管執法事業單位具體實施，是較為通行的做法。根據《行政處罰法》第16條的規定，行使相對集中行政處罰權的主體應當是行政機關，而且這個行政機關應當是既存而非新設的行政機關。行政處罰權由其他行政機關依法“劃轉”至該行政機關，目的是解決多頭執法、執法打架、執法效率低下的問題。最終目的是通過行政執法體制改革促進行政管理體制改革，促進政府職能轉變。

然而，當前由事業單位執法的具體執法現狀有其必然原因：一是執法事項的廣覆蓋與行政機關人員有限的矛盾；二是各地城管執法局往往不是一個獨立運作的行政部門，而是掛靠某個行政部門（市容、綠化、市政等），通過兩塊牌子、一套班子運作。如上海市在市綠化和市容局加掛市城市管理執法局牌子，北京市城管執法局由北京市市政管理委員會負責管理。在這樣的體制現狀下，要實現有效執法，只能通過行政機關下屬的事業單位實現。而通過什么方式賦予具體實施城管執法以適格、合法的資格就成了體制上無法回避的問題。上海近年來一直探索這個問題，但迄今爭議頗多，仍然未能完全理順。

（二）現行行政檢查與強制的實踐是否于法有據

《上海市城市管理相對集中行政處罰權暫行辦法》是規范和調整上海市城管執法的專業法。其中第二條規定了該辦法的適用范圍，“本市行政區域內城市管理相對集中行政處罰權以及與行政處罰權相關的行政強制權和行政檢查權（以下統稱行政處罰權）的行使，適用本辦法。”其中行政強制權和行政檢查權隨行政處罰權一并集中的規定，有一定的法律障礙。按照《行政處罰法》及《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發〔2000〕63號）、國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的規定》（國發〔2002〕17號等文件的規定，相對集中只限于行政處罰權。也就是說，城管的基本職權是行使相對集中的行政處罰權。

誠然，實施行政處罰與行政調查以及制止或者糾正行政違法行為之間存在著復雜的關聯性，在行政處罰之前往往要依靠行政強制措施獲得證據，在行政處罰之后往往要依靠行政強制執行來解決不自己履行義務的問題，因此在實踐中就出現過度解釋《行政處罰法》第16條的做法，認為相對集中行政處罰權同時意味著相對集中行政強制權。這種過度解釋事實上將行政強制當作行政處罰的一種“附屬”，這顯然是不恰當的。因為行政處罰與行政強制是兩種獨立的行政行為，否則我們就沒有必要在《行政處罰法》出臺之后再去制定《行政強制法》了。⑤

由于行政檢查往往是行政處罰行為的一個必經的、前置的程序，而且其究竟屬于具體行政行為還是行政事實行為——準法律行為，在學界尚有爭議。⑥在國家尚無上位法加以明確規定的前提下，隨行政處罰權劃轉暫時可行。行政強制作為一種獨立具體行政行為，其劃轉則須有明確的法律依據。尤其在《行政強制法》頒布實施后，面臨與上位法銜接的問題。

（三）城管執法如何實現執法事項的劃轉

城管綜合執法在全國試點推行以來，各地城管執法的事項都呈現為快速膨脹狀態。從最初的幾項到后來的幾十項，再到幾百項，城管似乎成了無所不包的大筐，什么都能往里裝。以北京市城管為例，最初成立時只有5項職能，后來增加到13大類300多項。⑦上海市城管目前綜合了11個部門277項執法事項。

管得太多，而且缺乏清晰的邊界限定，就存在濫用權力的可能性。事實上，管得太多，有時并非城管部門的本意。在城管部門綜合的事項中，很多都是直接面對群眾、極易引發矛盾、執法難度大的執法事項。而專業部門在認識上仍然有這樣的誤區，即“城管是個筐”，將不好管、管不了、無利益的執法事項都綜合到城管部門。雖然上海市政府第41號令中，明確了城管綜合執法的事項范圍，但是，仍然有一些專業部門通過出臺細則等規范性文件的形式，不征求城管部門意見，將一些處罰事項擅自劃轉至城管執法部門，使城管執法部門非常被動。

四、城管執法若干法律問題的理性探析

（一）關于城管執法法律主體資格的賦予——委托/授權模式的選擇

目前上海城管執法事業單位獲取合法主體資格的方式，是通過規章授權模式。⑧值得一提的是，2005年市政府第41號令實施時，上海市級層面有城管執法局，其下屬的市城管執法總隊經規章授權具體執法，在體制上是順暢的。但當時區級層面還沒有成立城管執法局，是由各區城管執法大隊具體執法，其權力來源在體制上有障礙。因此，41號令在立法技術上采取了“區縣城市管理綜合執法部門”這種模糊的表述形式。

目前，各區縣城管執法局已相繼掛牌，應該說，體制上的障礙已不存在，但區縣執法局和區縣執法大隊之間的關系需要在立法上加以明確。在規章委托模式下，市城管執法總隊受市城管執法局委托，區縣城管執法大隊受區縣城管執法局委托，對外以局名義執法，對做出的行政處罰決定書蓋城管執法局的章。對行政處罰決定不服需行政復議時，有關市城管執法總隊的復議到市級政府，有關區縣城管執法大隊的復議到區縣政府或者市城管執法局。委托模式的有利之處在于，在法律上行得通，而且同級城管執法局可以對城管執法隊的具體執法行為進行監督；不利之處是，由于城管執法覆蓋面廣、總量大，同級政府或市級城管局的復議壓力會比較大。

按照《行政處罰法》第17、18條的規定，行政處罰的權力機關和實施單位相分離，除規章委托外，還可以采取法規授權模式。上海市目前也在探索這種模式。在這種模式下，通過地方性法規授權，市城管執法總隊和區縣城管執法大隊可以以自己名義獨立執法。由于直接掌握基層的案件情況，擁有獨立執法主體資格后，執法不受牽制，能根據現場情況第一時間作出處理，執法效率高。在筆者參與的調研中，授權模式受到城管執法隊的一致支持。

在授權模式下，城管執法總隊和大隊以自己名義作出行政處罰決定，蓋總隊或者大隊的章，行政復議到其所屬的執法局。授權模式的有利之處是由于少了內部流轉環節，利于提高執法效率；不利之處是在法律上有一定障礙，如行政處罰權相對集中后可否再授權，國家沒有明確的依據，且城管執法隊成了相對獨立的執法主體，不利于執法局對執法隊的監管。另外，在授權模式下，行政復議在總隊或者大隊所屬的城管執法局，而區縣的城管執法局由于掛牌不久，人員有限，短期內也不可能擴編，能否承擔起大量的行政復議任務，值得懷疑。

比對兩種模式，筆者認為授權模式在法律上的風險較大，理由是：一，行政處罰權相對集中后再授權，沒有上位法依據；二，目前城管執法隊伍雖然參公管理，但其性質仍然是事業單位，而非行政機關；三，授權模式下，復議工作的質量很難保證。相比較，委托模式更具有適法性，而且由于有內部監督和復議監督的雙重保障，有利于對不當執法行為的及時糾正，更符合目前上海市城管執法的現狀和需求。

（二）行政檢查權及行政強制權的集中——嚴格限定與程序優化

從執法實踐的角度，行政檢查權、行政強制權隨行政處罰權一并集中，對于充分調查取證、合理處罰、高效執法非常必要。如果不能將行政檢查權及相關的行政強制權一并集中，那么在綜合行政處罰權的同時，必然會形成行政檢查及行政強制的多頭執法，背離綜合執法的初衷。然而，相關行政行為的集中有法律依據，是依法行政的底線。筆者認為，相關行政行為隨行政處罰權一并集中，一是要限定范圍，必須是與相對集中行政處罰權相關的行政檢查及行政強制權。對此，2011年6月頒布實施的《行政強制法》中已有明確規定，⑨并且，可以隨行政處罰權集中的只是行政強制措施，即查封、扣押等，包括劃撥存款、匯款及拍賣等在內的行政強制執行不在相對集中范圍。二是要嚴格按程序進行。2010年，上海市頒布實施《上海市人民政府關于進一步規范和加強行政執法工作的意見》（滬府發〔2010〕21號），以及《上海市行政執法人員執法行為規范》（滬府辦發〔2010〕25號）兩個文件，對于明確界定行政執法主體和權限、嚴格規范行政執法程序等提出了具體要求，對調查取證、暫扣違法工具和物品、強制拆除違法建筑等均規定了具體的程序。城管執法人員行使檢查權和強制權應當嚴格按照《行政強制法》及上海市的有關規定執行。筆者認為，《浙江城市管理相對集中行政處罰權條例》的規定有一定參考價值。其第8條規定：“執法部門可以實施法律、法規規定的與集中行使行政處罰權相關的行政調查權和行政強制權。”其中有這樣的含義：城管執法部門實施與行政處罰相關的行政調查權和行政強制權，其前提是由法律或者法規規定的。這也契合《行政強制法》第17條的規定。

（三）城管執法范圍的調整——嚴格依法實現

上海市早在2004年就頒布了《上海市城市管理相對集中行政處罰權暫行辦法》，2005年又做了修訂，明確界定了城管執法的范圍。在目前尚無城管綜合執法的地方性法規的立法現狀下，城管執法范圍的調整，只能通過修訂政府規章，通過嚴格的立法程序來進行，而不能以規范性文件等方式，隨意擴大城管執法的范圍。

注釋：

①應松年主編：《當代中國行政法》，中國方正出版社，2005年第1版。

②例如，“綜合行政執法試點，是把部門內部分散行使處罰權集中起來行使，不涉及調整法律和變更執法主體”。見青鋒，江凌：《相對集中行政處罰權制度發展歷程及實施情況》，載《城市法治管理》2010年第1期。

③參見復旦大學城市環境管理研究中心:《特大城市管理綜合執法發展趨勢研究》課題報告。

④惲奇偉、葉治安：《上海城市國際化進程中城管執法的現狀與未來架構》，載《上海城市管理》2010年第5期。

⑤宋功德：《城管強制的合法化出路》，載于《國家行政學院學報》2010年第2期。

⑥應松年主編：《當代中國行政法》，中國方正出版社，2005年版，第812頁。

⑦韓福東：《“城市管理”不是一個筐》，華商網，http://hsb.hsw.cn/2011-08/31/content_8147029.htm。

⑧2005年修訂發布的《上海市城市管理相對集中行政處罰權暫行辦法》（上海市政府第41號令）第3條第二款規定，“上海市城市管理行政執法局（以下簡稱市城管執法局）是負責全市城市管理相對集中行政處罰權工作的行政機關。市城管執法局所屬的上海市城市管理執法總隊受其委托，承擔城市管理相對集中行政處罰權的具體事務。”同條第三款規定：“區縣城市管理綜合執法部門（以下簡稱區縣城管執法部門）按照本辦法規定的權限，在轄區內行使相對集中行政處罰權，并接受市城管執法局的業務指導和監督。”

⑨《行政強制法》第17條第二款：“依據《中華人民共和國行政處罰法》的規定行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施。”第三款：“行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施。”

■責任編輯：王縉