我國失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)問題研究

摘 要：我國失業(yè)保險制度自建立以來在保障失業(yè)工人的權(quán)益以及再就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用，有效保證了失業(yè)人員的利益，對維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會的和諧發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但由于我國的失業(yè)保險更注重事后的補(bǔ)償，其抑制失業(yè)及促進(jìn)就業(yè)的功能沒有得到充分發(fā)揮。所以，從促進(jìn)就業(yè)的視角去分析我國的失業(yè)保險制度，通過改革我國失業(yè)保險制度達(dá)到促進(jìn)就業(yè)的目的，有十分重要的現(xiàn)實緊迫性和重要的理論意義。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險；促進(jìn)就業(yè)；研究

中圖分類號：D64 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）05-0100-02

失業(yè)，是一個困擾世界的難題。在我國，隨著改革開放以及社會轉(zhuǎn)型的逐步深入，失業(yè)問題在一些時期和地區(qū)幾乎達(dá)到了影響社會安全穩(wěn)定的臨界狀態(tài)，嚴(yán)重影響了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和和諧社會的構(gòu)建。失業(yè)保險是通過國家立法建立的失業(yè)保險基金，對非本人原因造成失業(yè)、中斷收入的勞動者，在一定時期內(nèi)提供援助的保障制度。其既是社會保障體系的重要組成部分又是促進(jìn)就業(yè)政策的重要支柱。我國失業(yè)保險制度從建立之初就確定了保障失業(yè)人員的基本生活，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)就業(yè)這個目標(biāo)，但是在實踐中，其作用仿佛就是保障失業(yè)人員的基本生活，促進(jìn)就業(yè)方面做的很少。

一、我國失業(yè)保險在促進(jìn)就業(yè)方面存在的問題

（一）失業(yè)保險基金預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)依據(jù)不足

我國1999年1月頒布的《失業(yè)保險條例》第一條明確了制定該條例的目的是為了保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活，促進(jìn)其再就業(yè)。第十條規(guī)定了失業(yè)保險基金的支出范圍，包括失業(yè)保險金、領(lǐng)取失業(yè)保險金期間的醫(yī)療補(bǔ)助金、領(lǐng)取失業(yè)保險金期間死亡的失業(yè)人員的喪葬補(bǔ)助金和其供養(yǎng)的配偶和直系親屬的撫恤金、領(lǐng)取失業(yè)保險金期間接受職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹的補(bǔ)貼、國務(wù)院規(guī)定或者批準(zhǔn)的與失業(yè)保險有關(guān)的其他費用。這也就是說，失業(yè)保險條例明確了促進(jìn)就業(yè)的費用范圍僅限于失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險期間接受職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹的費用，使用目地和支出項目有限。而且在實踐中，失業(yè)保險基金在這部分的支出比例明顯偏小。同時失業(yè)保險基金對預(yù)防失業(yè)的支出沒有做出相應(yīng)的規(guī)定，這就導(dǎo)致實踐中預(yù)防失業(yè)的費用支出名不正、言不順。這不僅影響了失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)長效機(jī)制的形成，也給勞動保障部門與財政等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)增加了難度，對就業(yè)工作造成了影響。

（二）失業(yè)保險覆蓋面窄，享受失業(yè)保險待遇人員少

目前，我國失業(yè)保險制度只覆蓋城鎮(zhèn)企事業(yè)職工，而城鎮(zhèn)靈活就業(yè)者、農(nóng)民工勞動者和個體從業(yè)者都沒有納入保護(hù)范圍。尤其是對于失地農(nóng)民來說，他們既不是城鎮(zhèn)職工，又沒有土地可以依賴，幾乎各種社會保險都把他們排除在外，而他們又是真正需要失業(yè)保險提供幫助的人群。在法律上雖然規(guī)定農(nóng)民可以參加失業(yè)保險，但是和城鎮(zhèn)企事業(yè)職工在繳費比例和待遇方面存在差別，嚴(yán)重影響了其參加失業(yè)保險的積極性。由于制度上有缺陷，導(dǎo)致農(nóng)民參保率不高，甚至出現(xiàn)不能參保的人群。即使是失業(yè)保險覆蓋范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)企事業(yè)職工，要享受失業(yè)保險待遇，也要符合法律規(guī)定的各種條件，如要有失業(yè)登記、要有求職愿望、本人繳費滿一年等等，這就導(dǎo)致了有些人雖然參加了失業(yè)保險，但不能夠享受失業(yè)保險待遇。實踐中，我國失業(yè)保險的享受人數(shù)與城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)相比較，享受失業(yè)保險待遇的人數(shù)所占比例太低，我國失業(yè)人數(shù)能夠享受失業(yè)保險待遇的人數(shù)大多年份都低于50%，而且基本上呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢[1]。

（三）就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹效果不佳

就業(yè)培訓(xùn)是提高勞動者勞動技能水平和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力的主要途徑，其在促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)方面具有非常重要的作用，雖然各級政府都建立了失業(yè)人員培訓(xùn)學(xué)校，目的在于為失業(yè)人員提供技術(shù)、心理上的支持，提高其職業(yè)技能，促進(jìn)其再次就業(yè)，但事實上很多地方的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，常年沒有培訓(xùn)項目，甚至因為經(jīng)費不足，經(jīng)常關(guān)門。為失業(yè)人員提供的職業(yè)介紹更是少之又少，甚至因為政府沒有后期跟蹤，很多失業(yè)人員在勞動行政部門進(jìn)行相關(guān)失業(yè)、求職登記后，其是否已經(jīng)就業(yè)都無從知曉。絕大多數(shù)失業(yè)人員的再就業(yè)還是靠親戚、朋友推薦，甚至是自謀職業(yè)。這也導(dǎo)致失業(yè)保險的促進(jìn)就業(yè)功能明顯沒有得到發(fā)揮。

二、國外失業(yè)保險在促進(jìn)就業(yè)方面的經(jīng)驗

（一）美國

美國各州的失業(yè)保險費率是根據(jù)雇主的裁員人數(shù)確定的，即根據(jù)各雇主被裁員的享受失業(yè)保險待遇的前雇員人數(shù)的多少而上下浮動，也稱“經(jīng)歷稅率”。在這種稅制下，讓雇員繼續(xù)在其原來的崗位上工作比繳納較高的失業(yè)稅更加劃算。對于那些因進(jìn)口增加導(dǎo)致工廠受到?jīng)_擊和產(chǎn)品外銷發(fā)生變化而失業(yè)的工人，政府為他們提供貿(mào)易調(diào)整津貼，最長可達(dá)52周，幫助他們重新獲得工作。主要的援助內(nèi)容包括再就業(yè)服務(wù)、求職補(bǔ)助、搬家補(bǔ)助、就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼等等。這些周到的補(bǔ)貼和幫助項目不僅提高了失業(yè)者的再就業(yè)能力，還擴(kuò)大了就業(yè)的地域范圍，而且解決了他們異地求職和就業(yè)的困難，增大了失業(yè)者重新獲得工作的機(jī)會。針對因工作時間減少的工人的收人下降，實施“工作日減少補(bǔ)貼”，幫助雇主保留崗位。這項補(bǔ)貼項目可以幫助雇主保留需要解雇的雇員，避免因解雇雇員遭遇失業(yè)稅稅率的提高。當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢不利需要解雇工人時，可以利用這項補(bǔ)貼暫時渡過難關(guān)[2]。美國政府還建立了“一站式”的就業(yè)服務(wù)中心，為失業(yè)者提供就業(yè)核心服務(wù)和強(qiáng)化服務(wù)，甚至當(dāng)失業(yè)者較快找到新的工作的時候為其保留失業(yè)補(bǔ)貼用以鼓勵失業(yè)者的再就業(yè)。

（二）日本

日本的《雇用保險法》旨“在謀求工人生活安定的同時，使求職活動容易進(jìn)行，促進(jìn)其就職并有助于工人職業(yè)的穩(wěn)定，從而預(yù)防失業(yè)，增加雇傭機(jī)會，改善雇傭結(jié)構(gòu)，開發(fā)和提高工人的能力，增進(jìn)工人的福利”，這表明在政策上日本從過去的單純重視失業(yè)后的生活救濟(jì)轉(zhuǎn)向預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)。失業(yè)保險基金主要用于兩方面的開支：一是失業(yè)等補(bǔ)助；二是失業(yè)保險的三項輔助性事業(yè)，即雇用穩(wěn)定事業(yè)、能力開發(fā)事業(yè)和雇用福利事業(yè)[3]。日本的失業(yè)補(bǔ)助不僅支付給一般的失業(yè)者，用于保證其基本生活，對于重新就業(yè)者只要在其享有的失業(yè)保險期間有一定節(jié)余同樣給予補(bǔ)助。對于不景氣或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等事由不得不縮小規(guī)模的企業(yè)，政府通過資助雇主對多余職工進(jìn)行轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)或照發(fā)工資，爭取內(nèi)部消化，力爭不減員，從而進(jìn)行勞動力的“儲備囤積”。對在企業(yè)內(nèi)部組織雇員舉行職業(yè)講習(xí)或技術(shù)訓(xùn)練的雇主，政府也設(shè)有適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。政府還對雇傭高齡、殘疾人的雇主給予資助，對在就業(yè)難地區(qū)，通過開創(chuàng)新事業(yè)為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)機(jī)會的雇主進(jìn)行資助。同時，日本政府還為雇員發(fā)放教育培訓(xùn)津貼，接受公共職業(yè)培訓(xùn)的失業(yè)者除領(lǐng)取基本津貼以外，還可領(lǐng)取聽課津貼、交通津貼等，如寄宿別處還可領(lǐng)取寄宿津貼，以此鼓勵失業(yè)者更新、提高職業(yè)技能，增強(qiáng)求職實力。另外，對異地就業(yè)者，政府還專門提供旅費補(bǔ)助和住房援助。

三、完善我國失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)功能的途徑

（一）從立法上完善失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的功能

要從根本上解決失業(yè)人員的生活問題，還是要依靠再就業(yè)的實現(xiàn)，因此應(yīng)該盡快修訂《社會保險法》和《失業(yè)保險條例》，把促進(jìn)就業(yè)、防止失業(yè)放在失業(yè)保險的首要位置，在管理體制上明確失業(yè)保險機(jī)構(gòu)和勞動就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，做好銜接，使各個機(jī)構(gòu)的作用充分發(fā)揮，使失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)有章可循。擴(kuò)大失業(yè)保險基金的支出范圍，尤其是要明確促進(jìn)就業(yè)和防止失業(yè)費用從失業(yè)保險基金中列支，使促進(jìn)就業(yè)經(jīng)費來源有法可依。

（二）調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)費用的支出

提高再就業(yè)能力，是解決失業(yè)人員再就業(yè)問題的關(guān)鍵所在。要改變過去的以事后補(bǔ)償為主的失業(yè)保險基金使用辦法，積極調(diào)整基金支出結(jié)構(gòu)，提高促進(jìn)就業(yè)費用在失業(yè)保險基金支出中的比例，同時增加基金的開支項目，改變過去的只為失業(yè)人員支付培訓(xùn)費和預(yù)防失業(yè)經(jīng)費無處列支的局面。同時還可以對企業(yè)發(fā)放特殊津貼，幫助企業(yè)解決短期困難，從而避免裁員，實現(xiàn)長期的就業(yè)。對于招收失業(yè)職工達(dá)到一定比例的企業(yè)給予獎勵，并對自謀職業(yè)的失業(yè)人員提供資金和技術(shù)上的支持。

（三）采取差別費率，抑制企業(yè)解雇職工

可以借鑒其他國家經(jīng)驗，改變現(xiàn)有的統(tǒng)一費率，實行差別費率。對于解雇人員頻繁、解雇人數(shù)較多的企業(yè)，提高失業(yè)保險費率；對于勞資關(guān)系穩(wěn)定，較少發(fā)生解雇的企業(yè)，適當(dāng)減少失業(yè)保險費率。通過失業(yè)保險費率的浮動，加大企業(yè)解雇職工的壓力，從而維護(hù)勞資關(guān)系的穩(wěn)定，達(dá)到減少失業(yè)的目的。

（四）積極探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失業(yè)保險體系

要擴(kuò)大失業(yè)保險覆蓋范圍，把靈活就業(yè)者和農(nóng)民，尤其是要把失地農(nóng)民納入失業(yè)保險體系，取消差別對待，逐步建立統(tǒng)一的失業(yè)保險費率、失業(yè)保險金給付標(biāo)準(zhǔn)和失業(yè)保險待遇。同時，要積極對農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，提高其勞動技能，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，自謀職業(yè)。

（五）推進(jìn)職業(yè)培訓(xùn)，完善公共就業(yè)服務(wù)體系

要建立在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，人力資源社會保障部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)展改革、教育、科技、財政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)等部門各司其職、密切配合，工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體廣泛參與的工作機(jī)制，共同推動職業(yè)培訓(xùn)工作健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。通過計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，為失業(yè)者提供完善的職業(yè)培訓(xùn)政策信息咨詢、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹等服務(wù)，引導(dǎo)失業(yè)者根據(jù)市場需求，選擇適合自身需要的職業(yè)培訓(xùn)。通過完善公共就業(yè)服務(wù)體系，為失業(yè)者提供準(zhǔn)確的就業(yè)信息服務(wù)，為失業(yè)者和用人單位搭建信息溝通交流的平臺，加強(qiáng)區(qū)域間人力資源市場需求信息的傳遞，定期組織異地招聘，促進(jìn)失業(yè)者的再就業(yè)。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 劉宇棟.美國失業(yè)保險制度與政策借鑒[J].西部財會，2007，（9）.

[3] 李建民，王建柱.日本失業(yè)保險制度及啟示[J].山東勞動保障，2006，（6）.[責(zé)任編輯 杜 娟]