集中采購(gòu)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)與防范

集中采購(gòu)制度建立以來，對(duì)于提高財(cái)政資金的使用效益、政務(wù)公開、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)、從源頭上預(yù)防腐敗等方面均發(fā)揮了重要作用。但是，隨著集中采購(gòu)范圍的不斷擴(kuò)大、采購(gòu)規(guī)模的飛速增長(zhǎng)，集中采購(gòu)管理和執(zhí)行制度方面存在的一些缺陷也日漸暴露出來，實(shí)施集中采購(gòu)的過程中也存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)。如何規(guī)避和防范這些風(fēng)險(xiǎn)，是急需解決的問題。

一、集中采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式

眾所周知，實(shí)施集中采購(gòu)的基本目標(biāo)，一是經(jīng)濟(jì)性和有效性，二是鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，三是加強(qiáng)財(cái)政資金的管理，防止其被挪用和流失。因此，集中采購(gòu)活動(dòng)過程中，當(dāng)實(shí)施集中采購(gòu)的結(jié)果未能達(dá)到上述預(yù)期目標(biāo)或與目標(biāo)相背離，或集中采購(gòu)運(yùn)作過程中因制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行失當(dāng)、管理缺陷以及外部事件沖擊等不確定因素導(dǎo)致采購(gòu)失敗，造成直接或間接的損失，這就是集中采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。集中采購(gòu)活動(dòng)中主要存在以下幾方面的風(fēng)險(xiǎn)：

1、政策風(fēng)險(xiǎn)。就是由于國(guó)家的政局變動(dòng)、制度改革、政策變化、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的變動(dòng)等因素帶來的風(fēng)險(xiǎn)，具有不可預(yù)見性，很難防范和控制。

2、人員風(fēng)險(xiǎn)。制度的實(shí)施靠的是人，如果集中采購(gòu)工作人員在采購(gòu)過程中未能正確地履行義務(wù)和規(guī)定的職責(zé)，發(fā)生失職行為；或由于其受本身專業(yè)技能的限制，沒有取得應(yīng)有的集中采購(gòu)效果；又或者不按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《中華人民共和國(guó)政招投標(biāo)法》及有關(guān)的法律、法規(guī)及相關(guān)的規(guī)定程序?qū)嵤┎少?gòu)，必然帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。

3、操作風(fēng)險(xiǎn)。主要是非規(guī)范操作的風(fēng)險(xiǎn)。采購(gòu)方式的應(yīng)用、招標(biāo)文件的發(fā)布、招標(biāo)程序的操作等方面違反了相關(guān)規(guī)定，不可避免地會(huì)造成一定的風(fēng)險(xiǎn)。具體可分為招投標(biāo)過程中的風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、簽訂合同過程中的風(fēng)險(xiǎn)等。（1）招投標(biāo)過程風(fēng)險(xiǎn)。招投標(biāo)每一過程，比如信息的不公開、不對(duì)稱、招標(biāo)方式的選擇不合理、招標(biāo)文件中故意限制或者排斥潛在投標(biāo)人、資質(zhì)審查不嚴(yán)導(dǎo)致不合格供應(yīng)商中標(biāo)以及投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人的合法權(quán)益等，均可造成不同程度的風(fēng)險(xiǎn)。（2）評(píng)標(biāo)、定標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)沒有實(shí)行回避制度、評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員沒有客觀、公正地履行職責(zé)，遵守職業(yè)道德，可帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。（3）簽訂合同過程中的風(fēng)險(xiǎn)。合同文件（包括技術(shù)規(guī)范）中用詞不嚴(yán)謹(jǐn)、重要條款遺漏，將會(huì)帶來合同無效的風(fēng)險(xiǎn)等。

4、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。一般來說就是供應(yīng)商在履行合約、產(chǎn)品質(zhì)量、售后服務(wù)等方面存在不合規(guī)、不合法行為，產(chǎn)生了履約糾紛，給采購(gòu)方、采購(gòu)部門帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

5、成本風(fēng)險(xiǎn)。集中采購(gòu)所追求的就是成本最小而收益最大。集中采購(gòu)的成本大致可分為直接的、有形的成本（與集中采購(gòu)自身活動(dòng)直接相關(guān)的各種有形費(fèi)用，即微觀的成本）和間接的、無形的成本（采購(gòu)過程中產(chǎn)生許多間接的、無法通過貨幣形式表現(xiàn)的費(fèi)用，如制度的建立完善、改革配套費(fèi)用以及集中采購(gòu)不規(guī)范造成的浪費(fèi)、腐敗等，稱之為宏觀成本）。集中采購(gòu)活動(dòng)的成本過大，效益較低，也會(huì)產(chǎn)生采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

6、監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。由于集中采購(gòu)管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限不明確，缺乏法規(guī)和制度的規(guī)定；監(jiān)督機(jī)制不健全、不完善，缺乏具體的監(jiān)管手段，從而導(dǎo)致監(jiān)管失靈，也會(huì)帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。

二、集中采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

由于集中采購(gòu)活動(dòng)是一種涉及采購(gòu)人、采購(gòu)機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商等多方的購(gòu)買行為，從招標(biāo)信息的公開到履行合同的整個(gè)采購(gòu)過程比較復(fù)雜，所面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境又瞬息多變，采購(gòu)過程中存在的各種不確定性不可避免地會(huì)導(dǎo)致以上風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，究其原因，主要是：

1、法制體系尚不健全。集中采購(gòu)管理體系通常是由法律、法規(guī)、規(guī)章、制度四個(gè)層次構(gòu)成。自《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》實(shí)施以來，隨著各項(xiàng)法規(guī)、制度的陸續(xù)出臺(tái)，整個(gè)集中采購(gòu)法律體系正在逐步建立，對(duì)集中采購(gòu)工作的原則、基本方法做出了明確的規(guī)定，并指明了集中采購(gòu)工作的方向和目標(biāo)。但由于近年來，集中采購(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛，現(xiàn)有的法律、法規(guī)體系在集中采購(gòu)的各環(huán)節(jié)上缺乏細(xì)化和嚴(yán)密性、強(qiáng)制性規(guī)定，因此，具有較大的彈性空間，存在可以人為調(diào)控的因素，從而難以確保法律規(guī)定落到實(shí)處；同時(shí)，由于一些地方性的規(guī)定和細(xì)則的出臺(tái)，容易造成部門封鎖、地方壟斷、多頭管理等混亂局面，從而對(duì)采購(gòu)過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)無法系統(tǒng)、全面和有效地防范和控制。

2、內(nèi)控機(jī)制尚存缺陷。從我國(guó)推行集中采購(gòu)制度以來，采購(gòu)內(nèi)部的各相關(guān)部門、各部門的職責(zé)及管理權(quán)限一直沒有完全得到理順和整合，部門間職責(zé)不清、流程不暢、互相推萎的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；同時(shí)，采購(gòu)活動(dòng)中，只注重采購(gòu)范圍(目錄、項(xiàng)目)的內(nèi)部控制，而輕于對(duì)內(nèi)部違規(guī)現(xiàn)象的處罰。雖然出臺(tái)和制定了一些相關(guān)的法律、制度和章程，但往往難以執(zhí)行，內(nèi)控制度并沒有真正滲透到采購(gòu)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面，一旦管理不善，極易造成采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

3、監(jiān)督機(jī)制尚不完善。一是監(jiān)督主體多元化。目前，財(cái)政部門、發(fā)改委和相關(guān)的行政機(jī)關(guān)各自制定了相應(yīng)的集中采購(gòu)行政規(guī)章，分別管轄屬于自己的集中采購(gòu)項(xiàng)目，監(jiān)督主體呈現(xiàn)多元化，監(jiān)督作用能否真正有效執(zhí)行難以保證。二是監(jiān)督規(guī)則未統(tǒng)一。目前，相關(guān)法律雖賦予各級(jí)監(jiān)督部門對(duì)集中采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理的權(quán)力，但由于缺乏具體的程序規(guī)定和可行的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督工作實(shí)質(zhì)上無法有效進(jìn)行，不能將監(jiān)督真正落到實(shí)處。三是專職監(jiān)督部門監(jiān)督乏力。紀(jì)檢、監(jiān)察等監(jiān)督部門，往往只是在招標(biāo)活動(dòng)中被邀請(qǐng)參與現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，很難掌握集中采購(gòu)活動(dòng)的全過程，容易流于形式，無法充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。一旦采購(gòu)過程中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差，都可能面臨著采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

4、預(yù)警機(jī)制尚未建立。目前，我國(guó)對(duì)集中采購(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)沒有統(tǒng)一的科學(xué)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，尚未建立起集中采購(gòu)的預(yù)警機(jī)制。有些采購(gòu)機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人及管理部門過分強(qiáng)調(diào)集中采購(gòu)節(jié)資的效果，而對(duì)集中采購(gòu)的政策功能（如采購(gòu)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、保護(hù)中小企業(yè)、支持本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等）沒有充分考慮，重經(jīng)濟(jì)效益而輕社會(huì)效益；對(duì)采購(gòu)方式的使用也沒有科學(xué)的界定標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)所采購(gòu)的產(chǎn)品的配備和配置沒有統(tǒng)一的規(guī)定；對(duì)采購(gòu)產(chǎn)品的性能指標(biāo)、技術(shù)指標(biāo)、技術(shù)參數(shù)等不能做出正確的判斷，總而言之，缺乏一套科學(xué)合理的集中采購(gòu)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，從而難以對(duì)集中采購(gòu)項(xiàng)目做出科學(xué)合理的評(píng)價(jià)，避免其帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

5、宣傳教育尚未到位。集中采購(gòu)涉及的方面多、金額大，在我國(guó)起步較晚。目前，從我國(guó)實(shí)施集中采購(gòu)的實(shí)踐來看，對(duì)集中采購(gòu)宣傳的深度和廣度還不夠。一是還存在對(duì)推行集中采購(gòu)制度認(rèn)識(shí)的不足，相當(dāng)一部分人不太了解，認(rèn)為搞集中采購(gòu)僅是形式而已，沒有多大意義。由于思想認(rèn)識(shí)模糊不清，對(duì)集中采購(gòu)過程既不重視也不理解，推行過程中不支持不配合和制度落實(shí)上走過場(chǎng)不到位等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；二是對(duì)集中采購(gòu)工作人員的宣傳教育不足，致使其綜合素質(zhì)和能力不高，抵御風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)不強(qiáng)，采購(gòu)行為不規(guī)范時(shí)有發(fā)生；三是對(duì)供應(yīng)商的宣傳教育不夠重視，作為集中采購(gòu)不可缺少的的當(dāng)事人之一，供應(yīng)商給集中采購(gòu)活動(dòng)帶來了競(jìng)爭(zhēng)和活力，但在實(shí)際采購(gòu)活動(dòng)中為了爭(zhēng)取更大的利益，供應(yīng)商違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則、相互串通、在采購(gòu)活動(dòng)中陪標(biāo)等風(fēng)險(xiǎn)問題，一直存在。

三、集中采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的防范與對(duì)策

1、完善法制體系。一是要加快集中采購(gòu)法律體系建設(shè)，盡快制定與政府采購(gòu)法配套的單行辦法或具體規(guī)定、實(shí)施細(xì)則，包括采購(gòu)具體程序管理、采購(gòu)活動(dòng)文件管理、采購(gòu)合同管理、采購(gòu)質(zhì)疑與投訴管理、采購(gòu)監(jiān)督檢查、采購(gòu)人員專業(yè)崗位任職要求、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)考核等等。二是要形成以《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》為核心、以財(cái)政部相關(guān)辦法為主干、以集中采購(gòu)招標(biāo)、投標(biāo)等環(huán)節(jié)控制為重點(diǎn)的統(tǒng)一的采購(gòu)制度體系，在法制化的基礎(chǔ)上，實(shí)施集中采購(gòu)。三是要出臺(tái)一套完備的法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)范集中采購(gòu)行為，一當(dāng)采購(gòu)當(dāng)事人在采購(gòu)過程中違規(guī)操作，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)，受到嚴(yán)厲的處罰。

2、健全內(nèi)控機(jī)制。目前，必須盡快完善各項(xiàng)規(guī)章制度建設(shè)（包括公開社會(huì)服務(wù)承諾、公開辦事程序、采購(gòu)人員工作紀(jì)律、評(píng)委工作紀(jì)律、廉潔自律規(guī)定、違規(guī)現(xiàn)象的處罰制度等），建立健全相互監(jiān)督、相互制約的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。特別是要不斷完善集中采購(gòu)決策、實(shí)施過程中的內(nèi)控管理措施。在集中采購(gòu)決策(立項(xiàng))階段，要嚴(yán)格按法定程序進(jìn)行審核、審批，保證集中采購(gòu)的規(guī)范性，要將集中采購(gòu)活動(dòng)及時(shí)向社會(huì)公布，并隨時(shí)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督；在實(shí)施階段，要把好招標(biāo)文件編制關(guān)，杜絕限制性條款的設(shè)置；把好供應(yīng)商資質(zhì)關(guān)，以利于貨物質(zhì)量有保證；把好開標(biāo)、評(píng)標(biāo)關(guān)，嚴(yán)禁暗箱操作和虛假招標(biāo)；把好合同簽訂關(guān)，確保合同的真實(shí)有效；把好廉政建設(shè)關(guān)，規(guī)范采購(gòu)工作人員的行為。也就是說，在集中采購(gòu)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)充分發(fā)揮出內(nèi)部監(jiān)督的制約作用。

3、強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。現(xiàn)有階段，必須建立完善的監(jiān)管體系，加大對(duì)集中采購(gòu)工作的全程監(jiān)管，做到“三到位”。一是保障到位。政府職能部門、行政主管部門、紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)作為集中采購(gòu)工作的監(jiān)督管理部門，在集中采購(gòu)的全過程中應(yīng)履行好各自的功能職責(zé)，構(gòu)建職責(zé)明晰、適應(yīng)集中采購(gòu)工作要求的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管和操作機(jī)構(gòu)管理體制，實(shí)施有效的監(jiān)督。二是監(jiān)管到位。各監(jiān)管部門之間要相互配合加大開展聯(lián)合執(zhí)法檢查的力度，及時(shí)跟進(jìn)對(duì)集中采購(gòu)活動(dòng)各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，維護(hù)集中采購(gòu)工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。三是處理到位。要加大對(duì)違反集中采購(gòu)法律法規(guī)和規(guī)避集中采購(gòu)監(jiān)管行為的查處力度。對(duì)不執(zhí)行集中采購(gòu)制度，擅自進(jìn)行違規(guī)采購(gòu)的部門、單位和人員，要嚴(yán)格處罰，該罰款的罰款，該處分的處分，對(duì)構(gòu)成犯罪的采購(gòu)人員，還要依法追究刑事責(zé)任，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，嚴(yán)格執(zhí)法。

4、建立預(yù)警機(jī)制。目前，必須盡快建立一套較為完善的集中采購(gòu)工作評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，構(gòu)建集中采購(gòu)活動(dòng)的預(yù)警機(jī)制。對(duì)集中采購(gòu)活動(dòng)的評(píng)價(jià)，可以包括以下方面的內(nèi)容：一是采購(gòu)的必要性，也就是說該不該采購(gòu)、總額是否適度等；二是采購(gòu)的方式是否適當(dāng)，在集中采購(gòu)的成本和效益之間，投入產(chǎn)出之比是否最大化；三是資金節(jié)約率是否夠高，即對(duì)整個(gè)采購(gòu)活動(dòng)的投入及預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，是否最大限度地節(jié)約了采購(gòu)資金；四是在采購(gòu)項(xiàng)目的購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)上，是否超標(biāo)準(zhǔn)配備；五是集中采購(gòu)成本分析，即從經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益方面綜合各種因素分析評(píng)價(jià)采購(gòu)活動(dòng)是否創(chuàng)造最佳效益等。

5、加強(qiáng)宣傳教育。一是要加大對(duì)各級(jí)有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、干部和群眾的宣傳教育力度，努力提高其自身整體素質(zhì)，增強(qiáng)其貫徹落實(shí)集中采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)的自覺性和依法采購(gòu)的思想；二是要加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)專業(yè)工作人員的法紀(jì)教育。注重開展警示教育活動(dòng)，增強(qiáng)其廉潔自律的意識(shí)和依法行政的意識(shí)；同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其相關(guān)的職業(yè)道德約束和道德教育，通過多種形式的輿論宣傳，創(chuàng)造一個(gè)良好的集中采購(gòu)人員執(zhí)業(yè)氛圍。三是要加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商的誠(chéng)信教育，使信用觀念和信用意識(shí)牢牢植入其頭腦中，從而構(gòu)建出誠(chéng)實(shí)守信的集中采購(gòu)市場(chǎng)環(huán)境。