淺析高速公路BOT融資模式風險及防范策略

隨著我國高速公路建設步伐的加快，多渠道融資已成為高速公路建設的重要特征。由于BOT模式可以有效地控制項目投資規模，規范政府部門的行為，提高高速公路管理水平，積極利用BOT方式已逐步成為高速公路融資的重要模式。目前在我國采用BOT模式建設高速公路還處于起步和發展階段，隨著我國BOT融資相關政策的支持和法律法規的不斷完善，高速公路BOT融資的風險控制技術不斷走向成熟，BOT模式在高速公路建設中的應用前景將會越來越廣闊。本文將針對高速公路BOT項目存在的風險及防范策略進行初步探討。

一、高速公路BOT融資模式及其風險特點

投融資安排是高速公路建設的核心要素。融資是指為支付超過現金的購貨款而采取的貨幣交易手段或為取得資產而集資所采取的貨幣手段。投資首先表現為一定的資金墊付，最終目的是為了取得一定收益的特殊經濟活動，包括資金的籌集、使用和分配全過程。高速公路建設的融資渠道與融資方式，無外乎資金從哪里來，如何取得資金兩個關鍵命題。

（一）BOT基本概念

BOT，即“建設、經營、移交”，又稱為“特許權融資模式”，是政府與投資商合作經營基礎設施項目的一種特殊運作模式。在我國，BOT方式已越來越廣泛地運用于收費公路、電廠、鐵路、污水處理設施和城市地鐵等基礎設施項目。

（二）高速公路項目BOT融資優點

能夠拓寬資金來源，引進外資和利用民間資本，減少政府的財政支出和債務負擔，加快發展交通設施建設。可以發揮外資和私營機構的能動性和創造性，提高建設、經營、維護和管理效率，引進先進的管理和技術。由于項目建設周期長、投資大、風險大，BOT模式可以降低政府風險，使政府無須承擔融資、設計、建造和經營風險。

（三）高速公路項目BOT融資結構

一般由三部分組成。一是政府的特許權經營協議，這是整個BOT融資的關鍵；二是確立項目的投資者和經營者，項目的投資者和經營者是BOT項目的主體；三是貸款銀行，貸款的條件除取決于項目本身的經濟強度。合理融資結構的建立將使得各種風險要素在項目建設參與者之間進行分配，實現項目風險的分擔，這是一個成功的BOT融資結構不可缺少的條件。

在高速公路BOT融資模式中，政府通過簽訂特許權協議，在規定的時間內，將高速公路項目授予投資商，為該項目成立的項目公司，由項目公司負責高速公路的投融資、建設、運營和維護，并通過收取車輛通行費，收回投資、償還貸款并獲取合理利潤。特許期滿，項目公司將高速公路無償移交給政府。

（四）高速公路BOT融資模式風險特點

BOT融資模式能夠緩解高速公路建設資金緊張的矛盾，減輕國家的財政負擔，滿足經濟和社會發展對高速公路的需求，提高高速公路的運作效率。但是，作為一種復雜的項目融資技術，BOT項目投資額大，建設周期長，涉及面廣，工程技術復雜，一般BOT項目風險較高，并且高速公路BOT項目還具有建設過程的線長面廣、營運過程的車流量不確定等特點，高速公路BOT項目存在較大的風險，主要有以下方面：

高速公路投資回收期長，一般30年左右，對項目影響的不確定因素多，項目風險期長；項目涉及政府、項目公司、銀行金融機構、保險公司、工程建設承包商、經營管理公司、設備材料供應商等眾多當事人，各方之間關系復雜，在實施過程中會產生許多風險；BOT項目是政府特許項目，具有壟斷性或獨占性，政府的有關政策、法規以及政治經濟環境對BOT項目的風險影響極大；高速公路BOT實施有明細的階段，包括投資-建設-運營階段，各階段、參與各方所面臨的風險有所不同。

二、高速公路BOT項目主要風險分析

高速公路BOT項目存在的風險包括：政治經濟環境風險、法律政策風險、金融風險、前期運作風險、完工風險、運營風險、不可抗力風險等。

（一）項目的政治經濟環境風險

政治風險的表現之一是沒收風險，即東道國強制剝奪外國財產的行為。1971年，智利政府接管了所有外國人擁有的銅礦，包括美國肯尼科特銅公司（Kennecott)和安納康達銅公司（Anaconda)等。他們都在智利擁有和經營大量銅礦。但是，由于他們對待政治風險的態度不同，采取的措施不同，從而出現截然不同的結果。

在我國，政治社會穩定，經濟快速發展，投資環境寬松，公路建設市場逐步開放，這方面的風險呈逐漸減少的態勢，但針對具體高速公路項目，還需要結合當地經濟社會發展水平進行分析，經濟發展水平高的地區，項目風險水平較低，相應地，經濟發展水平低的地區，項目風險水平較高；同時項目所在地區行政首長的變化，以及由此帶來的對項目的行政支持的變化也是我們在進行BOT項目投資時必須考慮的因素。

（二）項目的法律政策風險

該風險是指由于與BOT相關的法律法規以及政府政策的欠缺或變更而導致的風險。這種風險可能會引起增加成本、降低收益，甚至使項目失敗。許多國家和地區為了有效開展BOT融資，都制定了相應的規章制度。國內目前尚沒有關于BOT項目專門的法規或政策，對此項工作缺乏明確而統一的規劃和引導，在產權界定、收費標準的確定及調整機制、保證利潤的分配、風險分擔機制、合作期限等一系列問題關鍵細節上也缺乏明確的原則規定。因此，投資者往往要求政府在特許授權的法律文件中作出種種保證，如土地及后勤保證、不競爭保證、經營期保證、合理收益率保證等。政府保證與否及保證的充分程度，是BOT項目取得成功的重要前提。

（三）項目的金融風險

金融風險主要指由于匯率波動、利率上漲、通貨膨脹等因素引發的風險。高速公路項目是典型的項目融資。即主要是依賴于項目本身良好的經營狀況和項目建成投產后產生的現金流量作為償還債務的資金來源，而不是依賴于項目的投資人或發起人的資信來安排融資。在融資結構中，將項目的資產、而不是項目業主的其他資產作為借入資金的抵押——即所謂無追索權（或有限追索權）的貸款。貸款的額度約占總投資的60%-70%；貸款的期限將根據項目的具體需要和項目的經濟生命周期來安排設計，比一般商業貸款期限長。

由于高速公路投資金額較大，項目貸款是高速公路建設重要的資金來源之一。項目貸款政策性強、涉及面廣，不僅受國內經濟、金融政策的制約，也受國外經濟、金融形勢的影響，還涉及公路項目的建設和營運等諸多因素，各種因素的不斷變化給項目貸款帶來較大的風險，利率和匯率的微小變化都將對項目收益產生重大影響。因此，投資方一定要認真分析和預測金融市場上可能出現的變化，采取相應的措施。如預測未來市場利率是上升還是下降，相應地可以采取固定利率投資或浮動利率投資的措施。

（四）項目的前期運作風險

高速公路BOT項目前期運作風險指項目從規劃、立項、招投標到開工階段的風險。對于政府和項目投資者，BOT項目缺乏可行性論證或可行性分析失誤是該階段主要風險，并影響其他階段的風險。需要指出的是，項目前期運作風險并不會立即顯現，而是出現在項目的其他階段。如判斷高速公路項目是否可行，要基于車流量預測是否準確，對于項目運作的成敗至關重要。如果車流量遠遠低于先前的預測，營運過程不會有足夠的現金流量支付經營費用，提供利潤和償還債權人本息。除此之外，項目前期運作階段還存在招投標中不公正風險，政府擅自改變、撤回承諾或規避責任等不利風險，項目融資過程中可能由于各種原因使資金無法及時到位投入建設帶來的風險等。

（五）項目的完工風險

高速公路BOT項目融資在完成有關手續、正式簽署有關文件并經政府批準后便進入工程營建階段，對項目公司而言，在這一階段面臨的最大風險是工程順利完工的風險。完工風險是指項目延期完工、完工后無法達到設計運行標準或無法完工等風險。主要包括由于工程設計不合理、在工程施工中改變設計方案、項目發起人和工程總承包商技術能力和經驗不足、資金不到位、氣候條件惡劣等原因造成的項目建設延期、項目建設成本超支、項目達不到實際規定的技術經濟指標，甚至項目完全停工放棄等潛在的風險。在這些風險中，施工承包商在管理和控制完工風險中起了主要的作用。因此選擇資信良好、實力雄厚的承包商就成為能否減少完工風險的關鍵。為了減少完工風險，一般要求工程承建商提供固定承包價格、固定工期的合同，或“交鑰匙”工程合同。也可以要求項目工程設計者提供工程技術保證。在原材料和設備、能源供應方面，可以要求供應商在保證供應的同時，在定價上根據項目產品的價格變化設計一定的浮動價格公式，保證項目的最低收益。

（六）項目的運營風險

高速公路營運風險是指高速公路在投入營運后，由于市場、技術、管理等多方面因素，導致營運成本增加、車流量減小、收入降低、本息償還和收益得不到保證的風險。高速公路營運風險包括技術落后、管理水平低下等對高速公路帶來不利影響，如養護技術落后，養護成本高，收費系統效率低等；還包括由于政治經濟、法律政策、利率匯率、自然社會等外部環境變化對高速公路營運所產生的不利影響，如物價上漲、通貨膨脹、車輛通行費下調、自然災害等。其中包括較突出的競爭風險，政府在同一區域建設或許可建設與該BOT項目同樣性質的項目，使該項目的客戶分流，利用量減少。如在離已建好的收費公路較近的區域之內另建一平行公路，或者將現行的平行公路進行重大改造，提高其等級，這樣就會發生兩條公路爭奪同一路段交通量的情形。這種情況需要在合同中明確規定由此產生的交通量下降或增長率降低而造成的損失應給予補償。

（七）不可抗力風險

不可抗力風險是指項目的參與方不能預見且無法克服及避免的事件給項目所造成的損壞或毀滅的風險，如地震、水災、瘟疫、社會動亂、戰爭行為等。一旦出現不可抗力，整個BOT項目可能中斷或完全失敗。項目公司無法控制這些不可抗力風險，可在合同中約定采用順延工期和延長營運期補償損失，或者投保將此類風險轉移給保險公司。

三、高速公路BOT風險防范對策

（一）樹立風險防范意識，加強風險管理

目前，我國高速公路BOT項目投資處于起步階段，如果只注意項目投資可能帶來的優惠和發展機遇，缺乏足夠的風險意識，不知道將會遇到哪些風險，這是我國BOT項目投資所面臨的最大風險。國內外有許多由于風險重視不夠導致項目失敗的案例。因此，項目投資者必須樹立良好的風險防范意識，重視風險防范和控制。為了加強風險管理，需要建立專門的風險管理機構，廣泛咨詢和聽取專家們的意見，對項目的各階段、各方面風險進行系統的識別和分析，采取有效的風險防范措施，建立完善的風險控制體系，防患于未然。

（二）爭取政府支持和法律法規保證

BOT項目融資在很大程度上依賴于政府的特許經營權、特定的稅收政策和外匯政策等，并以這些特許權和相關的政策作為項目融資的重要信用支持。因此在BOT項目中，政府支持和法律保證顯得比較突出，涉及項目的各個方面和各個階段，項目的選擇、建設、營運、移交的全過程都受到政府的影響，因而爭取到政府和法律的保證尤為重要。同時，政府應設立專門的BOT主管部門，加強政府各職能部門的協調，為項目投資者和管理者提供各方面支持，提出優惠和資助BOT項目的措施，特別是需要完善法律法規，增強法律的約束力。加快制定和通過相關法律法規，明確規定BOT和招投標工作應遵循的原則和各環節應遵循的程序性規則，有利于政府和投資者規避風險，實現共贏的目的。

（三）加強合同管理，合理分擔風險

風險分擔是進行風險防范的關鍵和核心。BOT項目涉及利益主體多，項目各方需要有合作和雙贏的思想，在考慮利益分配與風險分擔時，不但考慮自己一方，也應該仔細考慮對方對風險的承受能力和對方應得到的權益。在分擔風險時，將風險分配給最有能力管理和承擔這種風險的一方，承擔風險的一方將期望獲得相應的回報。風險分擔主要通過項目公司與有關政府機構之間的特許權協議，以及項目公司與項目的各個參與方談判并簽訂一系列合同，利用這些合同，明確合同雙方的職責范圍、權利和義務。項目公司在與有關方面簽訂合同時，應加強合同管理，降低不可控風險出現的可能性，減少確已存在的風險所造成的不利沖擊，采用最佳方法管理所承擔的風險。

（四）強化對市場、信用、經營維護和金融風險的管理

市場風險的管理關鍵在于預防。在項目初期，做好充分的可行性研究，可以大大減少項目的盲目性；在項目的建設和運營過程中，簽訂建立在固定價格基礎上的“或供或付”長期原料及燃料供應協議和“或取或付”的產品購買（長期設施使用）協議，可以在很大程度上減少市場不確定性因素對項目未來現金流量的影響。

信用風險管理在于，在項目的建設和開發期間、或以后，著重審核借款人和擔保人是否有足夠的擔保或其他現金差額補償協議；承包商是否有一定的保函來保證賠償因承包商未能履約造成的損失；項目發起人是否在項目中起重要作用，或提供了股權資本或其他形式的支持。金融風險管理在于，在融資協議中，應當包含套期保值技術來應付匯率和利率風險，通過貨幣和利率互換調期、利率封頂、利率區間和保底以及其他技術。可參考市場、通貨膨脹、能源費用、稅率等一系列因素來設計償債計劃。

（五）重視風險管理人才的培養和引進人才

沒有風險管理的專門人才，就不可能制定出合乎實際的風險管理方案，企業也不可能達到規避風險、實現收益的目的。BOT融資模式作為一種新興的融資模式，在許多方面都有一套獨特的運行規則和方法，需要專業人員來實施，以確保項目的順利進行。BOT融資模式其專業性很強，需要法律、財經、合同、工程等各方面的人才，尤其需要熟悉國際工程建設管理的專業人才，而我國現有的人才儲備不足，也缺少專業的咨詢公司。要重視風險管理人才的培養和引進，培養和引進既懂高速公路工程技術、運營管理，又懂金融、經濟、貿易、外語，法律知識的各種復合型人才，并給予相應的待遇，吸引人才，留住人才。