福建省閩北林區(qū)山林糾紛的原因分析

摘 要：集體林權制度改革是森林經(jīng)營管理的重大方向。在林權制度改革中，存在著一系列的山林糾紛，如林地林權、自留山等歷史遺留問題，森林經(jīng)營過程中的問題。福建省閩北地區(qū)山林糾紛形成的原因有政策、法律制度問題導致的沖突，也有因沖突管理能力不足等非制度性因素導致的沖突，但絕大部分沖突的產(chǎn)生都是由多種因素共同作用的結果。

關鍵詞：集體林權；閩北；山林糾紛

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）05-0213-02

建國以來，我國的林業(yè)建設雖然取得了一定的成績，但由于我國森林資源總量不足、結構不合理，生產(chǎn)力發(fā)展水平低下，以及國民經(jīng)濟的發(fā)展、人口的增加和生活水平的逐步提高，都加劇了人們對森林資源的需求。日益緊張的供求關系導致了森林資源的種種矛盾和沖突。面對這一根本沖突，我國實施了森林分類經(jīng)營改革，把森林劃分為公益林和商品林兩大類分別經(jīng)營，以尋求森林資源的生態(tài)、經(jīng)濟與社會效益的同步發(fā)展。因此，商品林經(jīng)營管理的成敗將直接影響到我國森林資源可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。隨著天然林保護工程的推行，東北、西南兩大林區(qū)可供用材林資源銳減，南方集體林區(qū)擔負著比以往更重的商品材的供給任務。本文研究以福建省閩北林區(qū)為例進行研究。閩北林區(qū)是國家林業(yè)“分區(qū)突破”戰(zhàn)略中的“重點商品林區(qū)”，是我國南方集體林區(qū)重要的用材林生產(chǎn)基地，當?shù)剞r(nóng)民有著經(jīng)營和管理商品林的悠久傳統(tǒng)和經(jīng)驗。自林業(yè)“三定”發(fā)展至今，閩北林區(qū)進行了一系列林權改革，但每次改革都未能徹底解決商品林的沖突問題，甚至成為更深層次沖突的原因。

對于閩北林區(qū)山林糾紛沖突形成的原因，既有因政策、法律制度問題導致的沖突，也有因沖突管理能力不足等非制度性因素導致的沖突，但絕大部分沖突的產(chǎn)生都是由多種因素共同作用的結果。

一、目標差異——山林糾紛形成的客觀基礎

為了解決森林生態(tài)效益需求和經(jīng)濟效益需求之間日益突出的沖突，我國對森林實施了分類經(jīng)營改革，把森林分為公益林和商品林。其中，公益林的經(jīng)營目標主要是追求生態(tài)效益，而商品林則是以最大限度地追求經(jīng)濟效益為其經(jīng)營目標。然而，為了保護生態(tài)環(huán)境，政府部門對商品林的經(jīng)營活動在政策、制度等方面進行了種種限制，使商品林經(jīng)營者承擔了公益林保護和建設的義務，但卻沒有賦予相應經(jīng)濟補償?shù)臋嗬Ｉ唐妨蛛m然兼具生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益，但對于商品林經(jīng)營者來說，其經(jīng)營商品林的目的就是為了最大限度地追求經(jīng)濟效益。因此，沖突的發(fā)生也就在所難免。

二、產(chǎn)權問題——山林糾紛沖突產(chǎn)生的根本原因

產(chǎn)權是一種權利，對商品林來說是某個人、某些人或某個經(jīng)濟實體所擁有的森林、林木的所有權及其林地使用權的一系列權利。其內(nèi)涵包括四個方面的內(nèi)容（田明華，2003）：（1）所有權：決定財產(chǎn)歸屬的權利。如林地所有權歸國家、集體，其他組織和個人沒有林地所有權，森林、林木可以是國有、集體所有和個人所有等多種形式；（2）使用權：也稱為經(jīng)營權，是為了滿足使用者的目的而對資源經(jīng)營、管理和使用進行決策的權力，包括在哪里種、種什么，何時采伐，產(chǎn)品是自用還是他用等決定權；（3）收益權：從財產(chǎn)運營中獲益的權利。這種收益或是作為實物形態(tài)，如樹木、果實等，或是作為價值形態(tài)，如貨幣、作價入股、資產(chǎn)評估，數(shù)量上或是全部，或是部分；（4）處置權，也稱為處分權，指改變財產(chǎn)形態(tài)和內(nèi)容的權利，包括權利的失去、出賣、轉讓等，如山林可以作價、轉讓、抵押、青山買賣等。回顧閩北林區(qū)商品林產(chǎn)權改革的歷史，不難發(fā)現(xiàn)，所有權不穩(wěn)、林農(nóng)經(jīng)營權和處置權受到限制甚至被剝奪，以及收益權得不到保障，是導致商品林沖突發(fā)生的根源。

20世紀50年代以來，閩北林區(qū)林權歸屬頻繁變動，使林權結構變得極為復雜，加之變動過程中操作上的不規(guī)范，山林權屬沖突的發(fā)生也就在所難免。而且林權歸屬的頻繁變動削弱了林農(nóng)對山林權屬的穩(wěn)定感和安全感，使他們對森林資源或林木資產(chǎn)不敢有長期的預期，從而造成了林農(nóng)的短期行為，給森林資源帶來了極大的破壞。此外，林權歸屬的頻繁變動，缺乏長期穩(wěn)定性，也是阻礙許多社會資本注入商品林領域、造成商品林建設資金匱乏的重要原因之一。

所有權明確且穩(wěn)定是避免林權糾紛發(fā)生的前提，但即使所有權明確且穩(wěn)定，而經(jīng)營權和處置權受到限制或被剝奪，收益權就無從保證，沒有利益驅(qū)動機制也就無法調(diào)動林農(nóng)經(jīng)營的積極性。因此，經(jīng)營權和處置權落實不完整必然會導致山林糾紛的發(fā)生。在此以限額采伐制度為例加以說明。

現(xiàn)行的限額采伐制度限制了商品林經(jīng)營主體的自由采伐權，主要體現(xiàn)在采伐數(shù)量、采伐方式和采伐時間上受到政府的管制和約束。而對于以市場為導向、最大限度追求經(jīng)濟效益為主要經(jīng)營目標的商品林來說，如果不能隨市場行情變化來選擇采伐量和采伐時間，則無法開展經(jīng)營活動；如果過了經(jīng)濟成熟期或工藝成熟期而不能及時采伐，則必然會增加商品林的經(jīng)營風險，加大培育成本，降低盈利水平。同時，采用行政的手段層層下達采伐指標，人為干擾因素過多，不可避免會引發(fā)商品林經(jīng)營者和管理者的尋租行為。這不僅影響了商品林的發(fā)展，也導致了林農(nóng)和政府、社區(qū)干群以及有“關系”者和無“關系”者之間沖突的發(fā)生。此外，閩北林區(qū)商品林在經(jīng)營結構上存在的沖突，很大程度上就是政府對經(jīng)營權過度干預的結果。

三、產(chǎn)權制度配套改革滯后——山林糾紛形成的推動力

對于閩北林區(qū)在新一輪產(chǎn)權改革后所發(fā)生的或可能發(fā)生的一些新的矛盾和沖突，如分散經(jīng)營與規(guī)模經(jīng)營之間的沖突以及資金、科技供需沖突等，分析其原因，主要是由于綜合配套改革的滯后所致。

1．缺乏新型的林業(yè)合作經(jīng)營體系

閩北林區(qū)通過新一輪的商品林產(chǎn)權改革，分（聯(lián)）戶經(jīng)營模式占據(jù)了主導地位。雖然該模式在短期內(nèi)可以調(diào)動林農(nóng)經(jīng)營的積極性，促進商品林的發(fā)展，但林業(yè)固有的特點和國內(nèi)外的經(jīng)驗證明，林業(yè)最終還是要走規(guī)模化、專業(yè)化、集約化經(jīng)營之路。而發(fā)展新型的林業(yè)合作經(jīng)濟組織，可以有效解決分（聯(lián)）戶經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營之間的沖突。但目前閩北林區(qū)新型的林業(yè)合作經(jīng)營體系的建設尚處于起步階段，仍存在許多不足之處。

2．缺乏完善的林業(yè)社會化服務體系

目前金融服務和科技服務等功能性改革的相對滯后，均在不同程度上導致了商品林沖突的產(chǎn)生。在資金方面，林農(nóng)融資渠道太窄。雖然林權證作為一種財產(chǎn)證明可以用于抵押貸款，但由于缺乏可流動性等多種原因，銀行等金融機構并不完全認可林權證。在科技服務方面，缺乏對速生優(yōu)良樹種的研究、選育和推廣，或在推廣前缺乏深入調(diào)查。邵武地區(qū)桉樹種植推廣的失敗，就是一個很好的說明。在中介服務機構方面，缺少獨立自主、自負盈虧、按市場經(jīng)濟要求運作的森林資源資產(chǎn)評估機構。現(xiàn)有評估機構與林業(yè)主管部門沒有脫離行政隸屬關系，易于產(chǎn)生尋租行為。

四、政策設計不合理和政策執(zhí)行水平不高——山林糾紛產(chǎn)生的主要原因

政策設計和執(zhí)行的出發(fā)點是為了防止和解決沖突，但由于政策設計的不合理以及政策執(zhí)行水平不高，卻又成為沖突產(chǎn)生的主要原因。

在政策設計方面。政策設計的不合理主要表現(xiàn)在三個方面：一是缺乏參與性。政策設計缺乏相關利益群體的參與特別是社區(qū)林農(nóng)的參與，很難取得他們對政策的認同感，也難以取得比較好的執(zhí)行效果。這主要是由于政府在設計政策時往往從自身的角度去考慮如何管理商品林，而忽略社區(qū)不同利益相關群體特別是林農(nóng)對資源利用的需求，從而導致沖突產(chǎn)生。二是缺乏有效性。政策的穩(wěn)定性是安全性的前提和基礎，穩(wěn)定性和安全性共同構成了政策有效性的核心內(nèi)容。在對閩北林區(qū)商品林現(xiàn)狀分析中發(fā)現(xiàn)，許多因歷史遺留問題產(chǎn)生的沖突，特別是山林權屬沖突的發(fā)生，都在不同程度上與林業(yè)政策的頻繁變動有關。如自留山權屬沖突，從林業(yè)“三定”時的“分”到20世紀90年代初消滅荒山時的“收”，再到如今的“補或重劃”，每一次政策的變動都使林權有所變動，加之政策執(zhí)行時的不到位，使山林權屬沖突不斷發(fā)生。三是缺乏銜接性。政策設計與法律制度的不銜接是導致沖突的又一原因。比如“誰造誰有”政策，因其與限額采伐制度之間缺乏銜接性，并沒有實現(xiàn)政策設計之初的預期效果。

在政策執(zhí)行方面。政策執(zhí)行水平不高主要表現(xiàn)在：一是政策宣傳不力，從而導致林農(nóng)對政策理解的偏誤。二是政策執(zhí)行的機械化、簡單化和運動化。在新的政策出臺后，為了省時、省力或迫于行政壓力，在具體執(zhí)行時，簡單對待。如許多山林權屬沖突就是由政策執(zhí)行過程中操作不規(guī)范所致。三是缺乏政策執(zhí)行結果的評估與反饋機制。政府等有關部門只注重不斷地推出新的、不同的政策，但忽視了對政策的執(zhí)行實施監(jiān)測、評估與反饋。或者反饋也是“報喜不報憂”，而對問題的嚴峻性和負面影響熟視無睹。

五、沖突管理能力不足——山林糾紛產(chǎn)生和升級的重要原因

商品林沖突產(chǎn)生的原因較為復雜和多樣，而政府和社區(qū)對商品林沖突的管理能力不足是商品林沖突發(fā)生和升級的重要原因之一。主要表現(xiàn)在：

1．缺乏積極的沖突管理態(tài)度

面對商品林沖突，有的當事人特別是有關政府部門都是盡量回避，能拖就拖，能推就推。出現(xiàn)這種消極的處理態(tài)度，原因主要有二：

一是對商品林沖突性質(zhì)理解的片面性。現(xiàn)代的沖突觀認為，沖突既具有消極的一面也具有積極的作用。而我國傳統(tǒng)文化的沖突觀表現(xiàn)為一種強烈的反沖突價值觀，這種反沖突的傳統(tǒng)文化已經(jīng)滲透到社會的各個管理領域，并廣泛而深入地被社會大眾所接受和認同。因此，在日常生產(chǎn)和生活中，人們總是夸大沖突的破壞性作用，而忽視了其積極的作用。這種對沖突認識上的不足是導致消極處理態(tài)度的重要原因之一。

二是與部分政府官員的“政績觀”有關。長期的實踐證明，在商品林經(jīng)營管理過程中，一旦發(fā)生沖突，其所帶來的直接結果往往是森林資源的破壞，這就使有關政府部門害怕發(fā)生沖突，而當沖突發(fā)生時，為了不影響自己的政績，總是設法掩蓋它，錯過了解決沖突的最佳時機，從而導致了沖突的進一步升級和激化。有關政府部門對邵武市城郊鎮(zhèn)高南村村民與外村村民之間因林權轉讓而產(chǎn)生的沖突所持的處理態(tài)度就是一個很好的例證。

2．缺乏科學、民主的沖突管理方法

由于不同的沖突其產(chǎn)生的原因、性質(zhì)等方面不盡相同，因而所采取的管理方法也應不同。然而，在實際工作中，政府等有關部門為了維護自己的權威，在解決沖突時，多以簡單、粗暴的行政手段進行壓制。從表面上看，沖突已經(jīng)解決，而實際上這只是使沖突得到了暫時性的平息，并未從根本上解決，待時機成熟，必會重新爆發(fā)，而且將是毀滅性的。

3．社區(qū)社會資本的積累和發(fā)育程度不高

對于社區(qū)而言，商品林沖突管理能力的高低與社區(qū)社會資本的積累和發(fā)育程度密切相關。主要包括社區(qū)自我管理制度、制度的執(zhí)行與監(jiān)督、制度所帶來的收益分配以及基層干部的綜合素質(zhì)等方面。有的社區(qū)具有比較完善的森林資源管理和社區(qū)事務管理的非正式組織和制度，比如邵武市水北鎮(zhèn)上坪村制定的《村規(guī)民約》、《森林防火公約》對該村商品林的管護起到了積極的作用。而許多其他社區(qū)則由于自我組織能力、協(xié)調(diào)沖突能力、對林業(yè)政策的理解能力、村民參與意識不強等方面的原因，導致和加劇了沖突的發(fā)生。

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[責任編輯 杜 娟]