烏魯木齊市住房保障政策績效評價

摘 要：在住房保障政策承載的任務和目標的基礎上，建立了包括住房供給、經濟效應和社會效應三大目標的烏魯木齊市住房保障政策績效評價的指標體系，并運用熵權法和綜合評價法對烏魯木齊市住房保障政策的績效進行了評價。結果表明，2007—2010年，烏魯木齊市住房保障政策績效總體上呈良好發展態勢，2008年的績效綜合指數值最高，住房供給狀況和社會效應較好，但經濟效應較低。烏魯木齊市住房保障政策改進的方向應為增加住房供給的有效性、大力促進住房保障政策經濟效應的發揮、進一步提高住房保障政策的社會效應。

關鍵詞：住房保障政策；績效評價；烏魯木齊市

中圖分類號：F293 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）05-0127-03

住房是人類生活生存的基本條件，在任何一個國家或地區，住房問題都不僅僅是一個經濟問題，還是一個非常重要的社會問題。隨著經濟的發展，住房改革制度的深化，住房保障早已納入我國社會保障體系中的一部分。烏魯木齊市住房保障政策自2007年進入全面實施階段以來，在解決中低收入居民居住問題和提高居民生活居住水平方面發揮了重要作用，但也存在著不少問題。住房保障政策績效評價主要是為了衡量政策執行的狀況與實際效果，是檢驗和矯正住房保障政策的方法和手段。

在政策的分析和評估中，可以根據政策制定的目的、任務以及所承載的功能來反映政策的績效。本研究在住房保障政策目標和任務的基礎上，建立了烏魯木齊市住房保障政策評價指標體系，并通過綜合評價法，以2007—2010年的相關經濟社會統計數據對烏魯木齊市住房保障政策績效進行評價。

一、烏魯木齊市住房保障政策

烏魯木齊市住房保障政策的演變，結合住房建設規模等情況，大致可以分為以下四階段。

第一階段：1987年以前。計劃經濟體制下，烏魯木齊市實行的是“住房產權公有、統一管理，統一分配，以租養房”的公有住房實物分配制度，各黨政機關、企事業單位統一按照國家的基本投資計劃住房建設，以社會福利分配給職工居住。截至1987年，烏魯木齊市直管公房和單位自管公房分別累計達到62.97萬平方米和2 669萬平方米。在這種制度下，不僅政府經濟負擔沉重，還凸顯了住房分配問題，出現了住房供給嚴重不足的現象。

第二階段：1988—1998年。這一階段主要是安居工程的啟動和住房公積金制度的實施。由1994年12月開始，解決中、低收入居民的住房問題成為烏魯木齊市安居工程的重點。同時，由烏魯木齊市人民政府每年制定建設計劃，采取政府集中建設和企事業單位建設相結合的方式實施，截至1998年，烏魯木齊市安居住房竣工面積總計419.63萬平方米。自1996年1月1日起，烏魯木齊市按照《烏魯木齊市住房公積金暫行辦法》統一實行了住房公積金制度。在當時，這兩大措施的實施帶來了顯著的積極影響。但隨著市場經濟體制的逐步建立和住房保障政策的進一步發展，這兩項措施在具體實施過程中出現了諸多問題亟待解決。

第三階段：1999—2006年。這一階段烏魯木齊市加快了住房保障制度的建設，制度改革取得了階段性的進步。停止住房實物福利分配，徹底實行住房分配有償化，貨幣補貼政策和經濟適用住房管理進一步規范化。2004—2006年期間，經自治區房改領導小組批準，烏魯木齊市住房建設部門提高了公房租金和住房貨幣化補貼的標準。

第四階段：2007年至今。從2007年開始，烏魯木齊市保障性住房呈現出大幅度的快速發展態勢。《烏魯木齊市經濟適用住房貨幣補貼暫行辦法》、《烏魯木齊市城市廉租住房保障辦法》、《烏魯木齊市經濟適用住房申請、審核及配售管理規定》，以及《烏魯木齊市解決城市低收入家庭住房困難的發展規劃（2008—2010年）和年度計劃》等一系列法律法規、規劃計劃的陸續出臺與制定，彰顯出烏魯木齊市住房保障問題已經引起了政府部門的高度重視，住房保障體系的建設步伐大幅加快，烏魯木齊市住房保障呈現出快速發展的新局面。

二、烏魯木齊市住房保障政策績效評價

從以上分析可以看出，烏魯木齊市住房保障政策改革日趨完善，逐步建立了以廉租房、經濟適用房、公共租賃房以及棚戶區改造為主的住房保障體系，相應也取得了顯著的成效。但其效果到底如何，還需要對這些住房保障政策績效進行定量評價。

（一）指標體系的構建

本研究借鑒國內專家和學者的研究成果，結合本研究具體情況，采用目標法進行評價指標的選擇。烏魯木齊市住房保障政策績效評價可以從住房供給、政策的經濟效應和社會效應三大目標來反映。根據指標體系設立的綜合性、可操作性、數據可比性原則，選擇12個具有代表性的指標對住房保障政策績效進行評價（表1）。

1.住房供給。住房供給主要通過政策的投入、執行、建設供應三個方面來反映，用保障性住房計劃建設規模占住宅計劃建設規模比、保障性住房施工面積占保障性住房計劃建設規模比、保障性住房新開工面積占住宅新開工面積比、保障性住房竣工面積占住宅竣工面積比和保障性住房供應量5個指標來表示。

2.經濟效應。推動經濟增長也是住房保障政策實施的目標之一。地區生產總值增長率是衡量經濟增長的最直接、最有效的指標。保障性住房本年度完成投資額占住宅完成投資額比與住宅投資額增長率一樣受住房保障政策的影響較大，用來衡量政策實施的間接效益。

3.社會效應。政策實施的社會影響效果是住房保障政策績效評價過程中一個比較重要的影響因子，是中低收入家庭住房保障情況的綜合體現，是政策實施效果最直接的體現。政策實施的社會效應通過中低收入家庭的居住水平和支付能力來反映，主要由城市人均居住面積、家庭人均住房消費支出比、商品住宅房價收入比和經濟適用住房房價收入比這4個指標來體現。

（二）評價指標值的標準化

為了消除各指標量綱不同對政策評價帶來的影響，統一各指標量綱、縮小指標間的數量差異，需要對各指標的原始數據進行標準化處理。故采用以下公式將各指標進行標準化處理：

對越大性越好指標

對越小性越好指標

其中為某指標標準化后的值，為某指標的原始數據，為處理前同系列指標的最小值，為處理前同系列指標的最大值。

（三）指標權重的確定

本研究主要采用信息熵來確定政策績效評價中各指標的重要性。信息熵的定義公式為：

j=1，2…n

其中m為被評價對象的數目（i=1，2…m），n為評價指標數目（j=1，2…n）。

利用信息熵來計算出各指標客觀權重公式為：

j=1，2…n

根據以上方法，依據相關數據計算出的烏魯木齊市住房保障政策績效評價指標體系中各指標權重值見表2。

（四）評價分值的計算

本研究采用多因素加權平均值法計算政策績效評價的綜合指標值，利用標準化后的各指標分值及其相應權重，在單項指標評價的基礎上，進行政策績效評價，公式如下：

其中，Fi為各準則層的分值，F目標為政策績效評價的綜合水平值，Pij為各指標的標準化值，Wij為各指標層的權重。

根據以上方法，計算出的烏魯木齊市住房保障政策績效評價結果見表3。

表3 烏魯木齊市住房保障政策績效評價綜合指標值

三、評價結果及分析

由表3可以看出，2007—2010年烏魯木齊市住房保障政策績效評價的綜合指標值分別為0.4175、0.5668、0.4263、0.5186，由高到低的順序依次是2008年>2010年>2009年>2007年。這說明，自2007年烏魯木齊市住房保障建設全面實施以來，住房保障政策從整體上看成效明顯，取得了一定的效果。具體而言，烏魯木齊市住房保障政策的三大目標效應表現為：

1.住房供給。從2007—2010年烏魯木齊市住房保障政策住房供給效應的指標值來看，與2007年相比，近三年保障性住房供給大幅增加，其中2008年和2010年增長較快。從2008年開始，烏魯木齊市大規模集中建設保障性住房，截止2010年底，共集中建設廉租住房、經濟適用住房等34處，建筑面積95.63萬平方米。這說明，2007年以來烏魯木齊市加大了廉租房、經濟適用房等保障性住房的供應量，住房供應狀況較好。

2.經濟效應。2007年烏魯木齊市住房保障政策的經濟效應得分最高，居首位，從2008年開始經濟效應得分大幅下降，2008年比2007年下降了19.73%，2009年比2008年下降99.68%，2010年經濟效應得分有所增加，上升的幅度不大，遠差于2007年的經濟效應得分，但是與2009年相比卻增長了41.23%。說明在近幾年來，烏魯木齊市實施的住房保障政策對促進經濟增長起到的影響甚微。

3.社會效應。2007—2010年烏魯木齊市住房保障政策的社會效應指標值分別為0.0746、0.1417、0.1937、0.2117，由高到低的順序依次是2010年>2009年>2008年>2007年，呈逐年遞增趨勢。其中城市人均住房面積、家庭人均消費支出比等指標都有較顯著的提高，說明在近幾年里烏魯木齊市住房保障政策的實施社會效應顯著，尤其是提高了城市居民的居住水平。

從以上分析情況來看，近年來在中央、自治區及烏魯木齊市政府相繼出臺的住房保障政策的驅動下，烏魯木齊市住房保障政策實施的效果是明顯的，但由于受多種因素共同影響，住房保障政策運行效果在2007—2010年間有所波動。從住房保障政策實施的任務和目標來看，烏魯木齊市住房政策績效評價指標子系統之間還存在著嚴重的發展不平衡現象，這也直接制約著住房保障政策的實施績效。

四、政策建議

綜上所述，烏魯木齊市住房保障政策改進的方向應該為，增加住房供給的有效性、大力促進住房保障政策經濟效應的發揮、進一步提高住房保障政策的社會效應。

1.擴大保障性住房的建設規模，有效增加住房供給。政府可以鼓勵和吸收社會資金對保障性住房進行投資，根據烏魯木齊市住房保障規劃、年度計劃，加大對保障性住房建設的投入，擴大保障性住房的建設規模，有效增加住房供給。同時，政府還可以將行政事業單位的閑置房和房改騰退房等都納入今后的住房保障供應體系，用來補充保障性住房的房源，增加住房的供應量，進一步滿足中低收入家庭對住房的需求。

2.多渠道籌措住房保障資金，大力促進住房保障政策經濟效應的發揮。住房保障資金的充足與否，直接影響著保障性住房的建設狀況，并間接對住房保障政策經濟效應地發揮產生影響。除了積極爭取國家和自治區財政補貼等支持外，政府還要進一步加大保障性住房的補貼。一方面，將部分土地出讓收益金和公積金增值收益等資金用于保障性住房建設；另一方面，發展政策性住房金融，鼓勵銀行對保障性住房建設的資金貸款。同時，提供多項優惠支持政策，鼓勵社會資金對保障性住房進行投資，增加保障性住房的資金來源，為住房保障政策經濟效應的發揮提供有效保障。 .

3.注重政策的規劃與實施，進一步提高住房保障政策的社會效應。政府在制定住房保障規劃、年度計劃或住房保障政策實施的過程中應該更多地關注社會公平，從而促進社會經濟的協調發展。政府可以成立相關部門，每年對城市中低收入家庭居民的收入及住房情況進行調查，這樣可以有針對性地制定下一年保障性住房的建設目標，對保障性住房的準入標準、供應計劃以及保障范圍適時地做出調整，以使住房保障政策的實施能夠發揮出更好的社會效應。

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[責任編輯 王 佳]