對我國城市基礎設施建設的融資思考和探索

摘要：我國的城鎮化建設正在不斷推進中，為了更好地完善城市的功能，我們必須切實加強城市基礎設施的建設。但是，目前城市光有城市之名，不完善的基礎設施制約了城市的發展。特別是一些中小城市的基礎設施建設更是困擾我國的城市發展。目前城市基礎設施的建設基本上是以政府投資為主，這種單一投資主體和融資體制的限制導致我國的城市基礎設施建設尤為困難。本文提出建立多元化的投資主體、改革融資體制等多種方法，以期能夠改善城市的基礎設施建設。

關鍵詞：城市 基礎設施 融資 思考 資本

加速城市基礎設施建設將會改善民生，吸引更多的產業資本進行投資，最終促進城市的經濟發展。在這種建設中，政府投資始終是主要的投資主體，為了更好地推進城市的基礎設施建設，我國的各級政府設立了各式各樣的政府融資平臺，在寬松的貨幣政策和積極的財政政策下，我國的地方政府融資平臺公司獲得了重要的發展，也推進了城市的基礎設施建設。但是，這種發展畢竟是不太科學的，存在一定的債務風險，同時限于政府單一的投資主體作用，城市的基礎設施建設無法獲得持續的良好發展。因此，在這種形勢下，探討城市的基礎設施建設籌資改革有重要的意義，也可以推進城市的持續發展。

一、現行地方政府融資平臺的性質和主要風險

（一）現行地方政府融資平臺的性質

融資平臺公司是政府部門在特定時期下為了籌集資金而設立的一種特殊企業組織，因為這個企業組織在中國的城市發展中發揮著重要的作用，因此探討中國的城市基礎設施建設融資不可避免需要探討其風險和性質等，以為后期的改革提供參考。

融資平臺公司本身是由政府設立，因此在資本金構成、擔保、負債來源等均是有重要的政府色彩，受到政府部門的財力限制，這些企業的財政資金劃撥較少，企業獨立性不強，實質上并不符合企業獨立法人的條件，大多數領導人也是政府人員。從資金的流入分析，其通過銀行貸款實現融資的現象嚴重，之前包括了各級政府、人大等出函擔保的財政擔保貸款，現在這種形式已經終止；目前更多的是以土地向銀行申請貸款并使用收費權向銀行申請項目貸款等。從資金的流出分析，其項目大多收益性差、回收期長，貸款資金的償還能力受到質疑，主要靠財政預算和土地財政進行償還。這種融資平臺其實就是各級政府的信用融資，存在較大的風險。

（二）現行地方政府融資平臺的主要風險

目前，監管層已經注意到了地方政府融資平臺的風險，并加強對其控制。總體而言，地方政府融資平臺的風險較為集中，而且在土地財政受到限制的時候這種風險更加突出。首先，很多地方融資平臺面臨償還風險。很多地方融資平臺為了更好地推進地方的建設，融資金額超過了當地財政的實際承受能力，由于地方政府融資渠道有限，銀行又看重地方融資平臺背后的政府因素，沒有正確評估融資平臺公司的真實償付能力，在地方財政增長有限的形勢下，其償付能力更是惡劣。其次，很多地方融資平臺目前也難以融資，融資風險逐步凸顯。由于地方融資平臺本身資產負債率較高，其后續的融資能力自然受到限制，同時因銀監會對銀行和信托機構放貸給地方融資平臺的現象加以控制，地方融資平臺能否得到后續的融資已經無法確定，在城市基礎設施建設融資擴大的形勢下，地方融資平臺的融資作用已經需要其他融資渠道進行彌補。

二、現行的城市基礎設施建設融資體制存在的問題

目前我國的現有城市基礎設施建設的融資渠道除了地方政府融資平臺外，還有BOT等類型，但是總體上效果并不理想，還是有多種問題需要解決。

首先，投融資主體過分單一。過去，因為種種制度的限制和觀念的束縛，我國的城市基礎設施建設投融資主體較為單一，均是政府或者政府單位、國有企業等。這種單一的投融資主體限制導致了融資渠道的單一，無法滿足城市建設的需要。同時，這種限制也導致了政府的債務高企，影響到了政府對社保、文娛、科技、教育等的投入，最終影響了城市功能。

其次，投融資渠道狹窄。由于我國目前的投資主體單一，我國的投融資渠道自然也單一。目前我國的城市基礎設施建設政府預算內資金比例較高，達到1/3以上，非預算內資金如政策性貸款等多以政府的信譽為擔保，并沒有真正達到資本投入的多元化。政府的財政資金和財政資金為主導的銀行貸款占比較大，不利于城市基礎設施的建設。

再次，投融資總量不足，投融資機制不健全。目前我國的基礎設施建設投資比例嚴重偏低，雖然我國的城市化水平得到了高速的增長，但是我國的城市基礎設施建設投資總量不足，我國的城市基礎設施建設和城市經濟的不協調。同時，由于我國的風險約束機制并沒有建立，融資投資的法律法規也不健全，沒有完善的法律法規和機制來約束整個投融資的過程，融資的規范性不足，監督失效。

三、現行的城市基礎設施建設融資體制改革措施

在切實分析我國目前地方城市基礎設施建設融資困局的前提下，針對目前存在的一些主要問題，筆者提出了一些具體的解決方案，僅供參考。

（一）吸引多元化的投融資主體，吸引民間資本和國外資金，拓寬融資渠道

為了更好地放開城市基礎設施建設的融資市場，實現投融資主體的多元化，必須放寬制度要求，吸引更多的民間資本和國外資本。限于目前國內城市的基礎設施建設基本上由政府承擔，我國要推進城市基礎設施建設改革必須首先引進民間資本和國外資本，建立起多元化的投融資主體，形成政府、國企、私企、外商等共同參與的新格局。

目前國內的民間資本存量大，投資效率高，經營智慧高，同時其可以投資的方向較少，因此引入該資本有現實的必要性和可行性。同時，部分外商也是有較規范的運作要求，部分規范的外商能夠提升城市基礎設施的品質，因此引入外商也是有必要性，基于國內城市的發展和人民生活水平提升，國內市場對外商的吸引力也較高。為了更好地拓寬融資渠道，吸引民間資本等進入基礎設施建設市場，政府必須強化法律法規依據，規范市場運作，創造平等競爭的機會和條件，允許并寬容多種融資模式的創新。

（二）進一步深化城市基礎設施融資機制的改革，加快政府角色的轉變

政府要轉變職能的變化，為企業的發展和市場的規范提供良好的制度支持，創造好投資環境，做好監督者。政府在城市建設當中主要是要做好引路者和監督者的角色，為了更好地推進企業參與的積極性，政府需要加強對市場的規范。在此，政府需要進一步轉變其職能，創造好政策環境，充分發揮好資源配置的作用，在立法和執法方面做好自己的本分，提供服務的功能，營造好有利于市場主體公平競爭和資源自由流動的市場環境和政策環境，保護好投資方的利益，平衡好資本和公共管理的關系，調動起各種資本參與建設和管理的積極性，推進城市基礎設施建設主體真正的多元化，投資渠道的多樣化，項目實施和管理的市場化。同時，由于市場也有失效的時候，政府還需要做好監督者的角色，過去長期依賴政府的投資，城市基礎設施建設缺乏必要的監督機制，在建立起有效的激勵模式同時，政府也需要規范好城市基礎設施建設的公平，規范整個投融資過程，保證市場的投資可以有效、科學、有序地推進城市的基礎設施建設，并保證居民的合法權益。

（三）區別對待不同的項目，使用不同的管理方法，加強管理的針對性

由于城市基礎設施有其特殊性，在管理和引進資本的時候需要多方面考量，不能僅僅以市場效率優先。這就需要政府在管理的時候針對經營性項目和非經營性項目進行區別管理。對于經營性項目，政府要強調市場的調節，調動起市場的積極性，甚至可以充分考慮資本市場的力量，引入競爭機制，通過公開招投標流程確定項目的法人，實行企業化的運作，利用市場的力量管理好企業，由企業進行自主的決策，企業可以利用市場進行籌資等，提升經營的效率和市場化運作的水平。對于非經營性項目，政府需要規范自身的投資行為，并簡化行政審批程序，允許更多的資本進入該項目中，利用資本的力量平衡好政府的行為，完善非經營性項目的投資管理制度。

（四）完善必要的環境，以資產證券化推動政府融資平臺的融資

政府可以抓住機會，在合適的時機和環境允許的條件下，逐步推進資產證券化，完善地方融資平臺的融資。在這種融資過程中，政府需要完善資產證券化的相關法律法規，對SPV的權限、組織的構成、法人地位等進行規范，對資產的核查等提供必要的政策支持，并完善稅收制度。為了更好地推進資產證券化的改革，政府需要完善證券信用評級體系，國內的評級體系不健全，評級機構也沒有規范運作，沒有統一可接受的評估標準，難以做好獨立、客觀、公正的評估，市場投資者對評級機構認可度不高，影響了資產證券化的完善。政府需要加強創造條件，加強管理，保持信用評級機構的獨立性，提升其業務水平，引進國際上著名的評級機構。在社會容忍度上，政府要允許地方融資平臺萍姐已有的基礎項目未來現金流入為基礎，以此為基礎設計證券，面向資本市場融資。

（五）嘗試不同的融資模式，多嘗試和BOT、TOT等模式的結合

隨著民間資本的成熟和資本市場的發展，我國的城市基礎設施建設可以選擇的融資模式也逐步增加，包括了BOT、TOT、ABS、PPP等，為了更好地推進城市基礎設施的建設，政府可以結合項目的不同特點，選擇性地進行融資。例如，對于一些大型的基礎設施項目，且這些項目關系到國計民生，包括了電站、交通等，投資額較大，政府可以考慮引進民間資本，采用BOT的模式進行融資。再如，對于一些一般的文娛設施，包括公園等，民間資本投資的積極性不高，可以采用TOT模式融資，由政府投資，交由民間投資方經營，激活國有資本的運營。另外，對于一些大型的鐵路建設，政府可以考慮中央和地方受益省份共同投資，并可以由信托公司提供ABS方案，以證券化融資，快速推動建設。對于學校、衛生服務站等這些可以由民間投資方投資，政府加強指導和規范等，條件允許下可以考慮多建立多所學校和衛生站等，加強競爭。

本文以城市的基礎設施建設為探討的對象，并結合中國城市基礎設施建設融資的特點進行分析，在對融資困局進行分析后提出了一些建議的措施，希望能夠對相關的單位有所幫助。

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