我國城鎮化進程中的地利共享與惠民邏輯

編者按：面對日趨激化的耕地保護與城市化建設的嚴峻矛盾，著名土地研究專家、華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰教授在2009年寫了《地權的邏輯——中國農村土地制度向何處去》一書，引起了相當的社會反響，被認為是城鎮化土地利用與產業規制失控的對策性評估和破解。但兩年多時間過去了，賀教授卻發現國內學界和政策部門對土地問題的認識，仍然存在若干事實上的錯漏和認識上的錯位，甚至總是樂于對表面現象的報道，且自以為站在道德制高點上就等同于掌握了真理，并以此來制造媒體焦點事件，進行焦點倒逼。

時勢造英雄，快速的土地城鎮化使征地拆遷與土地財政成為中國特色，也造就了資源博弈與財富爭奪的大亨。倘若不對這些錯漏和錯位進行清理，將會危及中國現代化建設事業。為此本刊記者采訪了賀教授，請他就當下關于土地管制中的諸多困惑尋求如何解決城鎮化過程中各種民生問題的途徑。

一、地利共享——中國土地制度的增值選擇

本刊記者：賀教授，您特別關注地權，并且將其作為城鎮化過程中的一個敏感語詞來看待。這是為什么呢？

賀雪峰：偉大的革命先行者孫中山先生早在100年前就提出“地盡其利、地利共享”的偉大思想。地利共享是指，在經濟發展過程中，特定位置的土地會因為工商業的發展、城市建設，而具有超出之前農用價值的增值收益，這部分增值收益只與土地特定位置有關，與經濟發展有關，而與土地所有者的勞動無關。既然是由整個國民經濟發展所創造出來的收益，這部分增值收益就不應全歸地主，更不應形成一個主要靠土地食利的食利者階層。土地非農用的增值收益應由全民共享。

在土地制度私有的背景下，要實現孫中山先生的思想，有一定難度。新中國在土地制度上進行的新民主主義改造和之后的土地改革，逐步確立了新中國的土地制度，從而為實現孫中山先生的偉大思想提供了法律基礎和現實可能。正是拜中國土地制度之賜，中國獲得了快速經濟崛起的優勢。

本刊記者：顯然，某種程度上您更贊成土地共有，這有什么制度意義上的理由嗎？

賀雪峰：當前中國土地制度安排中，大體有四個與“地利共享”有關的基本制度安排：一是農地集體所有，農戶具有承包經營權；二是城市建設用地國有，農地一經征收為城市建設用地，土地性質即由集體所有變為國有；三是中國實行最嚴格的耕地保護政策，非經國家批準，地方政府不得隨意占用耕地；四是土地用途管制，大的管制是保護耕地，嚴禁隨意占用耕地，改變耕地性質，小的管制還包括城市建設用地與農村建設用地、城市商業用地和工業用地、基礎設施建設用地，都實行用途管制，不得隨意改變用途。

中國現有18億畝多一點耕地。中國是以占世界7%耕地養活占世界22%人口的地少人多、人地關系極為緊張的國家。為了保證中國人民吃得飽，就必須實行最嚴格的耕地保護。耕地是進行農業生產的基本資源，主要是生產糧食，糧食生產是涉及誰來養活中國的大問題，是戰略性問題。中國耕地的70%和中國農民的70%是用于或從事糧食生產的。

二、承包經營——城市建設用地的權力歸屬

本刊記者：聽了您對“地利共享”的解釋，覺得您條分縷析地對土地的功能作了社會意義上的解讀，以此來甄別土地的權力歸屬問題。不過我們無法回避的是，當前農村已經出現嚴重的農民分化和多元化，具有承包經營權的農戶相當部分已經離土甚至離鄉，他們不再關心土地的生產情況，也不參與土地經營，他們的利益關系甚至社會關系都已經移出農村。那么您怎么看待這種糟糕的現象？

賀雪峰：對從事糧食生產的農民來講，耕地價值來自其產出，一畝耕地，一年兩季，扣除各種投入，一年純收入在200~500元之間，不扣除勞動投入，一畝耕地一年的收入也只有1000元左右。以耕地生產糧食來反推耕地價值，以當前農村通常的年利率10%來計算，一畝耕地的價值在2000~5000元，最多不會超過一萬元，因為在當前農村通常利率水平下，一萬元就有1000元的利息收入。當然，耕地對農民的價值不單是進行糧食種植和農業生產，而且具有其他社會和文化上的含義，因此，耕地在不同地區的價值或對不同地區農民的價值是有差異的。在糧食主產區，耕地較多，耕地主要用于生產商品糧，耕地價值最接近其農田價值。湖北荊門是我的老家，是全國著名的商品糧主產區，農村耕地的流轉價格（在農民那里相當于土地買賣了）為2000元/畝左右，再高也超不過3000元/畝。

相對于數千元每畝的耕地，城市建設用地就值錢多了。城市商業建設用地，通過招拍掛，動輒上百萬元/畝。城市商業用地的高價，給社會以豐富的聯想，常有人以此來計算，中國僅耕地就有18億畝，以每畝100萬元計算，中國該有多么巨大的土地財富啊。甚至有著名經濟學家也作這樣的計算，并因此發出“農民是拿著金飯碗討飯吃”的感慨，并因此鼓噪要盤活所謂農村巨額土地資產存量。

本刊記者：對于土地的想象看來已經超過了公婆之爭，但土地與時勢，普通農民又何曾鬧得清楚其中的奧妙？農民往往理解為土地權利已歸農戶，農戶之間轉讓土地承包經營權往往被視為耕地買賣，但您卻從中發現了一個關于土地流轉的秘密，即先有學者后有國土部門“發現了”耕地作為建設用地的特殊價值。該如何描述這當中并不被夸大的功利性輪廓呢？

賀雪峰：城市建設用地的價值與三個方面的因素有關，一是建設用地的位置，二是建設用地的稀缺程度，三是征地成本。因為土地不可移動的特點，就使特定位置的土地具有市場不可替代性（即無法形成完全的土地交易市場，土地因其位置而有不同的級差收益）；建設用地的稀缺程度與國家控制建設用地供給有關。中國實行土地用途管制和嚴格耕地保護政策，保持偏緊的建設用地供給，以保證城市合理的經濟密度，從而使城市建設用地供不應求，并因此有較高的市價，其后果就是地方政府有極強的向中央要求更多建設用地指標的動力。

注意，城市建設用地并非只有商業用地，而且包括基礎設施建設用地、公共事業建設用地和工業用地，且后者占到了大多數。商業用地占城市建設用地的比重應不超過20%（具體要查數據）。所以，中國的現代化同時一定是更多農村人口城市化的過程，更多工商企業建立起來的過程。工商業的發展和城市建設都需要占用耕地。在國家偏緊的城市建設占地計劃的控制下，城市建設用地因其地理位置和市場稀缺，而具有遠高于耕地的價值。

三、用地指標——改變土地用途的征地邏輯

本刊記者：毫無疑問，功能性的土地典型特征就是地權的孰是孰非了，而“一石激起千層浪”的內需，自然需要避免低效率的投資與運作了。在那種情形下，經濟增長的提速必定很令人神往。如此是否可以這樣認為，農民市民是不相伯仲的，都希望有“好多錢、好多錢”啊，對吧？

賀雪峰：在保護耕地的話語下，因為地方政府有強烈的擴大建設用地計劃的要求，一種十分中國特色的土地制度被設計出臺，這就是始于天津濱海新區的所謂“城鄉建設用地增減掛鉤”試點。具體地說，這項制度設計是說，農村的土地，除耕地以外，還有非農建設用地，主要是農民的宅基地（以及鄉鎮企業占地等）。農村非農建設用地不是耕地，而且農村非農建設用地可以很容易復墾為耕地。若將農村節約出來的非農建設用地復墾為耕地，以此獲得城市建設占用耕地指標，則既沒有減少耕地，又將不值錢的農村建設用地指標置換成了十分值錢的城市建設占用耕地指標，豈不兩全其美？

這當然不是所謂兩全其美，而是問題極大，核心是突破了中央下達的占用耕地計劃。既然如此，為何中央不直接增加占地指標？這樣一來，可以列為城鄉建設用地增減掛鉤項目的農民宅基地一下子變得值錢了，這個值錢并非要用農民節約出來的宅基地建工廠樓房，而是將之復墾為耕地從而讓地方政府獲得增加的城市建設占用耕地指標。注意，城市建設占地指標只是征收農民耕地的前提，具體占地還要向城郊農民征收。

這樣就出現了一個頗詭異的情況，即農村宅基地比農村耕地更值錢，不是值錢一點，而是值錢很多。按重慶成都的經驗，每畝宅基地復墾，農民可以獲得10萬元甚至更多，即使其他地區補償較低，也大都達到數萬元。經過復墾才變成耕地的宅基地竟然比耕地值錢得多，而復墾是要投入成本的，這是為什么？這是因為城鄉建設用地增減掛鉤，鉆了國家控制城市建設用地指標的政策空子。

本刊記者：這顯然是種典型的粗魯而詭異的外部環境。想想，國家化大力氣去推動經濟，而結果卻居然讓行業的虛擬信心指數征服住。在我們今天看到地產危機的時候，是否您早就發現“地權”的跑題？譬如拆遷征地？

賀雪峰：唔，的確像是這么回事。城市建設，有了征地指標，地方政府還必須向城郊農民征地，才能將農業用地變成城市建設用地。之前，城郊農民是所在村社集體土地的承包人，具有土地承包經營權。土地是農民的生產資料，征地就使農民喪失了生產資料，沒有了就業機會，失去了生活來源，因此，地方政府必須給農民以就業安置。按《土地管理法》，國家通過地方政府征收農民土地，必須給土地所有者的村社集體以土地補償費，給有土地承包經營權的農戶以勞力安置費，給土地上的青苗等附作物以青苗或附作物補償。其中給農民的補償，主要是按農民從事農業生產所獲取的經濟收入進行計算。

按《土地管理法》給農民的補償明顯偏低，因為土地對農民不只是生產資料，而且與生活方式相關。正是在土地上建立的熟人社會關系中，農民形成了自己的意義世界。現在征收了農民的土地，不僅改變了農民的生產方式，而且同時也改變了農民的生活方式。而且，一次性土地補償，使拿到大量現金的農民心理很容易失衡，消費欲望大大提高，土地補償很快就會被消費掉。因此，地方政府應提高失地農民的補償水平并改變一次性補償的辦法。不過，征地對農民也有好處，其中之一是征地及土地的工商業使用，使農民具有了比過去多得多的工商業機會，其中最重要的是房租經濟的發展。

農民還希望能分享更多土地征收改變用途之后的收益。尤其是近在眼前的甚至就是過去自己的承包地上，政府通過招拍掛程序，將征收的土地以每畝上百萬元拍出，這樣巨大的土地市值與政府給農民的區區數萬元補償相比，實在太不相稱了。農民因此要求更高的征地補償，甚至要求土地的自主開發權，若他們不是由政府征地而是自主在自己的土地上進行商業開發，農民該可以獲得多么巨大的收益啊。也是因此，眾多學者及媒體輿論都站在農民角度呼吁給農民以土地開發權，要讓農民分享更多土地收益。在農民抗爭、媒體呼吁和學者論證下面，地方政府不斷提高征地補償，并將部分征收土地返還農民進行土地開發。

四、土地財政——城市建設征地的協同效應

本刊記者：其實機會與機遇都是有成本的。習慣于節約成本的地方政府在進行土地財政的同時，想必會有些“協同效應”吧？

賀雪峰：地方政府也頗為委屈。第一，雖然商業用地是可以拍出高價的，但征用農民土地的大部分是用于公共事業、基礎設施建設和工業用地，這些土地，政府往往不僅不能從中賺錢，而且要虧本；第二，城市基礎設施建設支出高昂，若沒有從低價征地中拿出部分地塊高價拍出，地方政府就無法獲得土地財政，而沒有土地財政，地方政府將無法為城市提供良好的配套基礎設施建設；第三，地方政府還有一個委屈，土地財政并非裝進私人腰包，而是用于公共建設的，社會輿論卻好像土地財政都成了市長貪污，見不得人似的。

本刊記者：這么說，土地財政是配合時代進步的，而絕非像現在某些人想象的是“通吃的贏家”？

賀雪峰：土地財政當然是有道理的，因為土地財政是公的，且用于城市建設的。若沒有土地財政，城市建設要么更加依賴中央財政支持，要么需征更多稅，要么只能是一個破爛的城市。有了土地財政，建設一個好的城市基礎設施，又少征稅，同時少向中央要財政轉移支付，才能使中央財政多用于全面支農，才能讓地方企業更有活力，也才能讓城市居民生活得更加美好。地方政府有土地財政，并合理用好土地財政，是“地利共享”的一個重要方面。

當前中國加工制造業在全球化中具有極強的競爭優勢，其中一個重要原因是中國特色土地制度。中國最為廣大的農民是從事耕作的普通農民，他們的耕地不允許改變用途為建設用地，他們因此無法分享到建設用地的增值收益。他們生產糧食這種基礎性的具有強烈公益性和公共性的產品，他們因此應該獲得中央財政的轉移支付。中國企業相對較低的稅收是其國際競爭力的重要方面。而所有這些都與中國城市建設征地所產生的土地財政降低了地方政府對中央財政的依賴有關。這個意義上講，地方政府的土地財政是“地利共享”的重要形式。

本刊記者：現在有許多人就是沖著“拆遷”的高價，以宅基地換“掉下來的餡餅”，出現乍富還窮的現象。這樣的利益博弈的結果，使一些城市化的農民生活水平下降，生活缺乏保障。您是如何看待這個扭曲的社會現象的？

賀雪峰：與通過土地財政共享地利相反的，是正好處在特定位置的村社集體及其成員利用土地不可移動的特點，要求地方政府征收土地時的高價，這個高價甚至可以高出當前市場招拍掛的市場，這就是“釘子戶”效應。若如此，在中國特殊位置上，就會產生出一個巨大的土地食利階層，這個土地食利階層可以憑借其特定位置的土地權利，輕松獲得動輒上千萬的巨額利益，這些巨額利益與勞動無關。得來容易花起來就不會心痛，這樣一個暴富的階層，不會將土地收益用于投資而一定會用于消費，他們一定會在極短時間變得腐朽。若如此，中國發展所產生的經濟剩余就會通過土地利益輸送給這個社會中寄生且腐朽的土地食利階層。中國正處在發展階段，社會還不富裕，各方面都要錢，若在當前中國格局中，再出現一個借特定位置土地來占有中國經濟所形成的經濟剩余的食利階層，中國的未來就會十分危險。

五、抑制食利——國家制度調控的政策關鍵

本刊記者：目前的財富分化與消費鴻溝使“食利階層”這個名詞異常熱乎起來，重新塑造著轉型期的新社會結構。在土地制度這個問題上，您認為國家是怎樣進行調控的？

賀雪峰：中國土地制度提供了阻止土地食利階層產生的制度條件，中國至今未形成龐大的土地食利階層，這是中國取得經濟增長奇跡的關鍵。中國經濟增長，是因為農民工（不獨指城郊農民而是全國農民）用辛勤的汗水，在工廠勞動創造的，是社會各階層憑借智慧工作來創造的，也是新中國土地制度消滅食利階層的制度空間所創造的，是全社會共同努力的成果，因此而來的土地利益當然應該由全社會共享。地方政府的土地財政是地利共享的一種形式，這種形式也許現在還不夠完善，但地利共享的方向無疑是正確的。

不過當前媒體關于土地問題的報道中，有幾個明顯的誤判：一是關于農地權利的誤判，因為對于耕者來講，土地權利越大，耕者耕作越困難，因此利益越是受損；二是缺少對已經嚴重分化的農民的了解，誤以少數既得利益的農民利益來想象全國農民的情況，最典型的是以少數城中村農民來想象全國農民情況；三是缺少對地方政府向農民征收土地本身的利益博弈性質的理解，雖然總體來講，地方政府在土地征收中要處于強勢得多的位置，但農民也并非完全沒有反制手段；四是與征地一樣，拆遷中同樣存在利益博弈；五是保護農民利益與保護耕地認識上存在錯誤；六是權利話語盛行，媒體更愿在分配領域做文章；七是誤解中國農村土地的性質。

本刊記者：看得出來，您對我國現有的土地政策充滿信心，對于地方政府在土地征收中的強勢位置也沒有回避。由此我在想，怎樣才能消除對中國城鎮化過程中關于農村土地性質的誤解呢，特別是強大的媒體輿論？

賀雪峰：現在一些學者、媒體甚至政府官員都看不到土地財政的合理性，都不遺余力地攻擊之，而片面站在少數城郊農民的立場，其結果可能是在中國形成一個本來可以沒有的龐大的土地食利階層。中國若果真出現一個龐大的土地食利階層，將是中國現代化之殤。

從另個角度而言，城郊特定位置的農民，不應該按城市建設用地尤其是城市商業建設用地的市值來獲得補償，地方政府不能因為征收了農民土地，而使失地農民陷入貧困。就當前地方政府征地所給農民補償的總體狀況而言，農民土地開發權的說法是有問題的，地方政府還需提高失地農民的補償。

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