北京市公交補(bǔ)貼細(xì)化政策的發(fā)展方向

摘 要：從公交的屬性、二重性、外部價(jià)值等角度闡述公交補(bǔ)貼的必要性。考察當(dāng)前北京市公交補(bǔ)貼存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出制定與細(xì)化補(bǔ)貼政策時(shí)所需遵循的原則，包括區(qū)分政策性與經(jīng)營性虧損、普遍服務(wù)與出行方式引導(dǎo)、盈利與虧本線路、生產(chǎn)者與消費(fèi)者、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與公交運(yùn)營，并提出未來公交民營化的實(shí)施設(shè)想與目前應(yīng)做的工作。

關(guān)鍵詞：公交補(bǔ)貼；公交票價(jià)；公交民營化；政策細(xì)化

中圖分類號(hào)：U491 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）05-0125-02

引言

我國政策對(duì)公交補(bǔ)貼給予了明確的肯定。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知》，明確了公共交通的社會(huì)公益性。城市公交企業(yè)因價(jià)格限制因素造成的政策性虧損、承擔(dān)社會(huì)福利（包括老年人、殘疾人、學(xué)生、傷殘軍人等實(shí)行免費(fèi)或優(yōu)惠乘車）和完成政府指令性任務(wù)所增加的支出，政府應(yīng)該給予補(bǔ)貼[1] 。目前，北京市公交補(bǔ)貼數(shù)額巨大，而且對(duì)交通日益擁堵，還應(yīng)充分利用公交補(bǔ)貼的這一經(jīng)濟(jì)杠桿，改善城市交通，提高居民生活水平。

一、公交補(bǔ)貼的必要性

公交補(bǔ)貼的必要性源于以下因素：

1.公共交通是準(zhǔn)公共品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性，但到了擁擠點(diǎn)附近，便出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性，進(jìn)而出現(xiàn)排他性，部分消費(fèi)者將被迫放棄消費(fèi)，不但對(duì)部分消費(fèi)者不公，也會(huì)對(duì)整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生消極作用[2]。

2.公交的二重性：商業(yè)性與公益性。公交服務(wù)具有經(jīng)濟(jì)效益，企業(yè)有存在的需要。公交服務(wù)又是城市公益性事業(yè)，必須滿足群眾需要，票價(jià)由政府管制，部分邊遠(yuǎn)的線路即使客流少、損失嚴(yán)重，也不能關(guān)閉，公交還要對(duì)學(xué)生、殘疾人及老年人等執(zhí)行公益性政策。公益性具體包括兩方面，一是普遍服務(wù)，二是出行方式引導(dǎo)。

3.公交外部價(jià)值：公共交通創(chuàng)造的不僅是對(duì)乘客的直接服務(wù)，它創(chuàng)造的價(jià)值融于生產(chǎn)、流通等社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域之中，對(duì)公共交通的投資是一種投入產(chǎn)出率很高的投資方式[2]。

二、當(dāng)前補(bǔ)貼存在的問題

1.對(duì)象模糊：很難分清經(jīng)營性和政策性虧損，無法保證有限的補(bǔ)貼用在最需要補(bǔ)貼的對(duì)象上[2]。完全區(qū)分公益性服務(wù)功能與經(jīng)營性服務(wù)功能存在一定的難度，或者進(jìn)行區(qū)分的成本相當(dāng)高[3]。經(jīng)營者往往是爭(zhēng)取更多的補(bǔ)貼而不是降低運(yùn)行成本[3]。公交企業(yè)缺乏提高公交服務(wù)的激勵(lì)，使補(bǔ)貼資金利用效率低下。

2.方式單一：目前，我國補(bǔ)貼的方式主要是對(duì)國有公交企業(yè)的直接財(cái)政補(bǔ)貼，而這種補(bǔ)貼方式對(duì)資金的浪費(fèi)程度是最大的。

3.資金來源有限：全部是地方財(cái)政資金，沒有任何基金的來源或交通規(guī)費(fèi)，給政府造成了嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

三、北京市公交補(bǔ)貼的方向

針對(duì)以上問題，北京市公交補(bǔ)貼應(yīng)從政策細(xì)化入手，區(qū)分補(bǔ)貼中的不同因素，并以民營化為發(fā)展目標(biāo)。

1.區(qū)分政策性虧損與經(jīng)營性虧損：引入市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，如實(shí)行特許經(jīng)營制，實(shí)行公交線路招標(biāo)，并對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行要素補(bǔ)貼，才是最終解決政策性虧損與經(jīng)營性虧損的辦法。在目前的情況下，雖然區(qū)分政策性虧損與經(jīng)營性虧損有種種困難，但是仍然應(yīng)該作為補(bǔ)貼所遵循的原則與所應(yīng)該追求的目標(biāo)。

2．區(qū)分普遍服務(wù)與出行方式引導(dǎo)兩種目的：即區(qū)分兩種人群、兩種不同的措施。普遍服務(wù)的目的，實(shí)際上是政府幫助弱勢(shì)群體享受公交服務(wù)，是體現(xiàn)社會(huì)公平的無償補(bǔ)貼。這部分人無力使用小汽車等昂貴的出行方式，在出行方式上別無選擇，如果公交出行費(fèi)用過高，就剝奪了他們出行的自由。對(duì)他們進(jìn)行補(bǔ)貼不會(huì)起到改變出行方式結(jié)構(gòu)的作用，費(fèi)用應(yīng)由政府支付。另一部分是客流少的偏遠(yuǎn)地區(qū)人群，也需要為他們提供普遍服務(wù)。

出行方式引導(dǎo)是針對(duì)城市交通出行方式結(jié)構(gòu)來說的，對(duì)象是一般市民，尤其是擁有小汽車的市民。國外大城市的公交出行比例非常高，而我國如北京市，則在40%以下。公共交通對(duì)改善城市交通、環(huán)境等方面具有優(yōu)越性，建立以公交為主的綜合交通體系已經(jīng)成為解決城市交通問題的共識(shí)。出行方式引導(dǎo)的目標(biāo)是使人們從道路資源利用效率低的小汽車出行轉(zhuǎn)移到公交出行，這部分人群有能力使用小汽車，且由于各種的原因——如小汽車的眾多負(fù)外部性沒有內(nèi)部化，心理因素，公交服務(wù)水平低，私密性、機(jī)動(dòng)性不好等——不愿意放棄小汽車出行。這部分人群對(duì)公交的要求是更好的服務(wù)，如舒適度、準(zhǔn)點(diǎn)率等，只有當(dāng)公交服務(wù)的效用與小汽車相比足夠顯著，他們才會(huì)轉(zhuǎn)向公共交通。

不同人群對(duì)公交票價(jià)的可接受程度存在差異，研究表明，目前統(tǒng)一支付0.4元/次的價(jià)格，對(duì)弱勢(shì)群體來說是偏高的，但對(duì)普通人群來說是有部分優(yōu)惠的[4]。

不同人群對(duì)公交票價(jià)的敏感性存在差異。總體來說，普遍服務(wù)的對(duì)象關(guān)心票價(jià)，價(jià)格敏感性較高；出行方式引導(dǎo)的對(duì)象更關(guān)心服務(wù)質(zhì)量，價(jià)格敏感性較低。從另一方面來看，出行次數(shù)多的價(jià)格敏感性高，反之則低。然而某些人群除公交以外別無選擇，這樣的情況也會(huì)降低其價(jià)格敏感性。總體來說，在目前低票價(jià)的條件下，市民對(duì)公交價(jià)格的敏感性并不高。

這兩種目的對(duì)公交企業(yè)的意義涉及到公交能否由企業(yè)經(jīng)營，企業(yè)能否存在、能否盈利、能否民營化的問題。企業(yè)需要經(jīng)濟(jì)效益，需要利潤，如果沒有盈利的可能，那么企業(yè)的積極性就不能發(fā)揮，只能依靠政府補(bǔ)貼維持其生存，如果進(jìn)一步民營化，企業(yè)面臨更嚴(yán)酷的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從政府而來的支持減少，則必定以服務(wù)水平下降、企業(yè)虧損以及失敗告終。

公交企業(yè)創(chuàng)造利潤主要有兩種方式，一是降低成本，一是提高服務(wù)質(zhì)量，爭(zhēng)取更多乘客，若為了降低成本而降低服務(wù)質(zhì)量，則成為消極的方式，后者是應(yīng)當(dāng)追求積極的方式，但往往由于公交企業(yè)沒有后者的條件與激勵(lì)，只能通過采取前者來維持企業(yè)的生存。

在提供普遍服務(wù)的目的下，政府對(duì)弱勢(shì)人群實(shí)施補(bǔ)貼，即共同承擔(dān)享受公共交通出行的費(fèi)用。由于該類人群出行方式選擇少，因而市場(chǎng)比較穩(wěn)定，不存在提高公交服務(wù)質(zhì)量能吸引更多客流的可能性，同時(shí)，政府在這方面按補(bǔ)貼政策性虧損的原則，只彌補(bǔ)公交企業(yè)的成本，這樣，企業(yè)將沒有創(chuàng)新、提高服務(wù)水平的激勵(lì)，甚至在補(bǔ)貼額短期內(nèi)不變的情況下，盡力壓縮成本，以從補(bǔ)貼中獲得更高的利潤。因而政府應(yīng)明確對(duì)公交企業(yè)的要求，保證其服務(wù)質(zhì)量。在補(bǔ)貼中考慮企業(yè)的合理利潤，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)路線、經(jīng)營權(quán)進(jìn)行招標(biāo)，使企業(yè)能自主為弱勢(shì)人群提供更細(xì)化的服務(wù)。

在出行方式引導(dǎo)目的下，票價(jià)上的管制可以更加放松，公交存在盈利的可能。目前，公交的服務(wù)質(zhì)量在許多方面都有提升的空間，車上的擁擠，站臺(tái)的舒適度，公交信息服務(wù)等，最重要的是準(zhǔn)點(diǎn)率，準(zhǔn)點(diǎn)率與城市的交通狀況有關(guān)，單單依靠公交企業(yè)無法解決該問題，政府應(yīng)該發(fā)揮作用，為公交企業(yè)創(chuàng)造條件。

對(duì)于目前使用小汽車通勤的人群，應(yīng)采取多種方式鼓勵(lì)其放棄小汽車，如規(guī)劃停車換乘設(shè)施，將小汽車外部成本內(nèi)部化，免費(fèi)發(fā)放或低價(jià)出售通勤所需的公交卡等，由于企業(yè)應(yīng)為其員工通勤而產(chǎn)生的交通量所造成的交通外部效應(yīng)承擔(dān)部分責(zé)任，因而其中補(bǔ)貼費(fèi)用由企業(yè)及政府負(fù)擔(dān)。采取更細(xì)化的措施，如位于擁堵區(qū)的企業(yè)征收交通費(fèi)，鼓勵(lì)企業(yè)不建私人停車場(chǎng)，提供就近住宿等，表現(xiàn)良好的企業(yè)則可返還全部或部分交通費(fèi)，即政府負(fù)擔(dān)大部分對(duì)通勤的補(bǔ)貼，征收私人停車場(chǎng)稅等。但最終還是要使公交服務(wù)水平，尤其是準(zhǔn)點(diǎn)率提高，才能真正把這部分人群轉(zhuǎn)移到公交上來。

補(bǔ)貼要兼顧效率與公平，效率體現(xiàn)在對(duì)后一類人群的補(bǔ)貼中，而公平體現(xiàn)在對(duì)前一類人群的補(bǔ)貼中。在當(dāng)前公交管制的情況下，充分市場(chǎng)化的時(shí)機(jī)還不成熟，效率還不能充分由公交企業(yè)的經(jīng)營體現(xiàn)出來，必須在政府的扶持下逐步打開局面。

3.區(qū)分盈利線路與虧本線路：盈利線路體現(xiàn)公交服務(wù)的經(jīng)濟(jì)效益，最能發(fā)揮公交企業(yè)的主動(dòng)性；虧本線路往往是出于公益性的需要而保留。政府應(yīng)對(duì)公益且虧本的線路進(jìn)行補(bǔ)貼，而盈利線路由企業(yè)自負(fù)盈虧。若將來實(shí)行路線招標(biāo)經(jīng)營，盈利線路將比較容易引入競(jìng)爭(zhēng)，政府應(yīng)將競(jìng)爭(zhēng)控制在適度范圍內(nèi)，而將虧本線路作為經(jīng)營盈利線路的附加條件。

4.區(qū)分生產(chǎn)者補(bǔ)貼與消費(fèi)者補(bǔ)貼：在沒有民營化的狀況下，對(duì)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼應(yīng)以要素補(bǔ)貼的形式為主，對(duì)企業(yè)的監(jiān)管要更加細(xì)膩，實(shí)際上是由政府去彌補(bǔ)市場(chǎng)的作用。在市場(chǎng)化條件下，公交企業(yè)會(huì)主動(dòng)去提高效率、提高服務(wù)質(zhì)量，而在管制條件下，企業(yè)失去動(dòng)力，政府在監(jiān)管方面的成本上升，容易陷入“政府失靈”。若引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由于企業(yè)間存在競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)主動(dòng)減少經(jīng)營性虧損，政府可以高效率地以總額補(bǔ)貼的方式進(jìn)行補(bǔ)貼。

對(duì)消費(fèi)者的補(bǔ)貼若以交通費(fèi)，交通補(bǔ)貼等資金形式發(fā)到消費(fèi)者手里，效率較低。北京市當(dāng)前以IC卡、低票價(jià)的形式對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼，則效率較高。不直接補(bǔ)貼到企業(yè)，而由消費(fèi)者的消費(fèi)來決定補(bǔ)貼額，能發(fā)揮公交企業(yè)的主動(dòng)性。但目前的低票價(jià)也存在著問題，主要在于票價(jià)的確定、各類人群的優(yōu)惠程度上，沒有達(dá)到一個(gè)比較合理的水平。政府也承擔(dān)著不合理的過重負(fù)擔(dān)。

目前，北京市的低票價(jià)采取一刀切的形式，沒有區(qū)分公交使用者的差異，忽視市場(chǎng)作用，補(bǔ)貼額巨大而城市交通狀況仍然不佳。如果票價(jià)制定時(shí)把公交正外部性考慮在內(nèi)，完全覆蓋其為社會(huì)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)，私人小汽車出行的社會(huì)成本、負(fù)外部性沒有體現(xiàn)在其出行成本上，那么，公交的價(jià)格將失去吸引力。香港政府采取了地鐵與房地產(chǎn)聯(lián)合開發(fā)的策略，某種程度上成功地將正外部性轉(zhuǎn)化為收入，這一點(diǎn)為尋求合理補(bǔ)貼的來源提供了依據(jù)。公交票價(jià)制定應(yīng)該以公交企業(yè)能獲得基于成本的合理利潤為原則，并保證達(dá)到公益性的目標(biāo)，防止壟斷價(jià)格，結(jié)合公交服務(wù)特點(diǎn)，以社會(huì)效益為主要目標(biāo)的資源配置論為出發(fā)點(diǎn)制定。

5.區(qū)分基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與公交運(yùn)營：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市規(guī)劃、公交網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃是公交企業(yè)難以獨(dú)自承擔(dān)的任務(wù)，這些都需要政府來完成，政府在這些事項(xiàng)上必須為公交企業(yè)創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境，使其能通過提高服務(wù)水平來實(shí)現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，而非通過降低成本，依賴補(bǔ)貼來維持生存。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資，是政府對(duì)公交的一種“資本補(bǔ)貼”。公交企業(yè)僅負(fù)責(zé)公交的運(yùn)營，使其不需負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大投資，獲得存在及盈利的可能。

四、民營化

北京市的公交市場(chǎng)化改革以失敗告終，主要原因是當(dāng)時(shí)還不具備良好的公交企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，隨著小汽車的增加，人口增加，城市交通問題日益嚴(yán)重，經(jīng)營環(huán)境日益惡劣，加上2003年非典的沖擊，更加速了市場(chǎng)化改革的失敗。

公交民營化是使提高公交補(bǔ)貼效率的有效方法，也是未來公交發(fā)展的方向。首先要回答的問題是要厘清政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。政府必須維持公共交通的公益性質(zhì)，不可能使公交事業(yè)完全市場(chǎng)化。必須使競(jìng)爭(zhēng)處于適度的狀態(tài)，從開放市場(chǎng)、到開放價(jià)格、是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，這個(gè)過程的發(fā)展速度、程度取決于城市整體交通狀況為公交企業(yè)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)所準(zhǔn)備的經(jīng)營環(huán)境的良好與成熟程度。在這個(gè)過程中特別需要政府的宏觀調(diào)控，發(fā)揮政府調(diào)動(dòng)各方面力量、統(tǒng)籌全局的能力，建設(shè)良好的公交運(yùn)行環(huán)境。如規(guī)劃建設(shè)公交專用道，形成有效的網(wǎng)絡(luò)，使公交運(yùn)行不受路面擁擠情況影響，建設(shè)快速公交（其服務(wù)水平是公交服務(wù)應(yīng)該追求的目標(biāo)），形成有效的規(guī)模。同時(shí)，限制小汽車數(shù)量增長與出行，如將小汽車的外部成本內(nèi)部化，提高小汽車出行成本，引導(dǎo)其轉(zhuǎn)向有利于交通改善的使用方式，如停車換乘等。另外，要限制公車特權(quán)，嚴(yán)禁公車私用等。

政府對(duì)公共交通的巨額補(bǔ)貼應(yīng)該是中短期內(nèi)存在的暫時(shí)的權(quán)宜之計(jì)，在近期應(yīng)該優(yōu)化補(bǔ)貼機(jī)制，增加對(duì)公交企業(yè)監(jiān)管的細(xì)膩程度；另一方面，政府應(yīng)推進(jìn)以上措施，多方面為公交經(jīng)營創(chuàng)造良好條件，使公交事業(yè)的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益能得到統(tǒng)一，逐漸放松管制，引入競(jìng)爭(zhēng)，使補(bǔ)貼更有效率，逐漸減少，逐步走向民營化，這時(shí)公交補(bǔ)貼即可轉(zhuǎn)向?qū)ζ髽I(yè)的總額補(bǔ)貼，這時(shí)候的公共交通應(yīng)該逐漸呈現(xiàn)暢通高效的狀態(tài)。長期來說，最終可進(jìn)一步開放票價(jià)，那時(shí)公交補(bǔ)貼應(yīng)該以消費(fèi)者公益性補(bǔ)貼為主，公交企業(yè)從更多渠道來彌補(bǔ)公交運(yùn)營成本，市場(chǎng)能極大激勵(lì)企業(yè)對(duì)乘客需求主動(dòng)反應(yīng)，積極創(chuàng)新，使公交企業(yè)能在一般運(yùn)營中實(shí)現(xiàn)盈利。

五、總結(jié)

公交服務(wù)屬于準(zhǔn)公共品，具有商業(yè)性與公益性，為社會(huì)創(chuàng)造了巨大效益，必須由政府給予一定的補(bǔ)貼。當(dāng)前，國內(nèi)公交補(bǔ)貼存在若干問題，本文給出當(dāng)前公交補(bǔ)貼要朝向細(xì)化政策方向發(fā)展，區(qū)分政策性與經(jīng)營性虧損，區(qū)分公益性中普遍服務(wù)與出行方式引導(dǎo)兩種目的，區(qū)分盈利與虧本線路、生產(chǎn)者與消費(fèi)者補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與公交運(yùn)營，并指出未來民營化的發(fā)展方向及為此應(yīng)該作出的準(zhǔn)備。

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