淺析國庫集中收付制度改革

摘 要：國庫集中收付改革是深化公共財(cái)政改革的需要，是建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求。為了進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政資金運(yùn)作方式，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效率，2001年我國在中央單位進(jìn)行了財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)。我國國庫集中收付制度改革雖然取得了重大進(jìn)展，但也應(yīng)清醒的認(rèn)識(shí)到改革中存在的不容忽視的問題。堅(jiān)持公共財(cái)政建設(shè)方向，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變理財(cái)思路和理財(cái)手段，進(jìn)一步完善國庫集中收付制度。

關(guān)鍵詞：國庫集中收付；公共財(cái)政；財(cái)政資金運(yùn)作

中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）05-0140-02

為了進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政資金運(yùn)作方式，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效率，2001年我國在中央單位進(jìn)行了財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)。總結(jié)歷時(shí)十余年的改革過程，推行國庫集中收付管理制度已經(jīng)取得重大進(jìn)展，基本確立了國庫集中收付制度在財(cái)政財(cái)務(wù)管理中的基礎(chǔ)地位，初步建立了財(cái)政單一賬戶體系。筆者就財(cái)政國庫集中收付制度改革的積極影響、存在問題和對(duì)策作如下探討。

一、實(shí)行國庫集中收付制度改革對(duì)財(cái)政工作的積極影響

（一）通過改革提高了資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率和使用效率

新型財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的建立，改變了銀行賬戶設(shè)立方式，由過去分散、重復(fù)設(shè)置改為設(shè)立國庫單一賬戶體系統(tǒng)一管理。從根本上改變了資金分散管理，單位多頭開戶，“小金庫”泛濫等混亂局面，形象地說就是變?yōu)椤笆斟X不見錢，花錢不見錢”，由“中轉(zhuǎn)”變?yōu)椤爸边_(dá)”，既避免了中間環(huán)節(jié)的滯留和挪用，也使財(cái)政資金在未支付到收款人之前一直保存在國庫，便于國庫資金統(tǒng)一調(diào)度，極大提高了財(cái)政資金的使用效率。

（二）通過改革有助于強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行，有效地防止單位擠占、挪用和截留財(cái)政資金

實(shí)行國庫集中收付制度后，把預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督變成事前和事中監(jiān)督，把對(duì)支出預(yù)算的總額控制變成對(duì)每筆支出的控制，使各單位支出能嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，從而減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性，強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性。

（三）通過改革提高了預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理意識(shí)和管理水平

國庫集中收付改革在簡化財(cái)政資金撥付程序、方便預(yù)算單位用款的同時(shí)，也促進(jìn)預(yù)算單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)管理，“重分配、輕管理”的傳統(tǒng)財(cái)務(wù)管理觀念逐步轉(zhuǎn)變，財(cái)務(wù)管理水平比以往有了明顯的提高。

（四）通過改革有利于健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，從源頭上有效預(yù)防和遏制腐敗

實(shí)行國庫集中收付制度使財(cái)政部門內(nèi)部實(shí)行預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分開，從機(jī)制上防止?fàn)I私。財(cái)政預(yù)算部門、支出單位、財(cái)政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機(jī)體，有利于對(duì)財(cái)政支出全過程的監(jiān)督和管理。同時(shí)，還能有效防止利用財(cái)政資金謀取私利等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）通過改革推動(dòng)了政府采購的發(fā)展和完善

《政府采購法》的實(shí)施，為政府采購工作提供了法律依據(jù)，對(duì)政府采購資金的使用效率和政府采購廉政建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。國庫集中收付制度的改革推動(dòng)了政府采購的發(fā)展和完善。集中表現(xiàn)在采購資金的高效使用上：由于采取了先進(jìn)的國庫撥付方式，現(xiàn)金流原則上不再通過采購單位，而是實(shí)行財(cái)政直接支付，通過零余額賬戶直接支付到用款單位或收款人賬戶，簡化了采購申請程序，從一定程度上提高了采購資金的運(yùn)行效率和政府采購的工作效率。

二、實(shí)施國庫集中收付制度改革存在的問題

我國國庫集中收付制度改革雖然取得了重大進(jìn)展，但也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到改革中存在的不容忽視的問題。

（一）改革進(jìn)展不平衡

中央、省、市級(jí)財(cái)政已全面推行國庫集中收付制度改革，但在縣區(qū)級(jí)財(cái)政尚未全面實(shí)施改革。以淮南市來說，市直單位已全面推行國庫集中收付制度，而縣區(qū)級(jí)，只有鳳臺(tái)縣開始著手實(shí)施改革，其他市轄區(qū)仍實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算方式或未進(jìn)行任何形式的財(cái)政資金支付管理改革。

（二）預(yù)算改革和國庫集中收付制度不相協(xié)調(diào)

從1998年開始推行部門預(yù)算改革取得的成效看來，對(duì)于增強(qiáng)依法行政意識(shí)、強(qiáng)化預(yù)算管理、提高財(cái)務(wù)管理水平起了很大的作用。但從目前國庫集中收付制度改革來看，部門預(yù)算改革與國庫集中支付改革還有不相適應(yīng)的地方。首先表現(xiàn)為預(yù)算細(xì)化不夠，尤其是基建項(xiàng)目沒有細(xì)化預(yù)算，使得國庫集中支付的依據(jù)不充分。雖然形式上是按國庫集中支付的要求去做，但實(shí)際上沒有起到國庫集中支付的作用。其次是預(yù)算編制粗糙。在我國現(xiàn)階段預(yù)算編制不細(xì)致，比較粗糙，尤其是基層單位這種現(xiàn)象更為突出，年中要求追加預(yù)算、增加資金支出的事經(jīng)常發(fā)生，使財(cái)政不能按年初預(yù)算劃分財(cái)政直接支付和授權(quán)支付的資金范圍，不能滿足國庫集中支付的基本要求，既影響國庫支付，也影響預(yù)算單位的工作進(jìn)度。

（三）財(cái)政信息系統(tǒng)的缺乏和銀行資金清算系統(tǒng)的不完善

一般有著規(guī)范國庫集中收付制度的國家都有兩套完善的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，即政府賬務(wù)處理的中心會(huì)計(jì)系統(tǒng)和銀行的資金收付系統(tǒng)。我國的政府賬務(wù)是由征收機(jī)關(guān)、預(yù)算單位、財(cái)政部門和人民銀行的國庫部門同時(shí)管理，財(cái)政部門只進(jìn)行經(jīng)費(fèi)撥款等粗線條核算，并不進(jìn)行逐筆審核和管理，財(cái)政、征收機(jī)關(guān)、預(yù)算單位、國庫還沒能做到全面聯(lián)網(wǎng)。在銀行資金清算系統(tǒng)方面，由于資金需要在人民銀行和各商業(yè)銀行或商業(yè)銀行和商業(yè)銀行之間往來，從一定程度上影響了國庫集中支付資金的及時(shí)有效的收付。

（四）國庫集中支付業(yè)務(wù)流程有待進(jìn)一步簡化

從現(xiàn)有的國庫集中支付業(yè)務(wù)清算流程看，無論是直接支付還是財(cái)政授權(quán)支付，代理銀行完成支付行為后，填制《申請財(cái)政資金劃款清單》作為《代理銀行申請劃款憑證》附件，完成代理銀行、人民銀行國庫部門、人民銀行會(huì)計(jì)營業(yè)部門之間的轉(zhuǎn)移，最后完成資金的清算，花費(fèi)時(shí)間較長。加上憑證的審核和記賬需要耗費(fèi)時(shí)間，影響資金的清算速度，難以保證代理銀行與國庫的當(dāng)日清算。在實(shí)際操作中，也會(huì)出現(xiàn)收款人賬號(hào)有誤等原因造成的撥款退回，導(dǎo)致資金在途時(shí)間較長，一定程度上影響了國庫集中支付作用的發(fā)揮。

三、完善國庫集中收付制度的對(duì)策和建議

堅(jiān)持公共財(cái)政建設(shè)方向，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變理財(cái)思路和理財(cái)手段，進(jìn)一步完善國庫集中收付制度。

（一）深化部門預(yù)算改革

要細(xì)化預(yù)算編制，按照零基預(yù)算的方法、綜合預(yù)算的原則、部門預(yù)算的方式細(xì)編預(yù)算，使部門預(yù)算的承受單位和具體項(xiàng)目進(jìn)一步細(xì)化，為國庫部門直接辦理財(cái)政集中支付創(chuàng)造預(yù)算基礎(chǔ)條件。

（二）完善財(cái)稅庫銀聯(lián)網(wǎng)工作

財(cái)稅庫銀收入電子繳庫橫向聯(lián)網(wǎng)是現(xiàn)代國庫管理制度的重要特征，是規(guī)范稅收收入收繳管理、深化和完善國庫集中收付制度改革的重要舉措。財(cái)稅庫銀聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)應(yīng)是以人民銀行國庫部門為中心，與財(cái)政、稅務(wù)、商業(yè)銀行及其他征收機(jī)關(guān)等部門進(jìn)行信息傳遞的橫向聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)多個(gè)部門之間國庫管理信息的資源共享，確保財(cái)政收入及時(shí)、準(zhǔn)確、足額入庫。財(cái)、稅、庫、銀聯(lián)網(wǎng)不但能夠解決財(cái)政、稅務(wù)、人民銀行國庫之間的信息共享，為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)提供決策依據(jù)，同時(shí)還可以與財(cái)政國庫集中收付系統(tǒng)相配合，構(gòu)成新的國庫集中收付制度，提高部門工作效率和財(cái)政資金利用率。

（三）全面推行公務(wù)卡結(jié)算管理制度

國庫集中支付改革提高了預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理水平。但是，作為財(cái)務(wù)管理重要環(huán)節(jié)的現(xiàn)金支付和報(bào)銷方式，卻落后于現(xiàn)代科技發(fā)展，成為制約單位財(cái)務(wù)管理水平有效提升的突出問題。目前我國應(yīng)用電子貨幣的環(huán)境已初步建立起來，要不失時(shí)機(jī)地把公務(wù)卡消費(fèi)結(jié)算方式引入到國庫集中支付上來。推行公務(wù)卡制度，對(duì)于減少傳統(tǒng)現(xiàn)金管理方式存在的繁瑣環(huán)節(jié)，減少現(xiàn)金流通，防范現(xiàn)金風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作效率，預(yù)防和控制腐敗具有重要意義。因此，應(yīng)盡快全面推行“使用方便、操作規(guī)范、信息透明、監(jiān)控有力”的公務(wù)卡管理機(jī)制。

（四）大力推進(jìn)縣區(qū)級(jí)國庫集中收付改革

國庫集中收付制度改革是財(cái)政改革的一項(xiàng)重要工作，上級(jí)財(cái)政部門應(yīng)針對(duì)國庫集中收付改革進(jìn)程和縣區(qū)實(shí)際情況制定出臺(tái)適合縣區(qū)級(jí)的集中收付模式，人民銀行、代理銀行、縣區(qū)財(cái)政部門和縣區(qū)預(yù)算單位要密切配合、協(xié)調(diào)溝通，解決縣區(qū)國庫集中收付改革工作中存在的問題。同時(shí)，上級(jí)部門應(yīng)在軟件平臺(tái)搭建、服務(wù)系統(tǒng)構(gòu)建、業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)及后續(xù)等方面給予大力支持，加快縣區(qū)國庫集中收付制度改革步伐。

（五）建立健全完善的監(jiān)督制約機(jī)制

國庫集中收付制度的實(shí)施給國庫監(jiān)督管理提出了新的要求，要有健全的監(jiān)督制約機(jī)制相配套。財(cái)政部門要按照新的國庫支付方式，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位和用款單位的全方位監(jiān)督，同時(shí)，要健全完善的財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，要在財(cái)政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立專門的稽核部門，崗位之間要建立嚴(yán)密的相互制約機(jī)制。人民銀行國庫部門要加強(qiáng)對(duì)代理銀行的監(jiān)控，充分發(fā)揮中央銀行對(duì)商業(yè)銀行辦理財(cái)政支付清算業(yè)務(wù)的監(jiān)管作用，對(duì)財(cái)政資金的使用情況全方位監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)：

[1] 詹靜濤，健全體系 完善機(jī)制 推進(jìn)國庫集中收付制度改革[J].中國財(cái)政，2007，（2）.

[責(zé)任編輯 杜 娟]