高校內部控制中存在的問題及應對措施

摘 要： 近年來，隨著高校的迅速發展，高校內部控制方面出現的問題也隨之增多；同時，國家與社會對高校內部控制提出了更高的要求。通過對高校內部控制制度建設方面的問題進行分析，有針對性地提出了應對措施，包括增強高校人員內部控制意識、科學配置管理人員、加強風險評估和管理、強化內外監督、加強信息溝通等，都具有重要的實踐意義。

關鍵詞：高校；內部控制；風險管理；信息流通

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）05-0173-02

高等院校作為非營利組織，1999年以來進入了快速發展期，其規模不斷擴大，形成許多在校生超過萬人的巨型組織。在迅速發展的過程中，為解決建設資金的緊張問題，高校紛紛與銀行合作，走上了負債辦學的道路；高等教育資金來源多元化的格局逐步形成，高校的利益相關者也更加多元化。隨著高校教學、科研和服務社會等功能的不斷深化和資金來源日趨多元化，其內部管理變得越來越復雜，現有的內部管理制度不能滿足學校發展的管理需要。為此，需要深入研究高校的內部控制理論，探索科學的內部控制體系，加強各項經濟業務活動的控制，使高校真正實現科學、健康和可持續的發展。

內部控制是由企業董事會、管理層以及其他員工為達到財務報告的可靠性、經營活動的效率和效果、相關法律法規的遵循等三個目標而提供合理保障的過程。[1] 內部控制包含的內容十分豐富，概而言之，主要包括控制目標和控制手段兩大基本內容。控制目標是指單位通過內部控制所要達到的目的；控制手段是指為了達到內部控制的目標所采取的各種規劃手段和相應措施。

高校內部控制是高校為了保證教學、科研及相關工作正常運轉，有效降低經營中的各種風險，提高辦學效率，促進高校實現所規劃的目標，在高校內部采取的一系列相互聯系、相互制約的制度、措施和方法的總稱。我國會計界很重視企業內部控制研究，特別是上市公司內部控制研究，但對于高校這一比較特殊的組織，內部控制研究相對較弱，內部控制制度尚未得到廣泛有效的應用，其在實施過程中存在著一定的缺陷。因此，需要加強對高校內部控制的探索和研究，進一步完善現有的內部控制制度。

一、高校內部控制中存在的問題

從實踐上看，內部控制目前在許多高校有所實行，通過內部控制也取得了一些管理經驗和成績，但這些成績還遠不能適應國家經濟的迅速發展和對高校經營管理的需求。

高校內部控制中主要存在以下一些方面的問題。

1.缺乏針對高等院校的內部控制規范

財政部于2001年開始先后頒布了《內部會計控制規范——基本規范》（ 試行） 和《貨幣資金》、《采購與付款》、《銷售與收款》、《工程項目》、《對外投資》、《擔保》六項具體控制規范。雖然《內部會計控制規范——基本規范》（試行）在第三條規定“本規范適用于國家機關、社會團體、公司、事業單位和其他經濟組織。”但這些規范絕大多數主要適用于企業，而沒有專門適合高校管理內部會計控制的法律規范指導。這一先天不足，導致一些高校制定的內部會計控制制度不夠規范、不夠嚴謹。高校普遍重視教育事業費撥款資金的控制，忽視對學校及各部門創收的管理。內部會計控制制度內容不全面，有的高校強調對貨幣性資金的控制，而對實物資產的控制存在漏洞。內部會計控制制度對象不具體，有的高校對校一級財務人員約束嚴格，對校二級財務人員、下屬校辦產業財務人員約束松懈，這就使內部會計控制的運作效果大打折扣。缺乏權威的事業單位內部控制評價標準是導致內部控制問題的主要原因之一。

2.高校的特殊體制導致對內部控制重視不夠，忽視內部控制的制度建設

我國絕大多數高校屬公立學校。國家作為投資者，對高校校長、書記等領導人進行委派。由于性質的特殊性，高校并未成立代表股東的董事會，校黨委是高校的權力決策機構。高校高層或中層管理者大多由教師成長而來，具有較高的專業學術水平，但管理知識相對缺乏，特別是內部控制觀念比較淡薄，缺乏足夠的風險意識。目前不少高校存在的巨額負債問題，就是高校管理層缺乏籌資風險意識所致，認為國有高校不存在破產問題，未能在籌資以前進行深入的可行性分析，導致沉重的利息負擔，阻礙了高校的健康發展。

高等學校經濟活動的多元化使高校內部控制范圍非常廣泛，涉及學校的人事管理、財務管理、設備管理、后勤管理、院系業務管理、重大投資和資產處理管理等。目前，高等學校尚未公開制定完整的內部控制體系，某些非經常業務缺乏控制，如投資、工程等。有的單位雖建有規章制度，但不落實，不考核，形同虛設。有些單位雖有內部控制制度安排，但也只是紙面上的東西，實際工作仍主要靠經驗或者自身的道德約束來管理。單位控制弱化、管理松懈，勢必影響高校的健康發展。

對事業單位內部控制的有效性做出評價，目前尚無來自外部的統一要求。在這樣的情況下，高等院校沒有向社會公眾發布財務信息的壓力。很多高校領導認為，內部控制評價是一件可有可無的事情。通常只是在問題暴露出來之后才在內部控制方面采取臨時性的措施加以彌補，只是在出現重大的事件或問題時才會想起內部控制。這種情況不利于高校可持續的長遠發展。

3.高校內部授權制度不明，權力使用失控

許多高校對其所屬的院、系等內部單位采取經費包干制，其內部各行政單位實行“一支筆”財務管理體制，從表面看似乎監督機制到位，但實際上這是一種計劃經濟體制下的行政指令式的執行方式，“一支筆”并無嚴格的執行程序和操作標準可循。一旦授權標準不統一、授權尺度把握不好，行政負責人授權過多、權力過大，經費開支一人說了算，內部控制與監督制度就會形同虛設。這樣，一方面容易造成經濟資源浪費，甚至產生奢侈浪費、舞弊、違紀違法的現象。另一方面，各單位負責人為了部門利益，采取“抵支收入”，收、支兩條線控制不力，甚至產生挪用公款，私設小金庫等違紀行為。沒有明確的授權制度，內部控制制度就不可能有效地運行。從內部會計控制的范圍上說，很多高校往往強調對財政性經費的內部會計控制，而弱化對預算外，特別是創收經費等的內部會計控制[2]。工作中隨意性較大，嚴重影響會計信息的正確性和真實性。

4.內部控制制度不健全、執行不力

由于對內部控制的認識比較片面，中國高等院校內部控制制度的控制范圍比較狹窄，許多高校內部控制制度只針對會計部門，而管理決策層和其他相關部門不受內部控制制度約束，內部控制制度基本上只是內部牽制制度和一支筆審批制度。在經費收支方面，會計內部控制體現的只是政府職能部門對高校的管理要求，不能充分反映市場經濟條件下學校教學、科研、管理、服務的內在要求，使會計內部控制在執行中缺乏有效性和主動性。

很多高校的領導人缺乏內部控制知識，不理解建立內部控制制度的意義，從而造成內部控制制度執行不力，內部控制制度實施效果大打折扣。有的高校對內部控制制度的執行未進行認真嚴肅的督察，執行不執行一個樣，即使執行，也只是做一些表面文章。有的高校部門負責人甚至帶頭不執行內部會計控制，濫用職權破壞既定的內部控制程序。有的高校在制定內部控制制度時，未就內部控制的環境做深入全面的調研，未對內部控制任務與崗位進行有針對性的細分或隨環境的變化而及時進行調整。內部控制目標不明確，操作性差，不能適應環境的要求，造成內部控制權責不清、推諉扯皮，內部控制制度得不到切實有效的落實。同時，在高校現實中，權力的使用基本上或很少受到制度和程序的制約，政務缺少透明度，決策不科學、監督機制不完善，多數不能真正實施，缺乏群眾監督，高校教職員工對內部控制不了解不關心，這都不利于內部控制制度的建立以及有效執行。

二、加強高校內部控制的措施

需要有針對性地加強高校內部控制的意識和制度的實施與執行力度。

1.增強高校領導、管理人員和教職工內部控制意識

內部會計控制是一個系統工程，單靠會計人員的努力很難做到有效控制，它涉及全校各個部門，上至高校領導下至普通教職員工。為此，首先要讓領導充分認識內部控制不到位可能帶來的危害；其次，要求領導重視內部控制，帶頭遵守內部控制制度；再次，要通過宣傳讓教職工充分認識到，內部控制并不是少數職能部門人員的事情，高校內部人人都是內部控制的責任人和執行者；此外，還要加強管理人員的職業培訓和職業道德教育，使其嚴格按照內部控制要求工作，各自在內部控制鏈上發揮應有的作用。

2.科學配置管理人員

為加強高校內部控制，應科學配置各級管理人員。第一，校級領導中須配備懂經濟、會管理的領導干部；第二，與內部控制關系密切的財務、審計、資產管理、校辦產業管理等部門，要引進一批具有內部控制意識和實踐經驗的管理骨干；第三，對現有的從教師崗位或一般崗位充實進來的管理人員，要加強對他們的培訓，使其學習并掌握相關知識，嚴格按照內部控制要求工作；第四，對有從業資格要求的管理崗位，必須嚴格按規定要求配備具有從業資格證書的管理人員。

3.加強風險評估和管理

高校的風險有內部風險和外部風險兩種。內部風險目前主要有財務收支失衡風險、過度舉債風險、投資損失風險等。外部風險主要有國家宏觀調控風險、土地置換政策變動風險、生源變化風險等。作為高校的管理者，既要能識別內部風險，又要能識別外部風險。多年來，高等學校的風險管理一直未受到應有的重視。計劃經濟時期一切按國家計劃來進行，幾乎沒有風險。隨著經濟體制的轉變，高等學校由單純的國家財政撥款發展到當前的多元化籌資，高校的經營風險隨之增加。高校巨額的風險損失由誰承擔是進行內部控制很重要一環。如果風險損失無人承擔，那么高等學校的腐敗問題就很難解決，內部控制也難以完善和執行。高等學校應建立風險管理制度，對年度預算、重大融資、重大投資等決策，事先必須對風險進行分析與評估。須建立完善的分析與評估體系，建立完善的評估組織、評估程序，并對評估的實施進行監督檢查。此外，在平時應重視風險的控制和報告。

4.強化內外監督

首先要強化內部監督。要加強會計核算工作，對校內各單位實施定期或不定期的財務檢查和會計稽核，發現問題及時糾正。充分發揮內部審計的監督作用，將學校所有經濟活動納入審計范圍，重點加強經濟責任審計，積極探索開展內控制度審計和績效評價審計。高校還應通過多種形式推進財務公開，自覺接受師生員工監督。但在現行體制下，僅僅依靠內部監督是很不夠的，特別是內部監督很多時候容易流于形式，為此，需要積極引進外部監督。高校可聘請會計師事務所等社會中介機構對本單位內部控制的建立健全及貫徹實施進行全面評價，從外部發現高校內部控制中存在的問題。對涉及內部控制工作的各項經濟業務、內部機構和崗位、在內部控制上存在的缺陷等提出改進意見，確保高校內部控制的有效實施。另外，高校應積極配合政府財政、審計、價格、稅收等部門對高校實施的審計和檢查，對于審計、檢查中發現的問題，應采取有效措施，認真進行整改[3]。

5.加強信息溝通。一方面，要加強職能部門和崗位間的信息溝通。高校應充分發揮信息和溝通系統的作用，增強信息共享程度。良好的信息溝通渠道應該是暢通的，可以是自下而上、自上而下或者橫向部門間信息的流通。財務信息要為校內師生員工服務，為學校加強內部管理服務。學校對學院和部門進行業績考核時，還應將信息溝通與協調工作納入考核指標，敦促各部門重視信息溝通與協調工作。高校還應加強與校外單位間的信息溝通。一是必須向上級有關部門報批和報備案的有關事項，應杜絕“先斬后奏”行為的發生。同時，為了能及時掌握并用好用足物價、稅收等相關政策，防止出現違反物價、稅收等政策的風險，高校必須經常與物價、稅務部門進行交流與溝通。目前很多高校通過向銀行借款來發展學校的辦學事業，有些高校甚至是高負債運行，在辦理銀行還款和轉貸等環節，稍有不慎就可能發生財務支付風險，因此，高校還要注重與銀行的信息交流與溝通。通過信息溝通，有助于隨時隨地掌握情況，出現問題時，及早發現并采取適當的應對措施，從而降低高校運營過程中的風險。

內部會計控制是一個系統工程，它涉及到全校各個部門。內部控制體系的建立健全完善并不是一朝一夕的事，它一般要經歷一個由初始狀態到理想狀態的循序漸進不斷完善的過程。 在這個過程中，需要不斷發現問題，不斷探索尋找解決問題的方法，使內部控制體系日趨嚴謹、日趨完善，從而提高高校管理水平和資金運作效率，保證高校真正實現科學、健康、持續的發展，并適應市場競爭的內在需求。

參考文獻：

[1] COSO.InternalControl一IntegratedFramework，1992.見www.eoso.org。

[2] 余曉林.公立高校內部控制制度的缺陷及完善措施[J].財會研究，2010，（9）:65-67.

[3] 何利平.高校內部控制存在的問題及應對措施[J].產業與科技論壇，2008，7 （7）:216-218.

[責任編輯 海 川]