我國失業保險促進就業問題研究

摘 要：我國失業保險制度自建立以來在保障失業工人的權益以及再就業等方面發揮了重要作用，有效保證了失業人員的利益，對維護社會穩定，促進社會的和諧發展發揮了重要作用。但由于我國的失業保險更注重事后的補償，其抑制失業及促進就業的功能沒有得到充分發揮。所以，從促進就業的視角去分析我國的失業保險制度，通過改革我國失業保險制度達到促進就業的目的，有十分重要的現實緊迫性和重要的理論意義。

關鍵詞：失業保險；促進就業；研究

中圖分類號：D64 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）05-0100-02

失業，是一個困擾世界的難題。在我國，隨著改革開放以及社會轉型的逐步深入，失業問題在一些時期和地區幾乎達到了影響社會安全穩定的臨界狀態，嚴重影響了社會經濟的發展和和諧社會的構建。失業保險是通過國家立法建立的失業保險基金，對非本人原因造成失業、中斷收入的勞動者，在一定時期內提供援助的保障制度。其既是社會保障體系的重要組成部分又是促進就業政策的重要支柱。我國失業保險制度從建立之初就確定了保障失業人員的基本生活，維護社會穩定，促進就業這個目標，但是在實踐中，其作用仿佛就是保障失業人員的基本生活，促進就業方面做的很少。

一、我國失業保險在促進就業方面存在的問題

（一）失業保險基金預防失業、促進就業依據不足

我國1999年1月頒布的《失業保險條例》第一條明確了制定該條例的目的是為了保障失業人員失業期間的基本生活，促進其再就業。第十條規定了失業保險基金的支出范圍，包括失業保險金、領取失業保險金期間的醫療補助金、領取失業保險金期間死亡的失業人員的喪葬補助金和其供養的配偶和直系親屬的撫恤金、領取失業保險金期間接受職業培訓和職業介紹的補貼、國務院規定或者批準的與失業保險有關的其他費用。這也就是說，失業保險條例明確了促進就業的費用范圍僅限于失業人員領取失業保險期間接受職業培訓和職業介紹的費用，使用目地和支出項目有限。而且在實踐中，失業保險基金在這部分的支出比例明顯偏小。同時失業保險基金對預防失業的支出沒有做出相應的規定，這就導致實踐中預防失業的費用支出名不正、言不順。這不僅影響了失業保險促進就業、預防失業長效機制的形成，也給勞動保障部門與財政等相關部門的協調增加了難度，對就業工作造成了影響。

（二）失業保險覆蓋面窄，享受失業保險待遇人員少

目前，我國失業保險制度只覆蓋城鎮企事業職工，而城鎮靈活就業者、農民工勞動者和個體從業者都沒有納入保護范圍。尤其是對于失地農民來說，他們既不是城鎮職工，又沒有土地可以依賴，幾乎各種社會保險都把他們排除在外，而他們又是真正需要失業保險提供幫助的人群。在法律上雖然規定農民可以參加失業保險，但是和城鎮企事業職工在繳費比例和待遇方面存在差別，嚴重影響了其參加失業保險的積極性。由于制度上有缺陷，導致農民參保率不高，甚至出現不能參保的人群。即使是失業保險覆蓋范圍內的城鎮企事業職工，要享受失業保險待遇，也要符合法律規定的各種條件，如要有失業登記、要有求職愿望、本人繳費滿一年等等，這就導致了有些人雖然參加了失業保險，但不能夠享受失業保險待遇。實踐中，我國失業保險的享受人數與城鎮登記失業人數相比較，享受失業保險待遇的人數所占比例太低，我國失業人數能夠享受失業保險待遇的人數大多年份都低于50%，而且基本上呈現出逐年下降的趨勢[1]。

（三）就業培訓和職業介紹效果不佳

就業培訓是提高勞動者勞動技能水平和就業創業能力的主要途徑，其在促進失業人員再就業方面具有非常重要的作用，雖然各級政府都建立了失業人員培訓學校，目的在于為失業人員提供技術、心理上的支持，提高其職業技能，促進其再次就業，但事實上很多地方的培訓機構形同虛設，常年沒有培訓項目，甚至因為經費不足，經常關門。為失業人員提供的職業介紹更是少之又少，甚至因為政府沒有后期跟蹤，很多失業人員在勞動行政部門進行相關失業、求職登記后，其是否已經就業都無從知曉。絕大多數失業人員的再就業還是靠親戚、朋友推薦，甚至是自謀職業。這也導致失業保險的促進就業功能明顯沒有得到發揮。

二、國外失業保險在促進就業方面的經驗

（一）美國

美國各州的失業保險費率是根據雇主的裁員人數確定的，即根據各雇主被裁員的享受失業保險待遇的前雇員人數的多少而上下浮動，也稱“經歷稅率”。在這種稅制下，讓雇員繼續在其原來的崗位上工作比繳納較高的失業稅更加劃算。對于那些因進口增加導致工廠受到沖擊和產品外銷發生變化而失業的工人，政府為他們提供貿易調整津貼，最長可達52周，幫助他們重新獲得工作。主要的援助內容包括再就業服務、求職補助、搬家補助、就業培訓補貼等等。這些周到的補貼和幫助項目不僅提高了失業者的再就業能力，還擴大了就業的地域范圍，而且解決了他們異地求職和就業的困難，增大了失業者重新獲得工作的機會。針對因工作時間減少的工人的收人下降，實施“工作日減少補貼”，幫助雇主保留崗位。這項補貼項目可以幫助雇主保留需要解雇的雇員，避免因解雇雇員遭遇失業稅稅率的提高。當經濟形勢不利需要解雇工人時，可以利用這項補貼暫時渡過難關[2]。美國政府還建立了“一站式”的就業服務中心，為失業者提供就業核心服務和強化服務，甚至當失業者較快找到新的工作的時候為其保留失業補貼用以鼓勵失業者的再就業。

（二）日本

日本的《雇用保險法》旨“在謀求工人生活安定的同時，使求職活動容易進行，促進其就職并有助于工人職業的穩定，從而預防失業，增加雇傭機會，改善雇傭結構，開發和提高工人的能力，增進工人的福利”，這表明在政策上日本從過去的單純重視失業后的生活救濟轉向預防失業和促進就業。失業保險基金主要用于兩方面的開支：一是失業等補助；二是失業保險的三項輔助性事業，即雇用穩定事業、能力開發事業和雇用福利事業[3]。日本的失業補助不僅支付給一般的失業者，用于保證其基本生活，對于重新就業者只要在其享有的失業保險期間有一定節余同樣給予補助。對于不景氣或產業結構調整等事由不得不縮小規模的企業，政府通過資助雇主對多余職工進行轉業培訓或照發工資，爭取內部消化，力爭不減員，從而進行勞動力的“儲備囤積”。對在企業內部組織雇員舉行職業講習或技術訓練的雇主，政府也設有適當的補助。政府還對雇傭高齡、殘疾人的雇主給予資助，對在就業難地區，通過開創新事業為當地居民提供就業機會的雇主進行資助。同時，日本政府還為雇員發放教育培訓津貼，接受公共職業培訓的失業者除領取基本津貼以外，還可領取聽課津貼、交通津貼等，如寄宿別處還可領取寄宿津貼，以此鼓勵失業者更新、提高職業技能，增強求職實力。另外，對異地就業者，政府還專門提供旅費補助和住房援助。

三、完善我國失業保險促進就業功能的途徑

（一）從立法上完善失業保險促進就業的功能

要從根本上解決失業人員的生活問題，還是要依靠再就業的實現，因此應該盡快修訂《社會保險法》和《失業保險條例》，把促進就業、防止失業放在失業保險的首要位置，在管理體制上明確失業保險機構和勞動就業培訓機構、職業介紹機構之間的關系，做好銜接，使各個機構的作用充分發揮，使失業保險促進就業有章可循。擴大失業保險基金的支出范圍，尤其是要明確促進就業和防止失業費用從失業保險基金中列支，使促進就業經費來源有法可依。

（二）調整支出結構，加大預防失業和促進就業費用的支出

提高再就業能力，是解決失業人員再就業問題的關鍵所在。要改變過去的以事后補償為主的失業保險基金使用辦法，積極調整基金支出結構，提高促進就業費用在失業保險基金支出中的比例，同時增加基金的開支項目，改變過去的只為失業人員支付培訓費和預防失業經費無處列支的局面。同時還可以對企業發放特殊津貼，幫助企業解決短期困難，從而避免裁員，實現長期的就業。對于招收失業職工達到一定比例的企業給予獎勵，并對自謀職業的失業人員提供資金和技術上的支持。

（三）采取差別費率，抑制企業解雇職工

可以借鑒其他國家經驗，改變現有的統一費率，實行差別費率。對于解雇人員頻繁、解雇人數較多的企業，提高失業保險費率；對于勞資關系穩定，較少發生解雇的企業，適當減少失業保險費率。通過失業保險費率的浮動，加大企業解雇職工的壓力，從而維護勞資關系的穩定，達到減少失業的目的。

（四）積極探索城鄉統一的失業保險體系

要擴大失業保險覆蓋范圍，把靈活就業者和農民，尤其是要把失地農民納入失業保險體系，取消差別對待，逐步建立統一的失業保險費率、失業保險金給付標準和失業保險待遇。同時，要積極對農民進行就業培訓，提高其勞動技能，促進農村剩余勞動力的轉移，鼓勵農民自主創業，自謀職業。

（五）推進職業培訓，完善公共就業服務體系

要建立在政府統一領導下，人力資源社會保障部門統籌協調，發展改革、教育、科技、財政、住房城鄉建設、農業等部門各司其職、密切配合，工會、共青團、婦聯等人民團體廣泛參與的工作機制，共同推動職業培訓工作健康協調可持續發展。通過計算機網絡，為失業者提供完善的職業培訓政策信息咨詢、職業指導和職業介紹等服務，引導失業者根據市場需求，選擇適合自身需要的職業培訓。通過完善公共就業服務體系，為失業者提供準確的就業信息服務，為失業者和用人單位搭建信息溝通交流的平臺，加強區域間人力資源市場需求信息的傳遞，定期組織異地招聘，促進失業者的再就業。

參考文獻：

[1] 魏瑞清.淺議我國失業保險促進就業功能的發揮[J].中國鄉鎮企業會計，2011，（8）.

[2] 劉宇棟.美國失業保險制度與政策借鑒[J].西部財會，2007，（9）.

[3] 李建民，王建柱.日本失業保險制度及啟示[J].山東勞動保障，2006，（6）.[責任編輯 杜 娟]