關于地方債成為我國地方財政新來源的思考

摘要：依據國際通行經驗，地方債是地方政府進行基礎建設的重要融資工具；從現實條件看，發行地方債是應對金融危機、解決我國地方政府債務困局的戰略選擇。但是，看似與通行經驗和現實背景相容的制度安排在實踐中卻面臨著多重制度的沖突。本文將通過地方債發行的合理性的理論闡述，發達國家地方債的成熟經驗介紹以及我國在進一步發展地方債時所面臨的自身制度沖突三個方面進行探討，最后本文認為執行層面的問題解決才是下一步理順我國地方債制度的關鍵因素。

關鍵詞：地方債 地方財政

一、引言

2009年2月17日，十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了《國務院關于安排發行2009年地方政府債券的報告》，次日，財政部下發了《年地方政府債券預算管理辦法》2009年3月30日，新疆成為首個發行地方債的省級政府，標志著我國地方政府債券開閘放行。此后，財政部又接連制訂下發了《關于做好發行2009年地方政府債券有關工作的通知》、《財政部代理發行地方政府債券財政總預算會計核算方法》等制度性文件，對地方債券的發行方式、使用范圍、監督管理等工作做出了明確的規定。地方債破冰，是當前我國擴大內需，保持經濟增長的重要舉措之一；推進地方債發展更具有建立合理的財政管理體系，提高資源配置效率的戰略意義。

二、發行地方債的理論解釋

根據公共財政理論，公共財政是政府為公共產品提供資金保證的財政分配模式。在公共財政模式下，無論是全國性公共產品，還是地方性公共產品，政府要履行其提供公共產品的職責就必須首先為其融資。那么融資的來源是什么？

從時間的維度分析，對效益只局限于某一個財政年度的公共產品，如行政服務，通過與其時間相匹配的稅收來籌集是地方政府的最佳選擇。而對受益期及于多個財政年度的公共產品，如基礎建設，由于其初始投資大，前期回報慢，受益期限長的特點，因此其成本就需要在整個受益期內進行分割，由各受益期的人們分別承擔。地方債務融資，特別是中長期債務融資的一個重要特征就是其發行期和償還期有間隔，這正好符合將成本負擔向后遞延分擔的要求。

從空間維度分析，區域性公共產品和服務，具有特定的服務和受益對象，即只有生活在某一地區內的公民才能從中受益，只有該區域的地方政府才更了解地方公民的偏好。所以，由地方政府提供區域性公共產品和服務具有比較優勢（Stigler，1957;Oates，1972）。該理論的精髓在于詳細的解釋了為何應賦予地方政府合適與合意的自主決策權與相對獨立的財權，而上述條件的存在又形成了地方政府具有舉債權的法理基礎。

三、發達國家地方債的成熟經驗概述

本文選取了同樣進行了分稅制改革的美國、日本、法國三個國家作為樣本進行概括總結，得出三個成熟的地方債發行國家所具備的共同特點。

1.地方債用途明確。在美國，地方政府利用債務融資彌補財政赤字被嚴格禁止，地方政府債券融資主要用于以下方面：基礎產業投資，主要是農業、能源、交通等資本項目建設；兼有公共投資和商業投資特點的公共設施項目投資，包括文教、衛生、城鎮基礎設施建設等；支持并補貼私人活動，如私人住房抵押貸款、學生貸款等；用于履行政府的養老金福利責任。日本《地方公債法》在規定“地方政府的財政支出必須以地方公債以外的收入作為財源”的基礎上，規定某些支出（原則上是建設性支出）可以以地方公債作為財源。在法國，各級地方政府無論是采取向銀行借款還是對外發行地方債券的形式，所籌集的資金都只能用于投資或建設地方公共工程，不能用于彌補政府經常性預算缺口。

2.地方債償還機制明確。在美國，當收入來源不足以償付債務時，地方政府可以提高稅率，若仍不能償還則可與債權人直接協商。若仍不能擺脫危機，就依照聯邦破產法，由發債政府設計和解協議并提出自愿破產請求。在日本，中央政府不允許地方政府破產，憲法規定，即使地方政府財務狀況嚴重惡化也仍然需要償付債務。在現有的預警體系下，實際赤字率、綜合實際赤字率、實際償債率、未來債務負擔率4項指標中一項突破限額，就需要在中央政府的嚴格監管下制定財政重組計劃。在法國，各級地方政府的自律性很強，很少出現地方政府因對外負債“過濫”和濫發債券形成地方財政破產的情況。但是，一旦出現地方政府不能到期償還、政府運轉不靈的情況，則由法國總統代表各省省長直接執政，原有的地方政府和地方議會宣告解散，其債務由中央政府先為代償，待新的地方議會和政府經選舉成立后，通過制定新的增稅計劃逐步償還原有債務和中央政府先行代償的墊付資金。

3.監督體制嚴格。美國主要通過兩個機構負責對地方債進行監管，一個是美國證券交易委員會市場監管部的地方債辦公室；另一個是美國地方債規則委員會。美國證券交易委員會主要根據反欺詐原則進行事后監管，而美國地方債規則委員會作為地方債的行業自律組織，承擔了制定地方債規則的主要責任。在日本，會設立專門的地方監察委員會負責對地方政府財政收支及行政行為進行審計監督，監察委員會委員會將審計結果整理形成一份報告提交國會，對于審計過程中發現的問題提出建議，雖不直接形成處理意見，但通常監察委員會所提建議一般很受重視。在法國，中央政府對各級地方政府的負債和財政運行情況的監控，主要有以下五個方面：議會的監控，審計法院的司法監督，財政部的監控和管理，財政部派駐各省、市鎮的財政監督機構的監控，金融監控。在嚴格的監管體制下，地方政府對舉借外債十分謹慎。

四、我國發行地方債的現實制度沖突

（一）法理基礎缺失

1995年年開始實施的《中華人民共和國預算法》第二十八條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券?！边@個禁止性規定致使我國地方政府到目前為止依然缺乏發債的自主性，發債的決策權仍掌握在中央政府的手中，結果造成對發行責任歸屬的權責不明。

（二）分稅制財政體制不完善

我國現行的分稅制財政體制是一種中央偏向、不徹底的制度安排，很不完善。財政部財科所所長賈康認為“現在省以下的體制困擾，實際上就是陷入分成制和包干制?！毙纬蛇@一結果的原因在于在94年劃分地方稅和中央稅之后，地方政府缺乏穩定的稅源，事權與財權，財力不匹配。本來被寄予厚望、旨在增加地方政府財力的轉移支付執行的也很不規范。最后地方政府不得不依賴土地批租和銀行信貸來彌補財政的不足，但十幾年來，隨著以化解不良資產為核心的技術改革(注資、減稅和剝離不良資產)和產權改革的逐步到位、國有銀行的風險約束已經硬化。土地財政，則帶有明顯的順周期性和不確定性，約束越來越多，而地方政府發債一般要以預算收入和產權作為保障與現實情況形成了矛盾。

（三）缺乏明晰規范的債務決策責任制

長期以來，“官員出數字，數字出官員”，經濟增長已成為中國地方官員晉升的主要考核指標，由此導致了官員們對于GDP數字的過分迷戀，并形成了全國范圍內的“晉升錦標賽”。要想在與兄弟城市的競賽中脫穎而出，就必須交出更為漂亮的成績單。而大舉借債投資基礎設施和上馬熱門項目，甚至大搞“形象工程”，就成為了一些地方官員的必然選擇。對地方官員而言，誰借得越多，誰在任期內的政績就越可能大，至于未來償債的包袱，則往往留給后任去操心。正是這種扭曲的機制，增加了我國地方債務的風險敞口。此外，由于當前的地方債仍然是以中央擔保和審批為基本內容，因此思維慣性理所當然的認為中央財政仍舊將承擔最后兜底的風險。

五、總結與思考

分析上述所列的我國地方債發行制度沖突大致可以分為兩個層次：第一個層次是制度設計層面，第二個層次在于制度執行層面。其中，設計層面的問題解決方面，國外的先進經驗已為我們提供了很好的借鑒作用，但在執行層面上，因為我國計劃經濟向市場經濟轉軌的特殊國情決定了我國不能照搬現有國外的成熟經驗加之設計層面的問題只有在執行層面的困境解決后才能順利執行，因此本文認為執行層面的問題解決才是下一步理順我國地方債制度的關鍵因素。因此本文就執行層面上作出了如下的思考。

（一）政府投資決策責任制

只有明確政府責任范圍，理順地方政府“應做什么”這類基本職能之后，才能確定地方政府“怎么做”、如何融資和管理等事項。具體說來，中國需要在以下方面明確和規范政府的責任：(1)政府支出責任。地方政府應該按照市場經濟規律的要求，退出一般競爭性領域，使其投資收縮在公共工程、基礎設施、公益性投資項目上，界定好政府職能?，F行財政體制格局下的財政收入向上集中而財政支出責任下移的狀況應當有所改變，上下級政府間的事權應合理劃分。(2)政府債務償還責任。分門別類地理清本屆政府處理歷史遺留債務和新發生債務的責任，理清本級政府和上級政府的債務償還責任，為今后地方政府舉債和償債提供依據。(3)政府投資責任。設計科學的干部考核機制，深化投資體制改革，實現投資決策的科學化，將投資決策的科學性列入地方官員離任審計的重要內容。

（二）風險預警機制

風險預警機制依賴于信息披露制度的完善。地方債的信息披露主要包括三個方面一是對地方政府債務的概念、種類和范圍予以明確界定。任何主要依靠預算或最近一直依靠預算的政府企業和單位債務都應包含在這一概念之中。二是實現地方政府債務披露過程系統化。目前債務信息的報告分散，國內與國外債務管理分離，而且不同種類的內債和外債由不同單位管理。同時，盡管縱向信息披露程序在各級政府的債務處（科）之間固定下來，但并沒有標準化的橫向債務報告程序。債務信息的可獲得性和可靠性依賴于各個單位和處室的合作意愿。三是將地方債務收入和支出納入預算管理。我國地方政府預算并不反映債務情況。為控制地方政府債務規模，強化債務風險約束，應建立地方政府債務預算，將地方公債資金納入預算管理。地方債務預算應對當年公債發行額度、用途、期限、利率、使用方式和還本付息等做出詳細說明，并由本級人大審批和監督。以防止地方政府的短期行為和不當決策。

在信息披露完善的基礎上，風險預警機制才能得以開展實行。我國地方債規模量化指標可以比照國債指標體系建立，如可以包括地方債依存度、地方債借債率、地方債償債率等指標并予以定期公布與監控。

（三）擔保與償還機制

明確擔保和償還方式，消除投資者誤區。如有投資者認為地方債是國債，也有部分投資者認為如地方無力償還，則國家負責償還(即中央政府為地方政府作擔保)。地方政府在發行地方債的時候，向投資者明確說明擔保和償還方式，消除投資者誤區，使投資者放心購買地方債。目前，在財政部代為發行地方債的公告中，只說明由財政部代發代收，地方政府向財政部償還，至于地方政府以何種收人向投資者償還以及以何種方式向投資者擔保，未見說明。因此，在以后發行公告中，這些內容應予以明確，方便投資者評估相關風險，理性投資。

本文認為，地方債的嘗試在我國當前環境的實施過程中會由于固有思維與制度的阻礙而出現很多的困境，但從長遠角度看，地方債是助推我國地方財政健全化的有效工具，在理順制度執行這一難關后其利將大于弊。

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