鄉鎮公務員職業道德素質的缺陷及轉型路徑

摘 要：提高鄉鎮公務員職業道德素質對全國公務員隊伍職業道德建設及構建服務型政府效率等方面都具有積極的影響。運用抽樣調查方法，揭示和分析鄉鎮公務員職業道德存在工具性、唯權性、利己性和保守性的缺陷，以及鄉鎮公務員來源復雜、職業道德教育不到位、缺乏有效的激勵機制和不良思想的消極影響的原因，提出加強鄉鎮公務員道德教育、提高鄉鎮公務員服務能力、完善鄉鎮公務員管理制度和建立鄉鎮公務員激勵機制的職業道德轉型路徑。

關鍵詞：鄉鎮政府；鄉鎮公務員；職業道德；道德教育；激勵機制

中圖分類號：D630.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）05-0215-03

鄉鎮公務員素質包括思想政治、職業道德、科學文化、身心健康和業務能力等，其職業道德素質要求鄉鎮公務員應將國家、社會、集體、人民的利益放在第一位，做好人民的勤務員，工作中要做到敬業務實、實事求是、清正廉潔、公正無私、遵紀守法、堅持原則、團結協作和顧全大局。構建現代服務型政府最終要體現在公務員身上，政務環境的優化也要通過公務員的努力來實現，而這都離不開公務員職業道德素質的提高。本文從鄉鎮公務員職業道德的時代價值出發，揭示和分析其職業道德的缺陷及其原因，并提出其職業道德轉型的對策。

一、鄉鎮公務員職業道德的時代價值

1．提高鄉鎮公務員職業道德素質有助于推進公民參與及公民自治

從發展趨勢看，公民參與管理既是現代政府改革的主要方向和公共機構治理的基本的手段，也是提高政府績效、防止政府腐敗、打造“陽光”政府并建立良好政民關系的基本要求。鄉鎮公務員只有把公民的意志作為公共行政的首要原則，才能夠做到運用公共權力來為公眾的利益服務，實現政府與社會、政府與市場的平衡、和諧，形成良性政民關系，達到積極地推進公民參與及公民自治發展的目的。

2．培育鄉鎮公務員職業道德有利于提升公務員的自身能力和素質

建設社會主義新農村急需鄉鎮公務員掌握自身與其工作相適應的專業知識，加強職業道德建設不僅有助于鄉鎮公務員不斷提高管理鄉鎮事務的水平，還能提高鄉鎮公務員把握大局和創造性地開展工作的能力，以及為社會和公民服務的能力。一般而言，政府的服務理念、服務手段和服務機制等可以通過公務員的職業道德來體現，因此，鄉鎮公務員狀態的好與壞是衡量政府服務水平的晴雨表。可以說，培育鄉鎮公務員職業道德也是建設服務型鄉鎮政府的內在要求和必然選擇。

3．培育鄉鎮公務員職業道德會有利于提高公共服務的質量與水平

提高公共服務的質量與水平不僅需要物質基礎作為有力支撐，同時也需要職業道德作為堅實保障。鄉鎮政府作為協調、組織、分配鄉鎮社會公共資源的主導者，只有以職業道德作為指導，以對國家、社會、人民負責的態度來制定和執行公共政策，才能有效地利用社會資源來形成長效發展機制，才能提高公共服務質量，更好地為社會服務、為公民服務。

二、鄉鎮公務員職業道德的缺陷分析

鄉鎮公務員處于行政管理第一陣營，最為直接地面對群眾。由于長期受計劃經濟體制的影響，鄉鎮公務員養成了強烈的“管理”思想和“保守性、利己性”的情感意愿，以及“唯權力是從”的價值偏好。這些落后的職業道德觀念在行政情感、行政信念、行政意志和行政習慣等方面支配著鄉鎮公務員的行政行為，進而導致鄉鎮公務員隊伍建設面臨諸多問題和困難，難以適應服務型政府建設新要求。認真分析鄉鎮公務員職業道德狀況及其缺陷，是為了更好地加強其執政能力建設，提高鄉鎮公務員素質。目前，鄉鎮公務員職業道德的缺陷主要體現在：

1．工具性。鄉鎮政府是國家最基層的行政政權，鄉鎮公務員作為國家最基層行政權力的掌控者，貫徹執行國家的方針政策、管理鄉村社會成為其主要職能。受傳統“強權政府”理念的影響，地方政府“代君而牧”的意識觀念還有廣泛的市場，一味強調對國家政策“原汁原味”地落實，而不結合當地實際情況創造性落實，以致創新能力、主動性差，公共服務能力弱，“工具”角色明顯，這顯然很不適應市場經濟條件下鄉鎮經濟發展的需要。鄉鎮經濟現代化的實現需要有魄力的領導團體，需要懂知識、懂技能、有創造性的實施國家方針政策的基層干部隊伍。然而，目前的鄉鎮公務員隊伍中，具備這種知識和素質能力的人還較少。

2．唯權性。鄉鎮公務員強權意識比較濃厚，“唯權力是從、以權力說話”，且工作方法簡單，態度粗暴蠻橫。在他們看來，由職位延伸出來的權力是做好工作的唯一手段。他們沒有樹立正確的權力觀，顛倒了管理者和群眾的關系，不能正確認識權力是人民賦予的，是為人民服務的。錯誤的權力觀導致了錯誤的執政行為，老百姓僅僅成為他們的管理對象，而不是服務對象。

3．利己性。在一定層面上，人具有一定的立己心理，在法律許可的范圍內朝著有利于自己的方向決策和發展。但鄉鎮公務員不是普通公民，自獲得公共權力起，其榜樣和示范作用就隨之產生，超出《公務員法》許可的利益不可能為人們認同。相對于城市公務員來說，目前鄉鎮公務員大多面臨著工作環境不好、職務升遷不易和工資待遇不高等困境。當這些境況無法改變時，一些干部便利用手中職權取得私利，把本應用來為社會謀福利的公共權力、資金變成了牟取私利的工具，把本該由公眾享受的利益變成個人享有，嚴重影響了新農村建設。

4．保守性。鄉鎮公務員的思想和工作方式相對保守。根據對100名臨近哈爾濱市某鄉鎮公務員抽樣調查情況分析，基層公務員中鄉鎮長、副鄉鎮長的比例占8.64%，大多數年齡在45歲以上；主任、副主任占到27.28%，年齡一般在36—45歲；科員占總體的39.91%，年齡在31—35歲；辦事員占24.17%，年齡一般在30歲以下。公務員的工作年限主要集中在10年以上，占總人數的70.9%，其中，16—20年工齡的人數占11.65%，21—25年工齡的人數占18.45%，26年以上工齡的人數占6.18%。

領導群體一般工齡較長、年齡較大，他們當中的絕大部分有著計劃經濟體制的任職經歷，工作思想相對陳舊保守，服務意識淡薄，創新性不強。許多工作人員雖然從事執行性工作，但具體操作性差，不注重實際成效，同時職位的低微逐漸減少了其工作激情。長此以往，形成了應付的工作方式和慵懶的工作習慣，傳統的理念與慣性的思維在鄉鎮公務員中占據主導地位，缺乏適應新形勢和政府服務改革的積極態度。

三、鄉鎮公務員職業道德缺陷的原因

1．鄉鎮公務員來源復雜。我國公務員考錄制度未形成且徹底施行之前，公務員入口不嚴，靠關系、走后門等方式進入公務員隊伍的現象較為普遍。目前鄉鎮政府公務員隊伍中有相當一部分是沒有經過公務員考試，而是從以前的一般工作人員直接轉化為公務員編制的。鄉鎮公務員的組成較為復雜，他們的知識結構有欠合理、學歷不高、行政能力低下，職業道德的培育受到一定程度的限制。而鄉鎮公務員職能履行方式的非規范化和職能的無節度膨脹，在很大程度上導致鄉鎮政權人員編制的重度超標，乃至公共行政這一崇高職業成為編外人員的飯碗，這就形成了鄉鎮公務員職業道德缺失、素質不高的客觀基礎。

2．職業道德教育不到位。在社會主義市場經濟發展的過程中，物質利益誘惑凸顯出來，鄉鎮政府中GDP至上理念相對盛行，而公務員的政治理論學習、革命傳統教育、道德規范學習和警示教育等道德教育的作用被嚴重削弱。對公務員的行政倫理道德教育雖也強調重視，但實際上是應付各種教育檢查驗收，其日常職業道德建設卻沒抓到位；考評公務員時強調道德的重要性，而實際任用并不與其掛鉤；有些鄉鎮政府單純用物質利益和職務提升來誘導公務員。這些道德教育的泛化、異化和虛化，給鄉鎮公務員職業道德教育蒙上了一層陰影，導致了鄉鎮公務員職業道德在一定程度上的缺失。

3．缺乏有效的激勵機制。我國公務員隊伍多是傳統的人事管理辦法，“大道理”講得多，容易忽略從物質和精神上對人的激勵，大部分公務員持有“干好干壞一樣，不求有功，但求無過”的心態，嚴重影響了鄉鎮機關的服務活力和工作效能，以及公務員職業道德建設與發展。與此同時，政績考評辦法也有較大的缺陷，主要表現在：缺少合理的考評指標體系，經濟業績主導，突出強調GDP的重要性；考評主體單一，主要是上級對下級的單向考評；考評無制度保證，隨意性較強。這種考評勢必助長鄉鎮公務員的“機會主義”，在服務型鄉鎮政府建設時期長且不易出政績的情況下，鄉鎮公務員常常會投上級所好，熱衷搞政績工程、形象工程，無暇顧及服務，對百姓需求往往視而不見。

4．不良思想的消極影響。隨著信息、人員和技術的國際流動，文化、知識和價值觀也超越國界，西方發達國家憑其經濟和科技優勢，以“強勢文化”姿態向我國滲透和擴散，諸如利己主義、享樂主義、實用主義、拜金主義等一些不良思潮，使鄉鎮公務員愈加偏重從個人或少數人的功利角度來考慮是否遵守公德規范。另外，我國在幾千年小農經濟基礎上締造出“家天下”的獨特狀態，導致人們形成崇拜權力意識及順從依附的心理，缺乏公共關懷和參與。西方不良思潮和封建思想的交織，導致了鄉鎮公務員出現了道德的滑坡、真空、冷漠、沖突和社會倫理秩序的失序等道德精神缺失問題。

四、鄉鎮公務員職業道德轉型的路徑

規范構建鄉鎮公務員職業道德素質建設，是構建服務型鄉鎮政府的必然選擇。鄉鎮公務員全新的職業道德素質的生成，不僅需要法律制度的外部強制約束力，還需要公務員自身規范的內在制約；既要全面借鑒全國公務員職業道德形成的一般方法，又要根據面向基層特點進行創新研究。加強鄉鎮公務員職業道建設的路徑主要包括以下幾個方面。

1．加強鄉鎮公務員道德教育。職業道德具有內生性和外生性，其內生道德對人的行為產生強烈的內部驅力，持續時間長、行政效率高；外生道德受外部強力刺激生成，一旦受到阻礙難以持續，從而產生的效率也會弱化。因此，針對職業道德的特點，對鄉鎮公務員職業道德采取適當的方法和措施就尤為必要。一方面，應當加強鄉鎮公務員職業道德規范的內化，使其產生良好行政行為的內部驅動力，形成正確的利益觀、權力觀、法治觀和效率觀，倡導公平、正義、民主的精神理念，培養出勤政為民、廉潔奉公、求真務實的高尚道德風范和正確的行政行為。另一方面，必須強化法律制度的外部約束力，配合內生機制生成。目前我國已出臺了一系列約束行政人員的法律制度，如行政績效考評制度、行政問責制度、內外部監督機制和獎懲制度等，但一些行政執法人員的意識薄弱和素質低下，使得這些法律制度披上了人為化的外衣，弱化了其震懾作用。由此可見，鄉鎮公務員職業道德的形成，內生道德是根本和歸依，外生道德是養成內生道德的工具與手段。所以，加強對鄉鎮公務員自身身行政意識的內化教育仍是工作任務的重中之重。

2． 提高鄉鎮公務員服務能力。鄉鎮公務員服務能力是服務意識、服務態度、服務技能和服務方式的具體體現。在我國建設社會主義新農村的戰略目標和服務型鄉鎮政府的構建過程中，對鄉鎮公務員提出了更高的能力要求。提高鄉鎮公務員服務能力包括道德規范、組織獎懲、技能培訓和實踐鍛煉等方面，其中道德規范是基礎。鄉鎮公務員是職業道德的培育者與倡導者，是職業道德的代表，在公務員隊伍建設中必須強化公務員服務意識，提倡公平的行政意識，必須完成由“管理者”轉換為“服務者”的角色轉換；在實踐上倡行公正的行政作風，公正行使人民賦予的權力，強化“權為民所系、利為民所謀”的服務意識；在應對能力上提高事前分析預測、事中妥善安排、事后善后處理能力，從服務觀念、策略技能等方面提高其應對農村群體突發事件的能力；在日常工作中掃除衙門風氣，克服形式主義和官僚主義，由被動服務轉變為主動服務，從消極服務向轉變為積極服務，只有這樣鄉鎮公務員服務意識與能力才能夠獲得廣大基層群眾的認可，才能讓服務型鄉鎮政府建設逐步走向全面和深入。

3．完善鄉鎮公務員管理制度。毋庸置疑，良好的管理制度對服務型鄉鎮政府的建設極為重要，但管理制度的設計與安排并不能徹底解決管理制度運行中的問題，只有通過政府的日常管理工作，加之鄉鎮公務員對公共權力的行使，才可以使建立的管理制度得以順利貫徹與實施。農村現代化進程既需要有綜合管理素質的基層公務員隊伍，還需要精通農業、環保、法律及特色產業的專業型、技術型的干部。因此，應按鄉鎮公務員的實際狀況和農民的切身利益完善公務員管理制度。而建立有效的鄉鎮公務員管理機制包括：對鄉鎮急需的公務員人才可大幅度地提高工資待遇，以體現服務農村、建設農村和發展農村的宗旨；對鄉鎮公務員職位晉升渠道不暢而帶來的消極行政作為，應規范績效考核辦法，把現代公務員應具備的職業道德規范融于考評標準中，使優秀基層公務員獲得更快的晉升機會；對思想保守、行政能力弱、服務意識差、作風不良、影響惡劣的少數鄉鎮公務員，除進行嚴格的績效考核、民主評議和批評教育以外，還應酌情給予行政處罰乃至停職或辭退等懲處。

4．建立鄉鎮公務員激勵機制。我國《公務員法》中也提出了監督約束與激勵保障并重，以及獎勵、福利、工資、保險、級別與職務等內容和激勵路徑，但對鄉鎮公務員這一特殊的基層服務群體而言，需要有針對性的激勵措施。其激勵機制應包括：一是提高物質條件待遇。對一般鄉鎮來說，受到環境條件限制，經常會出現一些“人才難求更難留”的局面，主要的原因之一就是物質條件差、福利待遇低，因而應花大氣力并采取有效措施，來提高工資待遇、改善住房條件和解決醫療、退休等社會保障等方面的困難。二是改善工作條件環境。通過改善辦公條件和建立人才交流制度，形成一種尊重人才、人盡其才、才盡其用的工作環境。三是改進考評晉升機制。對鄉鎮公務員應建立包括思想政治素質、工作作風、工作能力和廉潔自律等方面的科學、規范的考評體系，在此基礎上將考評結果作為公務員晉升的重要依據。需要強調的是，必須把鄉鎮公務員的奉獻精神、責任意識、公益道德、服務精神和公平理念作為其任職、晉升的必要條件。從而激勵鄉鎮公務員的進取心和責任感，以強化鄉鎮公務員的職業道德建設，使鄉鎮百姓充分享有服務型政府帶來的實際利益。

綜上所述，在建設服務型鄉鎮政府的進程中，以公益道德、行政忠誠、責任意識、服務精神和公平理念為核心內涵，鄉鎮公務員職業道德將成為公務員隊伍建設的重要組成部分。充分培育這些職業道德規范將使鄉鎮公務員真正成為人民的公仆，也必將促進我國鄉鎮政府職能迅速由建設型轉向服務型，為我國建立服務型政府服務。

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