銀行結算賬戶管理體系存在的問題與建議

我國銀行結算賬戶管理體系的發展，大體經歷了三個階段。一是計劃經濟下的賬戶管理體系。以1977年發布的《銀行帳戶管理辦法》為標志，對計劃經濟下國有資金的規范使用發揮了積極的作用。二是市場經濟形成初期的賬戶管理體系。以1994年發布的《銀行結算賬戶管理辦法》為標志，強化了銀行結算賬戶的規范開立和使用，對促進經濟金融秩序的好轉起到了重要作用。三是市場經濟快速發展下的賬戶管理體系。以2003年的《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》（以下簡稱《辦法》）發布為標志，以賬戶管理系統和金融機構內部核算系統為主要載體的一整套人民幣銀行結算賬戶管理體系日益成形。它對于從源頭上加強現金管理，規范經濟行為，維護金融穩定，遏制洗錢、金融詐騙等違法犯罪行為，起到了十分重要的作用。但隨著我國經濟的蓬勃發展，現行銀行賬戶管理體系的諸多弊端也日益顯露，亟需加以改進。

一、當前賬戶管理體系存在的主要問題

（一）開戶銀行法律地位尷尬。目前，銀行結算賬戶行政許可程序如下：開戶申請人持有關開戶申請材料向擬開戶銀行提出申請→銀行申核后持有關申請材料向當地人民銀行提出申請→人民銀行審核后，作出是否許可的決定，并將決定文書交開戶銀行→開戶銀行根據人民銀行的決定，是否為開戶申請人開立賬戶。從上述操作流程看，開戶銀行在賬戶許可行政法律關系中處于被許可人的地位。但《人民幣銀行結算賬戶管理辦法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）第六條規定，“開戶許可證是中國人民銀行依法準予申請人在銀行開立核準類銀行結算賬戶的行政許可證件”。從文字表述看來，《實施細則》中的申請人和頒發對象均為存款人，因此，被許可對象應是存款人。若對上述操作過程中開戶銀行的法律地位作出符合《行政許可法》及《實施辦法》的解釋，則可將開戶銀行視為存款人（開戶申請人）的委托代理人，其代理申請開戶許可的行為可視為銀行為客戶提供的一種中介服務。但根據《實施辦法》的規定，申請人委托代理人提出行政許可申請的，應當提供委托人、代理人的身份證件和委托書。目前，基層央行賬戶許可操作實踐中，由于對開戶銀行法律地位認識不清，因而對開戶銀行代理人資格沒有作相應的審查，一旦因為開戶銀行的過錯而導致作出錯誤的行政許可決定時，人民銀行作為許可機關涉訴風險較大。

（二）行政許可手續復雜，效率不高。從上述行政許可過程來看，申請人開立賬戶必須經過開戶行、人民銀行，再由人民銀行到開戶行，最后行政許可文書才能到達開戶申請人手上，一旦開戶申請人提供的資料不全，由人民銀行退回開戶銀行，再由開戶銀行通知開戶單位，由開戶單位補齊資料，重新報送，一個賬戶的開立要幾個星期甚至幾個月，許可效率不高。

（三）存款人資料的真實性難以核實。雖然我國在客戶身份確認方面提出了“了解你的客戶”原則，但是基層銀行業金融機構獲取客戶信息的渠道非常有限。由于銀行工作人員不具備鑒別證明文件真偽的專業知識，除了可以通過公民身份信息核查系統確認客戶提交的身份證信息的真實有效性之外，在確認營業執照、組織機構代碼證、稅務證等信息真實有效性方面缺乏有效的系統支撐。銀行工作人員對客戶信息的真實有效性只能做到表面化的審查，且不同的柜員在工作經驗及判別虛假賬戶資料的敏銳性方面存在差異，難以確保賬戶資料的真實性。

（四）對賬戶日常使用監管力度較弱。一是監管手段落后。目前的賬戶管理監管工作基本上仍是依賴手工翻閱傳票，查閱開銷戶記錄和分戶賬的方式進行，效率較低。二是監管覆蓋范圍小。隨著經濟的不斷發展，銀行機構越來越多，賬戶數量越來越大，但因人力不足，難以開展大面積排查，覆蓋銀行業金融機構網點比率不高，且時間跨度很長。三是非現場監管難度大。目前人行賬戶管理系統沒有與金融機構核算系統聯網，人民銀行對賬戶資金日常流轉情況進行跟蹤監測的難度非常大，非現場監管乏力。

（五）賬戶管理制度存在不足。一是政策制度多而散，缺乏整體性連續性。近年來，人總行多次以規范性文件的形式補充、修改、完善銀行賬戶管理制度，但修訂之處往往是局部的、零散的，相互間銜接不到位，缺乏對銀行結算賬戶管理工作的整體把握和貫通，缺乏全局性和連續性。二是一般存款賬戶的開放式管理和專用存款賬戶的模糊式管理削弱了基本存款賬戶的統馭地位。《辦法》雖然強化了基本存款賬戶統馭地位，但同時又放開了一般賬戶的開戶條件，擴大了一般賬戶的使用范圍。各銀行機構為爭拉存款大戶，除不能直接取現金外，其他應由基本存款賬戶辦理的日常經營活動的日常資金收付及其工資、獎金支付等業務，均通過一般存款賬戶進行處理。少數金融機構甚至將一般存款賬戶資金轉入其內部員工的個人結算賬戶后再支取現金，或將一般賬戶資金轉入關系單位基本存款賬戶再支取現金，如此操作一般賬戶儼然成了基本賬戶。《辦法》雖然對開立專戶的條件進行了一些規定，但未對提供證明文件的財政部門、主管部門、政府部門的級別作出具體明確的規定，特別是未對其他按規定需要專項管理和使用的資金作出詳細的說明，部分存款人為了達到多頭開戶的目的，利用這種模糊的規定大量開設專用存款賬戶，甚至將不屬于專項范圍內的資金往來，也進入專戶，把專戶當作基本戶來使用，大大削弱了基本賬戶的統馭地位。三是賬戶年檢制度名存實完。《辦法》雖對年檢作出了規定，但對年檢的方式、時間、開戶單位應提供的資料、開戶銀行如何操作沒有作出詳細規定，銀行各自為政，很不規范，部分銀行干脆不進行年檢，加上《辦法》對未年檢的行為缺乏必要的懲戒手段，賬戶年檢名存實亡。四是對部分違規行為缺乏相應的責任追究。《辦法》和《實施細則》規定：應執行生效日制度、應執行臨時存款賬戶有效期制度、應執行預留印章管理制度、應建立賬戶年檢制度、應明確專人負責賬戶的管理、應建立賬戶管理檔案等，但是對銀行不遵守上述規定的行為缺乏相應的責任追究，沒有作出相應處罰規定，使得人民銀行在實施賬戶管理、督促金融機構糾正違規行為的過程中，缺乏法律依據的支持，難以保證規定的有效執行。

二、構建全新賬戶管理體系的設想

取消賬戶行政許可審批事項，放開銀行辦理賬戶業務自主權，改變央行賬戶行政許可操作者及管理者的雙重身份，做好行使賬戶監管職能的管理者身份。所有賬戶的開立都實行備案制，開戶銀行通過賬戶管理系統向當地人民銀行備案，人民銀行通過賬戶管理系統對開戶銀行賬戶開立、使用、撤銷等情況進行實時監測。具體流程如圖1。

此模式具有四大優點：一是解決了開戶銀行在銀行結算賬戶行政許可中尷尬的法律地位，同時大大縮短了開戶辦理時間，提高了辦事效率。二是可以有效解決當前銀行經辦人員不能有效識別營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證等開戶證件真實有效性的問題。三是由銀行自主辦理賬戶審批業務，其業務自理，風險自擔的客觀現實勢必加重銀行的責任心，減少在開戶資料真實性、完整性、合規性審核上對人民銀行的依賴心理。四是強化了賬戶系統的監測功能。人民銀行可實現賬戶及賬戶資金流量與存量的全面監測，及時掌握銀行各類賬戶動態，有效預警和監控非法賬戶，有效打擊多頭、異地開戶逃避銀行債務或從事洗錢、詐騙等違法犯罪活動。同時可減少現場監管工作量，提高監管效率和監管覆蓋面。

三、建立新型賬戶管理模式的措施與建議

（一）完善賬戶管理系統。一是增加影像掃描儲存功能。開發賬戶管理資料影像軟件，植入賬戶管理系統，使賬戶管理系統銀行客戶端能在錄入存款人基本信息時能同時把各類書面材料掃描入賬戶影像系統，提交人民銀行，實現賬戶資料的無紙化傳遞與存儲，既減少了商業銀行業務人員往返人民銀行的次數，解決了商業銀行的實際困難，又減少了人民銀行保管賬戶紙質資料的成本，且方便了各類資料的查閱。二是建立多功能聯網核查系統。以公民身份信息聯網核查系統為模板，實現與工商、稅務、技監、民政等部門聯網，建立多功能聯網核查系統，并將該系統與賬戶管理系統、征信系統進行整合，使賬戶管理系統能夠涵蓋多方位的信息，當銀行錄入客戶基本信息時，賬戶管理系統自動向工商、稅務、公安、技監等聯網系統發出征詢，相關系統校驗各類信息真實有效與否，并將結果反饋至賬戶管理系統，使經辦人員對客戶基本信息、信用信息等進行全面把握，真正實現了解客戶，逐步實現賬戶管理的操作風險控制從“人工為主”轉向“系統為主”。三是實現賬戶管理系統與金融機構核算系統對接。開發賬戶管理系統與金融機構核算系統對接程序，實現兩大系統的穩定對接，以強化賬戶系統的監測功能，人民銀行可實時了解存款人賬戶開立與使用情況，及時掌握金融機構各類賬戶動態，有效預警和監控非法賬戶。同時可減少現場監管工作量，提高監管效率和監管覆蓋面。四是增加銀行端開戶通知書打印功能。在賬戶管理系統的銀行端增加開戶通知書（樣式如圖2）打印功能，用以替換原由人民銀行核準時發放的開戶許可證。通知書一式兩聯，一聯存款人留存，一聯開戶銀行留存，與紙質開戶資料統一保管。

（二）修訂完善賬戶管理制度。對現行賬戶管理規章制度進行一次全面的、徹底的梳理，對已不適宜的條款予以廢止，對欠缺的內容進行完善補充，對抽象籠統的概念加以解釋說明，對盲點、空白點建章立制，使其更具普及性、操作性和法規性。一是對單位結算賬戶進行重新分類。建議將單位銀行結算賬戶分為基本存款賬戶、專用存款賬戶、臨時存款賬戶，取消一般存款賬戶。自大小額支付系統上線以來，個人銀行結算賬戶已實現了全國通存通兌，可以把這種方式延伸到單位結算賬戶，一般存款賬戶的設立已經沒有存在的意義，取消一般存款賬戶可減少單位的開戶數量，更加利于賬戶的管理。二是細化專用存款賬戶開設條件。要明確開戶證明文件出具部門級別，對各級政府及部門發布與設立專用存款賬戶相關的文件，應確定公文效力，以防止政出多門現象的發生。對縣級各部門、鄉鎮級人民政府出臺文件涉及到專用存款賬戶能否作為開戶依據作出規定。對“其他需要專項管理和使用的資金”作出詳細規定。三是制訂賬戶年檢細則。要制訂全國統一的賬戶年檢細則，詳細規定年檢的方式、時間、開戶單位應提供的資料、開戶銀行如何操作等。四是明確各類違規行為的處罰。對罰則中遺漏或不明確的條文進行細化，明確各類處罰的相關規程（處罰標準、處罰幅度、處罰額度等）。如增加未執行生效日制度、臨時存款賬戶有效期制度、預留印章管理制度、賬戶年檢制度、專人負責賬戶管理制度、賬戶檔案管理制度等違規行為的處罰，為基層賬戶管理提供法律支持。