高校內(nèi)部控制中存在的問題及應(yīng)對措施

摘 要： 近年來，隨著高校的迅速發(fā)展，高校內(nèi)部控制方面出現(xiàn)的問題也隨之增多；同時，國家與社會對高校內(nèi)部控制提出了更高的要求。通過對高校內(nèi)部控制制度建設(shè)方面的問題進(jìn)行分析，有針對性地提出了應(yīng)對措施，包括增強(qiáng)高校人員內(nèi)部控制意識、科學(xué)配置管理人員、加強(qiáng)風(fēng)險評估和管理、強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督、加強(qiáng)信息溝通等，都具有重要的實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞：高校；內(nèi)部控制；風(fēng)險管理；信息流通

中圖分類號：G647 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）05-0173-02

高等院校作為非營利組織，1999年以來進(jìn)入了快速發(fā)展期，其規(guī)模不斷擴(kuò)大，形成許多在校生超過萬人的巨型組織。在迅速發(fā)展的過程中，為解決建設(shè)資金的緊張問題，高校紛紛與銀行合作，走上了負(fù)債辦學(xué)的道路；高等教育資金來源多元化的格局逐步形成，高校的利益相關(guān)者也更加多元化。隨著高校教學(xué)、科研和服務(wù)社會等功能的不斷深化和資金來源日趨多元化，其內(nèi)部管理變得越來越復(fù)雜，現(xiàn)有的內(nèi)部管理制度不能滿足學(xué)校發(fā)展的管理需要。為此，需要深入研究高校的內(nèi)部控制理論，探索科學(xué)的內(nèi)部控制體系，加強(qiáng)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的控制，使高校真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)、健康和可持續(xù)的發(fā)展。

內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、管理層以及其他員工為達(dá)到財(cái)務(wù)報告的可靠性、經(jīng)營活動的效率和效果、相關(guān)法律法規(guī)的遵循等三個目標(biāo)而提供合理保障的過程。[1] 內(nèi)部控制包含的內(nèi)容十分豐富，概而言之，主要包括控制目標(biāo)和控制手段兩大基本內(nèi)容。控制目標(biāo)是指單位通過內(nèi)部控制所要達(dá)到的目的；控制手段是指為了達(dá)到內(nèi)部控制的目標(biāo)所采取的各種規(guī)劃手段和相應(yīng)措施。

高校內(nèi)部控制是高校為了保證教學(xué)、科研及相關(guān)工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)，有效降低經(jīng)營中的各種風(fēng)險，提高辦學(xué)效率，促進(jìn)高校實(shí)現(xiàn)所規(guī)劃的目標(biāo)，在高校內(nèi)部采取的一系列相互聯(lián)系、相互制約的制度、措施和方法的總稱。我國會計(jì)界很重視企業(yè)內(nèi)部控制研究，特別是上市公司內(nèi)部控制研究，但對于高校這一比較特殊的組織，內(nèi)部控制研究相對較弱，內(nèi)部控制制度尚未得到廣泛有效的應(yīng)用，其在實(shí)施過程中存在著一定的缺陷。因此，需要加強(qiáng)對高校內(nèi)部控制的探索和研究，進(jìn)一步完善現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度。

一、高校內(nèi)部控制中存在的問題

從實(shí)踐上看，內(nèi)部控制目前在許多高校有所實(shí)行，通過內(nèi)部控制也取得了一些管理經(jīng)驗(yàn)和成績，但這些成績還遠(yuǎn)不能適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和對高校經(jīng)營管理的需求。

高校內(nèi)部控制中主要存在以下一些方面的問題。

1.缺乏針對高等院校的內(nèi)部控制規(guī)范

財(cái)政部于2001年開始先后頒布了《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范》（ 試行） 和《貨幣資金》、《采購與付款》、《銷售與收款》、《工程項(xiàng)目》、《對外投資》、《擔(dān)保》六項(xiàng)具體控制規(guī)范。雖然《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范》（試行）在第三條規(guī)定“本規(guī)范適用于國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、公司、事業(yè)單位和其他經(jīng)濟(jì)組織。”但這些規(guī)范絕大多數(shù)主要適用于企業(yè)，而沒有專門適合高校管理內(nèi)部會計(jì)控制的法律規(guī)范指導(dǎo)。這一先天不足，導(dǎo)致一些高校制定的內(nèi)部會計(jì)控制制度不夠規(guī)范、不夠嚴(yán)謹(jǐn)。高校普遍重視教育事業(yè)費(fèi)撥款資金的控制，忽視對學(xué)校及各部門創(chuàng)收的管理。內(nèi)部會計(jì)控制制度內(nèi)容不全面，有的高校強(qiáng)調(diào)對貨幣性資金的控制，而對實(shí)物資產(chǎn)的控制存在漏洞。內(nèi)部會計(jì)控制制度對象不具體，有的高校對校一級財(cái)務(wù)人員約束嚴(yán)格，對校二級財(cái)務(wù)人員、下屬校辦產(chǎn)業(yè)財(cái)務(wù)人員約束松懈，這就使內(nèi)部會計(jì)控制的運(yùn)作效果大打折扣。缺乏權(quán)威的事業(yè)單位內(nèi)部控制評價標(biāo)準(zhǔn)是導(dǎo)致內(nèi)部控制問題的主要原因之一。

2.高校的特殊體制導(dǎo)致對內(nèi)部控制重視不夠，忽視內(nèi)部控制的制度建設(shè)

我國絕大多數(shù)高校屬公立學(xué)校。國家作為投資者，對高校校長、書記等領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行委派。由于性質(zhì)的特殊性，高校并未成立代表股東的董事會，校黨委是高校的權(quán)力決策機(jī)構(gòu)。高校高層或中層管理者大多由教師成長而來，具有較高的專業(yè)學(xué)術(shù)水平，但管理知識相對缺乏，特別是內(nèi)部控制觀念比較淡薄，缺乏足夠的風(fēng)險意識。目前不少高校存在的巨額負(fù)債問題，就是高校管理層缺乏籌資風(fēng)險意識所致，認(rèn)為國有高校不存在破產(chǎn)問題，未能在籌資以前進(jìn)行深入的可行性分析，導(dǎo)致沉重的利息負(fù)擔(dān)，阻礙了高校的健康發(fā)展。

高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動的多元化使高校內(nèi)部控制范圍非常廣泛，涉及學(xué)校的人事管理、財(cái)務(wù)管理、設(shè)備管理、后勤管理、院系業(yè)務(wù)管理、重大投資和資產(chǎn)處理管理等。目前，高等學(xué)校尚未公開制定完整的內(nèi)部控制體系，某些非經(jīng)常業(yè)務(wù)缺乏控制，如投資、工程等。有的單位雖建有規(guī)章制度，但不落實(shí)，不考核，形同虛設(shè)。有些單位雖有內(nèi)部控制制度安排，但也只是紙面上的東西，實(shí)際工作仍主要靠經(jīng)驗(yàn)或者自身的道德約束來管理。單位控制弱化、管理松懈，勢必影響高校的健康發(fā)展。

對事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效性做出評價，目前尚無來自外部的統(tǒng)一要求。在這樣的情況下，高等院校沒有向社會公眾發(fā)布財(cái)務(wù)信息的壓力。很多高校領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，內(nèi)部控制評價是一件可有可無的事情。通常只是在問題暴露出來之后才在內(nèi)部控制方面采取臨時性的措施加以彌補(bǔ)，只是在出現(xiàn)重大的事件或問題時才會想起內(nèi)部控制。這種情況不利于高校可持續(xù)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

3.高校內(nèi)部授權(quán)制度不明，權(quán)力使用失控

許多高校對其所屬的院、系等內(nèi)部單位采取經(jīng)費(fèi)包干制，其內(nèi)部各行政單位實(shí)行“一支筆”財(cái)務(wù)管理體制，從表面看似乎監(jiān)督機(jī)制到位，但實(shí)際上這是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政指令式的執(zhí)行方式，“一支筆”并無嚴(yán)格的執(zhí)行程序和操作標(biāo)準(zhǔn)可循。一旦授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、授權(quán)尺度把握不好，行政負(fù)責(zé)人授權(quán)過多、權(quán)力過大，經(jīng)費(fèi)開支一人說了算，內(nèi)部控制與監(jiān)督制度就會形同虛設(shè)。這樣，一方面容易造成經(jīng)濟(jì)資源浪費(fèi)，甚至產(chǎn)生奢侈浪費(fèi)、舞弊、違紀(jì)違法的現(xiàn)象。另一方面，各單位負(fù)責(zé)人為了部門利益，采取“抵支收入”，收、支兩條線控制不力，甚至產(chǎn)生挪用公款，私設(shè)小金庫等違紀(jì)行為。沒有明確的授權(quán)制度，內(nèi)部控制制度就不可能有效地運(yùn)行。從內(nèi)部會計(jì)控制的范圍上說，很多高校往往強(qiáng)調(diào)對財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部會計(jì)控制，而弱化對預(yù)算外，特別是創(chuàng)收經(jīng)費(fèi)等的內(nèi)部會計(jì)控制[2]。工作中隨意性較大，嚴(yán)重影響會計(jì)信息的正確性和真實(shí)性。

4.內(nèi)部控制制度不健全、執(zhí)行不力

由于對內(nèi)部控制的認(rèn)識比較片面，中國高等院校內(nèi)部控制制度的控制范圍比較狹窄，許多高校內(nèi)部控制制度只針對會計(jì)部門，而管理決策層和其他相關(guān)部門不受內(nèi)部控制制度約束，內(nèi)部控制制度基本上只是內(nèi)部牽制制度和一支筆審批制度。在經(jīng)費(fèi)收支方面，會計(jì)內(nèi)部控制體現(xiàn)的只是政府職能部門對高校的管理要求，不能充分反映市場經(jīng)濟(jì)條件下學(xué)校教學(xué)、科研、管理、服務(wù)的內(nèi)在要求，使會計(jì)內(nèi)部控制在執(zhí)行中缺乏有效性和主動性。

很多高校的領(lǐng)導(dǎo)人缺乏內(nèi)部控制知識，不理解建立內(nèi)部控制制度的意義，從而造成內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力，內(nèi)部控制制度實(shí)施效果大打折扣。有的高校對內(nèi)部控制制度的執(zhí)行未進(jìn)行認(rèn)真嚴(yán)肅的督察，執(zhí)行不執(zhí)行一個樣，即使執(zhí)行，也只是做一些表面文章。有的高校部門負(fù)責(zé)人甚至帶頭不執(zhí)行內(nèi)部會計(jì)控制，濫用職權(quán)破壞既定的內(nèi)部控制程序。有的高校在制定內(nèi)部控制制度時，未就內(nèi)部控制的環(huán)境做深入全面的調(diào)研，未對內(nèi)部控制任務(wù)與崗位進(jìn)行有針對性的細(xì)分或隨環(huán)境的變化而及時進(jìn)行調(diào)整。內(nèi)部控制目標(biāo)不明確，操作性差，不能適應(yīng)環(huán)境的要求，造成內(nèi)部控制權(quán)責(zé)不清、推諉扯皮，內(nèi)部控制制度得不到切實(shí)有效的落實(shí)。同時，在高校現(xiàn)實(shí)中，權(quán)力的使用基本上或很少受到制度和程序的制約，政務(wù)缺少透明度，決策不科學(xué)、監(jiān)督機(jī)制不完善，多數(shù)不能真正實(shí)施，缺乏群眾監(jiān)督，高校教職員工對內(nèi)部控制不了解不關(guān)心，這都不利于內(nèi)部控制制度的建立以及有效執(zhí)行。

二、加強(qiáng)高校內(nèi)部控制的措施

需要有針對性地加強(qiáng)高校內(nèi)部控制的意識和制度的實(shí)施與執(zhí)行力度。

1.增強(qiáng)高校領(lǐng)導(dǎo)、管理人員和教職工內(nèi)部控制意識

內(nèi)部會計(jì)控制是一個系統(tǒng)工程，單靠會計(jì)人員的努力很難做到有效控制，它涉及全校各個部門，上至高校領(lǐng)導(dǎo)下至普通教職員工。為此，首先要讓領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識內(nèi)部控制不到位可能帶來的危害；其次，要求領(lǐng)導(dǎo)重視內(nèi)部控制，帶頭遵守內(nèi)部控制制度；再次，要通過宣傳讓教職工充分認(rèn)識到，內(nèi)部控制并不是少數(shù)職能部門人員的事情，高校內(nèi)部人人都是內(nèi)部控制的責(zé)任人和執(zhí)行者；此外，還要加強(qiáng)管理人員的職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，使其嚴(yán)格按照內(nèi)部控制要求工作，各自在內(nèi)部控制鏈上發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.科學(xué)配置管理人員

為加強(qiáng)高校內(nèi)部控制，應(yīng)科學(xué)配置各級管理人員。第一，校級領(lǐng)導(dǎo)中須配備懂經(jīng)濟(jì)、會管理的領(lǐng)導(dǎo)干部；第二，與內(nèi)部控制關(guān)系密切的財(cái)務(wù)、審計(jì)、資產(chǎn)管理、校辦產(chǎn)業(yè)管理等部門，要引進(jìn)一批具有內(nèi)部控制意識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的管理骨干；第三，對現(xiàn)有的從教師崗位或一般崗位充實(shí)進(jìn)來的管理人員，要加強(qiáng)對他們的培訓(xùn)，使其學(xué)習(xí)并掌握相關(guān)知識，嚴(yán)格按照內(nèi)部控制要求工作；第四，對有從業(yè)資格要求的管理崗位，必須嚴(yán)格按規(guī)定要求配備具有從業(yè)資格證書的管理人員。

3.加強(qiáng)風(fēng)險評估和管理

高校的風(fēng)險有內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險兩種。內(nèi)部風(fēng)險目前主要有財(cái)務(wù)收支失衡風(fēng)險、過度舉債風(fēng)險、投資損失風(fēng)險等。外部風(fēng)險主要有國家宏觀調(diào)控風(fēng)險、土地置換政策變動風(fēng)險、生源變化風(fēng)險等。作為高校的管理者，既要能識別內(nèi)部風(fēng)險，又要能識別外部風(fēng)險。多年來，高等學(xué)校的風(fēng)險管理一直未受到應(yīng)有的重視。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期一切按國家計(jì)劃來進(jìn)行，幾乎沒有風(fēng)險。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，高等學(xué)校由單純的國家財(cái)政撥款發(fā)展到當(dāng)前的多元化籌資，高校的經(jīng)營風(fēng)險隨之增加。高校巨額的風(fēng)險損失由誰承擔(dān)是進(jìn)行內(nèi)部控制很重要一環(huán)。如果風(fēng)險損失無人承擔(dān)，那么高等學(xué)校的腐敗問題就很難解決，內(nèi)部控制也難以完善和執(zhí)行。高等學(xué)校應(yīng)建立風(fēng)險管理制度，對年度預(yù)算、重大融資、重大投資等決策，事先必須對風(fēng)險進(jìn)行分析與評估。須建立完善的分析與評估體系，建立完善的評估組織、評估程序，并對評估的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督檢查。此外，在平時應(yīng)重視風(fēng)險的控制和報告。

4.強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督

首先要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。要加強(qiáng)會計(jì)核算工作，對校內(nèi)各單位實(shí)施定期或不定期的財(cái)務(wù)檢查和會計(jì)稽核，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用，將學(xué)校所有經(jīng)濟(jì)活動納入審計(jì)范圍，重點(diǎn)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，積極探索開展內(nèi)控制度審計(jì)和績效評價審計(jì)。高校還應(yīng)通過多種形式推進(jìn)財(cái)務(wù)公開，自覺接受師生員工監(jiān)督。但在現(xiàn)行體制下，僅僅依靠內(nèi)部監(jiān)督是很不夠的，特別是內(nèi)部監(jiān)督很多時候容易流于形式，為此，需要積極引進(jìn)外部監(jiān)督。高校可聘請會計(jì)師事務(wù)所等社會中介機(jī)構(gòu)對本單位內(nèi)部控制的建立健全及貫徹實(shí)施進(jìn)行全面評價，從外部發(fā)現(xiàn)高校內(nèi)部控制中存在的問題。對涉及內(nèi)部控制工作的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)和崗位、在內(nèi)部控制上存在的缺陷等提出改進(jìn)意見，確保高校內(nèi)部控制的有效實(shí)施。另外，高校應(yīng)積極配合政府財(cái)政、審計(jì)、價格、稅收等部門對高校實(shí)施的審計(jì)和檢查，對于審計(jì)、檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)采取有效措施，認(rèn)真進(jìn)行整改[3]。

5.加強(qiáng)信息溝通。一方面，要加強(qiáng)職能部門和崗位間的信息溝通。高校應(yīng)充分發(fā)揮信息和溝通系統(tǒng)的作用，增強(qiáng)信息共享程度。良好的信息溝通渠道應(yīng)該是暢通的，可以是自下而上、自上而下或者橫向部門間信息的流通。財(cái)務(wù)信息要為校內(nèi)師生員工服務(wù)，為學(xué)校加強(qiáng)內(nèi)部管理服務(wù)。學(xué)校對學(xué)院和部門進(jìn)行業(yè)績考核時，還應(yīng)將信息溝通與協(xié)調(diào)工作納入考核指標(biāo)，敦促各部門重視信息溝通與協(xié)調(diào)工作。高校還應(yīng)加強(qiáng)與校外單位間的信息溝通。一是必須向上級有關(guān)部門報批和報備案的有關(guān)事項(xiàng)，應(yīng)杜絕“先斬后奏”行為的發(fā)生。同時，為了能及時掌握并用好用足物價、稅收等相關(guān)政策，防止出現(xiàn)違反物價、稅收等政策的風(fēng)險，高校必須經(jīng)常與物價、稅務(wù)部門進(jìn)行交流與溝通。目前很多高校通過向銀行借款來發(fā)展學(xué)校的辦學(xué)事業(yè)，有些高校甚至是高負(fù)債運(yùn)行，在辦理銀行還款和轉(zhuǎn)貸等環(huán)節(jié)，稍有不慎就可能發(fā)生財(cái)務(wù)支付風(fēng)險，因此，高校還要注重與銀行的信息交流與溝通。通過信息溝通，有助于隨時隨地掌握情況，出現(xiàn)問題時，及早發(fā)現(xiàn)并采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施，從而降低高校運(yùn)營過程中的風(fēng)險。

內(nèi)部會計(jì)控制是一個系統(tǒng)工程，它涉及到全校各個部門。內(nèi)部控制體系的建立健全完善并不是一朝一夕的事，它一般要經(jīng)歷一個由初始狀態(tài)到理想狀態(tài)的循序漸進(jìn)不斷完善的過程。 在這個過程中，需要不斷發(fā)現(xiàn)問題，不斷探索尋找解決問題的方法，使內(nèi)部控制體系日趨嚴(yán)謹(jǐn)、日趨完善，從而提高高校管理水平和資金運(yùn)作效率，保證高校真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)、健康、持續(xù)的發(fā)展，并適應(yīng)市場競爭的內(nèi)在需求。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 余曉林.公立高校內(nèi)部控制制度的缺陷及完善措施[J].財(cái)會研究，2010，（9）:65-67.

[3] 何利平.高校內(nèi)部控制存在的問題及應(yīng)對措施[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2008，7 （7）:216-218.

[責(zé)任編輯 海 川]