資源型城市可持續發展的法律保障研究

摘 要：資源型城市的可持續發展與經濟轉型已經成為一個世界性的問題，也是現階段我國全面建設小康社會過程中凸現出來的一項新課題。根據法律保障在我國資源型城市可持續發展中的功能優勢和缺失現狀，借鑒國外資源型城市發展的法律保障機制，探索和構建我國資源型城市可持續發展的法律保障機制具有重大的理論和現實意義。

關鍵詞：資源型城市；可持續發展；法律保障機制

中圖分類號：F062.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）05-0210-03

資源型城市的經濟轉型與可持續發展已經成為一個世界性的問題，也是現階段我國全面建設小康社會過程中凸現出來的一項新課題。就資源型城市如何避免“礦竭城廢”，實現可持續發展問題，眾多專家學者就資源枯竭城市所面臨的種種困難及對策展開了研討，尋找城市轉型的“妙計”和“良方”，為資源型城市可持續發展出謀劃策，有針對性地提出了指導性強、操作性強、切合資源型城市實際的建議。但這些都沒能緩解國家資源枯竭型城市的現狀。2008年、2009年，中國連續公布了2批共44個國家資源枯竭型城市（區）。這些城市枯竭的資源除森林資源外，幾乎都是不可再生資源。其中，21個城市（區）屬煤枯竭，約占50％ [1]。究其原因，筆者認為，主要是資源型城市可持續發展的法律保障缺失。因此，探索和構建資源型城市可持續發展的法律保障機制具有重大的理論和現實意義。

一、資源型城市可持續發展需要法律保障

（一）資源型城市可持續發展與法律保障機制概述

資源型城市（包括資源型地區）是以本地區礦產、森林等自然資源開采、加工為主導產業的城市類型。長期以來，作為基礎能源和重要原材料的供應地，資源型城市為我國經濟社會發展做出了突出貢獻。但是，由于缺乏統籌規劃和資源衰減等原因，這些城市在發展過程中積累了許多矛盾和問題，主要是經濟結構失衡、失業和貧困人口較多、接續替代產業發展乏力、生態環境破壞嚴重、維護社會穩定壓力較大等。加大對資源型城市尤其是資源枯竭城市可持續發展的支持力度，盡快建立有利于資源型城市可持續發展的體制機制，是貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的要求，也是當前保障能源資源供給、保持國民經濟持續健康協調發展的重要舉措。據國家發改委統計，中國共有資源型城市118個，約占全國城市數量的18％，總人口1．54億人。從20世紀80年代中后期開始，越來越多資源城市的資源開發進入衰退期，“礦竭城衰”的嚴重威脅逐步凸顯。目前，中國20世紀中期建設的礦山有2/3已進入“老年期”，440多座礦山因資源枯竭面臨閉坑的威脅。資源型城市在為國家經濟社會發展做出巨大貢獻的同時，產生了一系列經濟、社會和環境問題，嚴重制約著資源型城市的可持續發展，對我國城市社會經濟發展和國民經濟建設提出了嚴重的挑戰。

沈宗靈教授認為，法律保障機制是指整個法律調控系統的結構、功能、各個組成部分之間的關系以及發生作用的過程和方式，其包括法律調整的方法、法律關系主體權利義務確定的方式和方法、權力的確信程度和權力主體的自主性程度、法律事實的選擇、法律關系各方主體的地位和性質、保障權利的途徑和手段等。因此，所謂資源型城市可持續發展的法律保障機制是指運用法律來保障和推進在資源型城市可持續發展過程中，作為指導經濟發展、資源利用和環境保護的運行機制和所發揮作用的總稱。法律保障機制的主要內容包括與經濟發展、資源利用和環境保護有關的立法、執法、司法、守法、法律監督等。在法治社會，同其他調控機制（如道德機制、紀律機制和社會機制）而言，法律機制具有更為有效的規范作用和社會作用，可以更好地保障和促進資源型城市的可持續發展。

（二）法律保障在資源型城市可持續發展中的功能優勢

資源型城市可持續發展不僅需要國家政策的引導和支持，更需要強有力的法治保障，以法律的功能優勢推進其發展。按照法理學界的通常分類，法律的一般功能可以分為規范功能和社會功能：法對人的行為的功能即規范功能主要涵括指引功能、評價功能、預測功能、教育功能和強制功能等五種功能；社會功能主要涵括法的經濟功能、法的政治功能、法的文化功能和法的社會公共事務功能。法律的功能是法律本身所固有的本質屬性，一經產生就應該具有其功能量度的規定性。結合法律一般功能的認識，筆者認為法律保障在資源型城市可持續發展中優勢主要有以下方面。

1.法律保障的穩定性

資源型城市可持續發展過程中，需要穩定、長期的方針和制度。法律保障具有穩定性。法律的制定需要一個有著嚴格程序的過程，法律制定后，不能朝令夕改，否則，法律的功能和作用就會大打折扣。政策可以隨著執政黨的政治經濟的需要和注意力的改變而改變，但法律由于其自身具有穩定性的特點，適合于擔當為我國資源型城市可持續發展提供保障的重任。由于資源型城市在歷史上為國民經濟的發展和社會建設等諸多方面做出了巨大的貢獻，面對資源枯竭的現實狀況，建立有利于資源型城市可持續發展的法律機制，是促進資源型城市可持續發展的客觀需要。因此，法律保障的突出特點是其具有非同一般的穩定性，這為我國資源型城市可持續發展法律制度的構建奠定了基礎。

2.法律保障的權威性和強制性

資源型城市可持續發展是資源型城市發展方式的變革，也可以理解為一場改革，而改革總會涉及到對既得利益的調整。所以，資源型城市可持續發展過程中不可避免地會遇到諸多的阻力。對于阻力，除了可以通過利益刺激的方式消解外，還需要以法律的形式，借由法律的權威，強制性地給予消除。在建設社會主義法治國家的當下，法律無疑是社會運行中最具有權威性的調整工具。法律保障是一個動態的過程，樹立法律的權威，也就能保證在法律保障過程中充分發揮法律的效力，從而為資源型城市可持續發展提供制度保障。法律的強制性體現在，只要法律一經制定并公布生效，在其效力范圍內便具有強制實施的效力。源型城市可持續發展其困難的根源在于，發展經濟、利用資源和保護環境資源之間是對立統一的關系，短期利益和長遠利益之間是對立統一的關系；局部利益與整體利益之間是對立統一的關系。這些矛盾關系，可以表現為緩和，也可以表現為緊張；可以表現為一致，也可以表現為沖突。構建資源型城市可持續發展的制度措施，就是要化沖突為一致，化緊張為緩和。這就必然要限制或犧牲矛盾一方的要求，為了長遠利益犧牲短期利益，為了社會整體利益限制局部利益。在這種選擇與放棄的過程中，可能會引起許許多多的利益主體的紛爭，而法律的強制性則是除前進道路上荊棘的最重要武器 [2]。

二、資源型城市可持續發展法律保障的缺失

資源法是調整人們在資源開發利用、保護和管理過程中發生的各種社會關系的法律規范。改革開放以來，我國初步形成了以《森林法》、《土地管理法》、《水法》、《水土保持法》、《礦產資源法》、《煤炭法》、《節約能源法》、《野生動物保護法》、《草原法》、《漁業法》、《領海與毗連區法》等單行自然資源法在內的以自然資源品種為法律結構的法律體系，加上行政法規和地方人大制定的地方性法規，以及部門規章，關于資源的立法可以說類型齊全，制度相對完備。但以資源型城市可持續發展為中心的法律體系仍不健全和完備，存在的問題主要表現為立法理念偏頗、價值不足和體系不協調性、制度不完善。

（一）立法理念偏頗、價值不足

我國已基本形成了以《憲法》為核心，以《環境保護法》為基本法和各單項自然資源法為綜合的環境和資源保護法律體系，它們也是資源型城市發展的法律依據。但由于立法時代思想的制約性，諸多立法的指導思想都沒有體現可持續發展的要求，如目前制定的《礦產資源法》和《煤炭法》的立法指導思想均沒有充分體現和明確可持續發展戰略和科學發展觀的要求。隨著社會主義市場經濟主體地位的確立，市場主體往往忽視社會效益和環境保護，無論是國家《礦產資源法》和《煤炭法》，還是陜西省、云南省等地方制定的礦產資源管理條例，立法內容更多的集中在礦產資源的開發、勘查、利用上，這些中央立法和地方立法基本都沒有體現保護生態環境和生態利益的思想。在當前環境日益嚴峻的形勢下，礦產資源型城市更需要關注對生態環境和生態利益的保護，要徹底地拋棄竭澤而漁的發展模式。應以可持續發展作為資源型城市立法指導思想，注重資源綜合利用與環境保護的法律規制。

（二）體系不協調性、制度不完善

我國自然資源種類豐富，我國目前有關保護資源的法律除綜合性的《環境保護法》和以自然資源品種為法律結構體系之外，缺乏對調整資源型城市資源的開采、利用和保護的單項可持續性法律。資源型城市往往以某一類礦產資源為主，而由于單項性的法律和地方性法規、規章的缺乏，致使資源型城市在實施可持續發展戰略中無法可依，這對城市產業的接續、持續發展帶來了巨大的制度障礙和困惑。同時缺乏有關資源環境監管體制的立法，立法的缺失導致有關的環境監管體制不順，有關資源環境管理的職責、權限、責任等沒有明確的法律規定，這為資源型城市的環境保護帶來了困難。由于資源環境監管體制不順，環境監管權力配置不合理，環境監管部門缺乏權威，沒有統一監管權，有關主管部門職權重疊或缺失，有些環境監管出現多頭部門，地方和部門利益在立法、執法中得以彰顯抬頭，這極易導致地方利益和部門利益合法化，引發地方保護主義，既不利于嚴格執法，又不利于與礦產資源有關的其他事務的管理。資源法律與政策不協調，資源法律之間及其與相關法之間不協調，資源法律、行政法規與部門規章之間不配套導致監管制度不協調都阻礙了資源型城市的可持續發展。

三、資源型城市可持續發展法律保障的健全

（一）借鑒國外資源型城市可持續發展的法律保障機制

資源型城市和資源型產業在世界范圍內廣泛存在。從20世紀60年代以來，國外一些資源型城市開始陷入困境，不同程度地出現了增長減緩的趨勢，其轉型和可持續發展接續產業、改造調整，成為世界各國面臨的共同課題。如美國的休斯頓、德國的魯爾工業區、法國洛林工業區，這些地區的政府開始著手制定實施城市發展和產業轉型的計劃，并制定系列法規和制度，取得了積極效果。例如，魯爾地區一直是德國最重要的煤炭和鋼鐵基地，曾經為戰后德國經濟的恢復乃至“德國經濟奇跡”的創造發揮過重要作用。20世紀60年代開始，陸續遭遇了“煤炭危機”和“鋼鐵危機”，以煤鋼為主導的重型工業逐步衰落，失業率大幅攀升，人口大量外流，陷入結構性危機之中。面對危機，德國政府積極采取措施推動產業結構調整與城市功能轉型，通過發揮政府主導作用，建立完善的工作機制和政策法規保障體系，通過立法為魯爾區轉型創造了良好的外部環境，制定了德國歷史上第一個法律上正式生效的區域整治規劃，先后在環境保護、煤礦開發、投資援助、區域整治等法律法規中對轉型專門規范。經過四十多年的探索和不懈努力，較為成功的完成了對傳統工業區的改造，實現了對傳統經濟增長方式的根本性變革，基本實現了從傳統煤鋼工業基地邁向現代歐洲文化之都的轉變。

（二）構建我國資源型城市可持續發展的法律保障機制

2007年，國務院出臺了《關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》（國發[2007]38號，以下簡稱《意見》），這是指導資源型城市轉型的綱領性文件。依據該文件確立的指導思想和基本原則，借鑒國外資源型城市可持續發展的法律保障機制，整合現有的法律資源，發揮法律功能的優勢，構建資源型城市可持續發展法律保障制度是促進我國資源型城市可持續發展和成功轉型的關鍵，也是實現該《意見》工作目標的必由之路。筆者認為，至少應該構建以下法律核心制度規制資源型城市的可持續發展、資源利用和環境保護。

1.建立生態補償法律制度

由于受經濟利益的驅動和對資源的高度依賴，資源型城市或地區對資源的合理開發利用和生態環境保護的認識不足，從而形成了粗放型經濟增長模式，導致資源型城市生態環境破壞、污染嚴重、地質災害頻繁、產業結構畸形、社會矛盾加劇等一系列矛盾與問題。從區域外部作用的視角看，可發現資源型城市對其他地區生態環境的外部功能及其補償要求 [3]。要按照“誰開發、誰保護，誰受益、誰補償，誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復”的原則，明確補償主體、補償標準和補償方式，并結合建立礦山環境治理恢復保證金制度試點，建立可持續發展準備金制度和進一步完善資源型城市森林、水等資源生態效益補償法律制度。

2.規制責任主體

建立和健全資源型城市可持續發展的長效機制，需要構建以市場為導向，以政府為主導，以企業為主體綜合互動機制，明確三方主體的責任和義務。由于歷史的原因，我國資源型城市經濟基礎薄弱，城市失血過多而“造血”能力不足，在市場經濟的環境中處于劣勢，單憑自身的力量實現經濟發展有些力不從心，這就需要三方來支持資源型城市的發展。

（1）制定資源型城市統籌規劃，調整產業政策。針對我國資源型城市的實際情況，政府要發揮主導作用，規劃城市發展，在產業布局、項目審批等方面，對資源型城市采取適度的產業傾斜優惠政策。產業布局上，優先安排能夠發揮資源優勢、市場潛力大、國際競爭力強的重大項目。

（2）制定財政稅收政策，完善資源性產品價格形成機制。資源型城市因長期以來不合理的財政稅收體系而使地方利益受到很大損害，導致城市各方面的發展欠賬很多。在這種情況下，政府應科學制訂資源性產品成本的財務核算辦法，給予適當的財政稅收傾斜政策。如資金支持，資金支持是資源型城市可持續發展的物質基礎。加快資源價格改革步伐，逐步形成能夠反映資源稀缺程度、市場供求關系、環境治理與生態修復成本的資源性產品價格形成機制。

（3）建立專項基金，支持衰退產業援助機制。通過加快產業結構調整和優化升級，大力發展接續替代環保產業，在國家財政的支持下，建立一個國家資源型城市產業結構調整專項基金，專項管理，?？顚Ｓ?，合理利用有限資金。在資源型城市經濟發展過程中，注重提高產品科技含量，發展科技環保產業，加強對資源型城市人才的培養。

（4）明確企業是資源補償、生態環境保護與修復的責任主體，轉變經濟模式，發展循環經濟。循環經濟是運用生態學規律來指導人類社會的經濟活動，就是把清潔生產和廢棄物的綜合利用融為一體的經濟。它要求把經濟活動按照自然生態系統的模式，組織成一個“資源—產品—再生資源”的物質反復循環流動的過程，使整個經濟系統以及生產和消費的過程中基本上不產生或者只產生很少的廢物，從而根本解決長期以來資源型城市資源利用、環境與發展之間的沖突。

3.統籌發展，建全社會保障體系制度

資源型城市轉型面臨的巨大壓力之一是大量的結構性失業人員，因此務必堅持就業優先的原則，努力為失業人員和新增勞動力就業創造條件。由于目前我國城市的社會保障體系還不健全，礦業企業失業人員的生活困難問題，在目前就業門路狹窄的情況下，難以在短期內通過實現再就業解決，這可能引起一系列的不穩定因素。因此，要解決結構性失業帶來的社會不穩定問題，首先必須要健全社會保障體系，以解決礦業企業職工的短期困難；其次，要實施系統性的再就業工程，包括就業機會的創造和下崗職工職業技能的培訓 [4]。資源型城市的一個重要缺陷是產業結構單一、偏重，產業鏈短，所能提供的非礦業勞動就業機會少，對勞動力吸納力不強。在實施再就業計劃過程中，一個重要的問題是新的就業機會的創造。因此，在產業結構調整的過程中應適當考慮發展一些勞動密集型環保產業。在職工的再就業技能培訓時，國家和企業應當支付培訓的費用。

參考文獻：

[1] 錢凱.資源型城市可持續發展的研究綜述[J].經濟研究參考，2009，（24）.

[2] 黃錫生，張國鵬.論法制保障與建設環境友好型資源節約型社會[J].政法論叢，2007，（4）.

[3] 丁四保，等.主體功能區的生態補償研究[M]．北京：科學出版社，2009：297.

[4] 徐向峰，孫康，侯強.資源枯竭型城市社會保障制度的完善[J].長春工業大學報，2008，（5）.

[責任編輯 李 可]