大型技改項目中甲方的財務(wù)監(jiān)督新探索

【摘要】財務(wù)監(jiān)督在國有企業(yè)的經(jīng)濟活動中起著良好的糾偏、防弊作用。在大型技改項目中，負(fù)責(zé)甲方財務(wù)監(jiān)督的財務(wù)和審計分工合作，對于保證工程投資的良性運行起著重要的作用。為了解決財務(wù)監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)化、常規(guī)化的問題，我單位引入了項目資金監(jiān)管軟件，將承包商工程專用賬戶的資金也納入財務(wù)監(jiān)管范圍，實行專款專用。這一新探索結(jié)合財務(wù)核算，對加強工程投資實施階段的事前和事中控制起了很好的作用，對于其他國有投資的大型項目也不乏借鑒。

【關(guān)鍵詞】財務(wù)監(jiān)督國有甲方工程項目

一、財務(wù)監(jiān)督概述

（一）財務(wù)監(jiān)督的定義和作用

財務(wù)監(jiān)督是從本單位經(jīng)濟利益出發(fā)，對經(jīng)濟活動的真實性、正確性、合理性、合法性和有效性進行全面的監(jiān)督。它作為解決委托代理矛盾的產(chǎn)物由來已久，是經(jīng)濟監(jiān)督的重要內(nèi)容。國有單位的財務(wù)監(jiān)督不僅對其經(jīng)濟行為的合法、合規(guī)性起著重要的制約作用，對于人員的不法行為也有良好的威懾力，還能增強單位風(fēng)險管控的能力，提高財務(wù)資源的配置效率。

（二）財務(wù)監(jiān)督的目標(biāo)任務(wù)

實務(wù)中對財務(wù)監(jiān)督的地位是有些模糊的，有的認(rèn)為財務(wù)監(jiān)督與控制是財務(wù)管理的基本職能之一，而有的則認(rèn)為財務(wù)管理和財務(wù)監(jiān)督是財務(wù)工作的兩大職能。而無論財務(wù)監(jiān)督是否獨立于財務(wù)管理，它的目標(biāo)任務(wù)是明確的，即督促財務(wù)活動符合國家有關(guān)政策、法規(guī)和單位經(jīng)營文化、制度的規(guī)定，揭露財務(wù)活動中的弊端和違法行為，威懾和制約不法行為，保證財務(wù)活動的正軌運行，促進資源的合理配置和有效利用，實現(xiàn)組織目標(biāo)。

（三）國有企業(yè)的財務(wù)監(jiān)督工作

國有單位，特別是大型企業(yè)的財務(wù)監(jiān)督工作主要包括通過建立和完善內(nèi)控機制，提高風(fēng)險管控和企業(yè)危機應(yīng)對的能力；通過全面預(yù)算、資金集中管理和財務(wù)信息化等財務(wù)管理手段提高財務(wù)資源配置效率，降本增效；通過強化重大財務(wù)事項、總會計師職責(zé)管理等，做實企業(yè)賬本，提升財務(wù)集團化運作水平等等。除總會計師外，工作主要落實在會計和審計部門。本單位技改項目中甲方的財務(wù)監(jiān)督，就是會計和審計在建設(shè)項目各環(huán)節(jié)中發(fā)揮各自的職權(quán)能力，進行財務(wù)監(jiān)督，其主要目的是有效控制工程成本，提高項目建設(shè)的經(jīng)濟效益和社會效益。

二、國有工程項目甲方財務(wù)監(jiān)督的基礎(chǔ)準(zhǔn)備

（一）要做好甲方財務(wù)監(jiān)督，首先要確立單位內(nèi)部公開、分權(quán)的環(huán)境

財務(wù)監(jiān)督的體制是建立在一定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系基礎(chǔ)上的，而國有單位的性質(zhì)就決定了單位內(nèi)部每一層級的財務(wù)監(jiān)督組織機構(gòu)都具有雙重身份，既是委托人又是代理人；即同時身為監(jiān)督人和被監(jiān)督人。

比如財務(wù)部負(fù)責(zé)監(jiān)督其他部門的財務(wù)運作，是財務(wù)監(jiān)督的主體；同時，財務(wù)部作為一個部門，是單位財務(wù)運作的組成部分，又是監(jiān)督客體。監(jiān)督人身份的多重性，決定了當(dāng)其所代表的利益不一致時，各種身份會相互牽制、干擾，影響財務(wù)監(jiān)督的效能。如果單位體制不健全，對領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏約束，就易發(fā)生貪腐事件。

要解決這一身份困擾，在機關(guān)事業(yè)單位，需要營造公開公正、分權(quán)制衡的環(huán)境。在企業(yè)，則需要確立現(xiàn)代企業(yè)制度。現(xiàn)代企業(yè)制度，是以企業(yè)法人制度為基礎(chǔ)，以企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度為核心，以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)為條件而展開的，由各項制度所組成的，用于規(guī)范企業(yè)基本經(jīng)濟關(guān)系的制度體系。它旨在依靠產(chǎn)權(quán)制度，使決策、執(zhí)行、約束有機統(tǒng)一，在生產(chǎn)經(jīng)營中，特別是財務(wù)監(jiān)管方面，最大限度地保護相關(guān)者的權(quán)益。

我單位已實行現(xiàn)代企業(yè)制度改革，由董事會、監(jiān)事會和預(yù)算、投資、薪酬等專業(yè)管理委員會行使重大事項的經(jīng)營管理權(quán)，由總經(jīng)理辦公會議行使日常經(jīng)營管理權(quán)。針對本項目公司專門成立了監(jiān)督小組，成員來自綜合計劃部、法改部、審計部、財務(wù)管理部及紀(jì)檢監(jiān)察部，各部監(jiān)管職責(zé)明確。其中財務(wù)管理部負(fù)責(zé)技改資金的監(jiān)管，而審計部負(fù)責(zé)風(fēng)險控制和工程造價（即投資）控制。此外，公司還專門制訂了多項管理制度和程序文件以強調(diào)公開、明晰職權(quán)。同時還注重借助外部力量，引進了全過程審計和第三方總控；盡量通過省際的招標(biāo)平臺進行公開招投標(biāo)；建立有問題向省、市政府相關(guān)監(jiān)督管理機構(gòu)溝通匯報的機制等，這些作法都試圖解決在組織機制上監(jiān)管人身份的難點。

（二）要做好甲方財務(wù)監(jiān)督，財務(wù)、審計人員還要避免單方面強調(diào)財務(wù)工作，強調(diào)固有的工作方式，不重視與時俱進、推陳出新的誤區(qū)

我公司的技改項目，投資規(guī)模近50億，作為為民辦實事的一號工程，得到了市政府的大力支持，但由于拆遷工作的影響，造成了實際建設(shè)工期的緊張，作為監(jiān)督部門，既要保障工程的正常進度不受影響，又要堅持原則，為國家、行業(yè)和企業(yè)把好關(guān)，遇到新問題，必須主動了解情況，急業(yè)務(wù)部門之所急，積極尋求新的解決方法，否則或者會延誤工期，或者要降低工作標(biāo)準(zhǔn)，都會給企業(yè)帶來損失。

（三）要做好甲方財務(wù)監(jiān)督，還應(yīng)抓住幾個重點

1.引進外部力量進行社會監(jiān)督，要做好溝通配合工作。大型投資項目往往會借助外部力量，我單位為優(yōu)化項目概算，引入了第三方審查機制；為降低工程項目建設(shè)風(fēng)險，引入了工程建設(shè)咨詢及全過程審計；為保證招標(biāo)工作質(zhì)量，選擇了招標(biāo)代理公司。作為監(jiān)管部門，審計部既要配合外單位的工作，做好全過程審計等與項目部的溝通，又要從企業(yè)角度提出監(jiān)管要求，以進一步維護我方的利益，還要進行項目的內(nèi)審把關(guān)及企業(yè)相關(guān)的內(nèi)控流程設(shè)計。

2.企業(yè)要完善相關(guān)的制度建設(shè)。除企業(yè)本身的授權(quán)審批制度往往要依據(jù)技改的特點進行專門的授權(quán)外，還要健全相關(guān)的內(nèi)控制度、信息傳遞報告及檔案保管等制度。這些可以由項目組與監(jiān)管部門首先按自己的職權(quán)擬定，再共同討論確定。

3.最重要的工作，是對項目的全程進行監(jiān)管控制。在籌備立項階段，可行性研究時就要對項目的經(jīng)濟效益進行預(yù)測、評價，這主要是財務(wù)部門和項目籌建部門的工作。然后是招投標(biāo)管理、合同管理等辦法的確定，主要由項目監(jiān)管小組來完成。而在施工階段，主要是財務(wù)的資金監(jiān)管，合同管理，預(yù)算控制等。最后是竣工決算階段的造價審計、交付資產(chǎn)管理以及最終的財務(wù)效益和經(jīng)濟效益評價。

三、工程項目甲方財務(wù)監(jiān)督的通常作法

財務(wù)監(jiān)督主要是對企業(yè)的財務(wù)活動和財務(wù)關(guān)系進行監(jiān)控。它需要現(xiàn)代企業(yè)制度下的恰當(dāng)?shù)姆謾?quán)和法治的環(huán)境，還需要企業(yè)外部單位及內(nèi)部相關(guān)部門的協(xié)作、配合，而并非僅僅是財務(wù)、審計人員的責(zé)任。當(dāng)然財務(wù)(會計)、審計是項目甲方財務(wù)監(jiān)督的主要職能部門。

我們知道，審計的主要職責(zé)是受財產(chǎn)所有者的委托對財產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)濟活動就其合規(guī)性、合法性、合理性和有效性以及有關(guān)資料和活動的真實性、公允性進行監(jiān)督和檢查，起到經(jīng)濟監(jiān)督、經(jīng)濟評價、經(jīng)濟鑒證等作用，最終對財產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)濟活動做到促進和制約作用。內(nèi)部審計財務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容主要包括財務(wù)報告及信息的合規(guī)性和公允性，以及企業(yè)的經(jīng)營運作、風(fēng)險管理與控制情況。

而會計監(jiān)督是指會計機構(gòu)和會計人員依據(jù)管理制度，對企業(yè)經(jīng)營活動及資金流轉(zhuǎn)進行綜合連續(xù)地監(jiān)察和督促，以確保經(jīng)濟活動的合規(guī)合理，保障會計信息的相關(guān)性、可靠性和可比性，從而提高企業(yè)經(jīng)濟效益。

不同企業(yè)財務(wù)、審計的分工略有不同，但在項目的財務(wù)監(jiān)督中，通常審計部門關(guān)心的是合法合規(guī)性、效益性及內(nèi)控的有效性，而財務(wù)部門關(guān)心的是真實合法性、完整可靠性以及經(jīng)濟合理性。大型基建項目周期較長，各階段相互銜接又不可間斷，而其間各種不確定因素將直接影響到項目總投資目標(biāo)的完成，因而對項目的財務(wù)監(jiān)督必然是全過程的，即對項目可行性研究(概算)、勘察設(shè)計與預(yù)算、招標(biāo)投標(biāo)、施工過程、竣工決算等各階段全過程的進行監(jiān)督。

我們把項目大致分為三個階段：項目前期階段、建設(shè)實施階段和竣工驗收階段。項目前期主要包括項目建議書的提出、可行性研究報告、初步設(shè)計及施工圖設(shè)計，以及相關(guān)的項目審批工作。財務(wù)監(jiān)督的重點是可行性研究和概、預(yù)算，而可行性研究和技術(shù)論證的過程事實上也是項目決策的過程，要對項目風(fēng)險進行盡可能的預(yù)計，理清總概算的涵蓋內(nèi)容，完善立項范圍，注意跟進調(diào)整。

工程建設(shè)實施的過程中財務(wù)監(jiān)督的重點則是對招投標(biāo)的監(jiān)管和日常的財務(wù)核算監(jiān)管，前者要審查招標(biāo)文件的科學(xué)性、標(biāo)底的合理性以及工程量清單的正確性，后者包括正確使用會計科目、規(guī)范待攤投資等的攤銷方法以及對項目資金、價款結(jié)算的監(jiān)管。其中對項目資金監(jiān)管的主要方式是：建設(shè)資金專款專用，落實監(jiān)管責(zé)任人、制定監(jiān)管原則等；而對價款結(jié)算監(jiān)管則主要是審核手續(xù)是否完備、審批程序是否規(guī)范，憑證是否真實合法等。

竣工驗收階段財務(wù)監(jiān)管的重點是實物及檔案資料的驗收和竣工決算審計。

四、本企業(yè)財務(wù)監(jiān)督的新探索

上述財務(wù)監(jiān)督的通常作法已比較全面，而本企業(yè)項目監(jiān)督又有一些新的探索。首先，應(yīng)該說我國國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督主要集中于事后的反饋性控制，缺乏事前、事中的防護性控制和前饋性控制。而且，加強監(jiān)督，最好能通過標(biāo)準(zhǔn)化流程實現(xiàn)。一方面使監(jiān)督制度化、常規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)化，減少人為偏差，提高監(jiān)督質(zhì)量和效率，另一方面可以避免部門間的沖突，減輕人的抵觸情緒。此外，財務(wù)監(jiān)督應(yīng)與工程建設(shè)控制相結(jié)合，以促進施工單位保質(zhì)保量、按期按計劃完成甲方企業(yè)的工程建設(shè)目標(biāo)。

本企業(yè)在加強事前和事中控制方面，除機構(gòu)準(zhǔn)備和制度建設(shè)外，還注意借助中介機構(gòu)的力量，以營造公正、公平、公開的監(jiān)管工作氛圍，但最重要的還是在具體實施中下功夫。對施工過程的財務(wù)監(jiān)督重點，一是審計部門對招投標(biāo)的前程介入和施工過程的全程監(jiān)控，一是為財務(wù)部門的日常監(jiān)管建立了統(tǒng)一工作平臺——技改項目資金監(jiān)管系統(tǒng)。后者是在行業(yè)對大型項目監(jiān)管的統(tǒng)一要求下經(jīng)過適應(yīng)性調(diào)整形成。由于技改項目資金監(jiān)管系統(tǒng)是在行業(yè)重點項目監(jiān)管的創(chuàng)意思路下的新探索，下面就其具體作法加以介紹。

首先，大型項目資金監(jiān)管是本行業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察部門的一個工作新思路、新方法。大型項目投資規(guī)模大，涉及巨額資金，必然面臨資金管控風(fēng)險。建設(shè)單位本身一般具有較完善的資金管控能力，但一旦資金被注入施工企業(yè)，就往往鞭長莫及了。新思路是要求施工企業(yè)建立該技改項目的專用賬戶，專款專用，且允許我方對賬戶資金的使用進行監(jiān)管。

面對監(jiān)管要求，我企業(yè)首先要解決的是行為的合法性。為此，監(jiān)管小組集體討論制訂了專用賬戶管理辦法，由財務(wù)部門與相關(guān)銀行協(xié)商擬定了專用賬戶三方共管協(xié)議的文本。然后，辦法和協(xié)議文本被明確地寫入所有土建項目的招標(biāo)文件，這就保證了具體作法的合法性。

實施中，項目資金在按進度計劃，經(jīng)監(jiān)理、總控及全過程審計單位審核后，由財務(wù)對照合同，按批準(zhǔn)額度撥入施工方的專用賬戶。施工方在使用資金前，先在監(jiān)管系統(tǒng)中進行其材料供應(yīng)商或勞務(wù)分包商的開戶信息等結(jié)算資料備案，再將相關(guān)合同、發(fā)票、人工費、約定合理利潤額度內(nèi)的用款計劃等輸入系統(tǒng)，其中主材的品牌、質(zhì)量應(yīng)與主合同（即我方與施工方簽訂的合同）一致。

備案信息提交后，銀行會與其專用賬戶申請付款額核對，一致則付款放行。施工方合同、發(fā)票等的書面材料在約定時限內(nèi)送至我方，以便我方審核其備案信息與實際交易是否一致。銀行按月提供專用賬戶的收付款情況以供我方對賬。備案與實際不符的付款將被責(zé)令糾正，逾期未予糾正我方有權(quán)對專用賬戶進行止付，還可能暫緩我方下一筆進度款的支付。

這一作法既不影響工程結(jié)算進度，又確保了建設(shè)單位的資金確實被用在項目中，且保證了用料質(zhì)量和勞務(wù)工資的及時發(fā)放，而且監(jiān)管動作被固化在系統(tǒng)中，節(jié)省了人力、物力，又保存了結(jié)算的痕跡以備必要時追溯。系統(tǒng)運行兩年多以來，基本上達到了預(yù)期的監(jiān)管效果，行業(yè)的這一創(chuàng)新思路也得到了中紀(jì)委的肯定。

除上述重點監(jiān)管工作以外，通過企業(yè)的統(tǒng)一軟件平臺，實現(xiàn)了企業(yè)在建工程的日常財務(wù)核算與資本性支出預(yù)算的結(jié)合，且進一步與行業(yè)統(tǒng)一的日常資金支付監(jiān)管系統(tǒng)銜接，也在資金安全、有效地使用上收到了良好的管控效果。此外，設(shè)立內(nèi)容豐富的輔助臺賬，在日常財務(wù)核算之外，加入業(yè)務(wù)部門關(guān)注的信息，如合同號、相關(guān)的付款條款，預(yù)付款支付、沖轉(zhuǎn)情況，甚至增值稅的抵扣情況等，既有利于財務(wù)部門及時與業(yè)務(wù)部門對賬，又有利于統(tǒng)一口徑進行投資完成情況的監(jiān)督和控制。

五、該探索之于大型工程建設(shè)項目甲方財務(wù)監(jiān)督的意義

在本行業(yè)多是國有獨資公司的背景下，我們在大型基建技改工程項目中財務(wù)監(jiān)督的經(jīng)驗對其他國有投資的大型項目，特別是政府投資項目，有著特別的借鑒作用。政府投資主要是用于公益性設(shè)施和公共基礎(chǔ)設(shè)施，這類項目往往投資規(guī)模大，甲方有政府投資背景，因而項目資金充裕，但對項目的監(jiān)管，特別是要保證干部隊伍的廉潔卻是難題。而通過對資金流向的深入追蹤監(jiān)控可以很大程度上減少借助資金混流而被掩蓋的營私舞弊現(xiàn)象。國有企業(yè)的財務(wù)監(jiān)督目的之一就是為了保護國有財產(chǎn)的安全，而在財務(wù)核算、財務(wù)管理的過程中實行有效的事前、事中、事后監(jiān)督，將監(jiān)督與預(yù)算管理、國有資產(chǎn)監(jiān)管結(jié)合起來，融合在日常管理工作之中，就能夠提高財務(wù)監(jiān)督的有效性，使其發(fā)揮作用并取得更好效果。而且，財務(wù)監(jiān)督具有制約性和促進性兩大作用，有實效的監(jiān)督才是可持續(xù)的監(jiān)督。只有將甲方財務(wù)監(jiān)督工作日常化、標(biāo)準(zhǔn)化，同時注意與時俱進，才能更好地發(fā)揮財務(wù)監(jiān)督對工程建設(shè)項目保質(zhì)保量按期完成的制約作用，以促進工程項目達到其預(yù)期的效益目標(biāo)。

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作者簡介：楊培新（1972-），女，漢族，浙江省杭州市人，就職于浙江中煙工業(yè)有限責(zé)任公司，中級職稱，研究方向：會計及財務(wù)管理。

（責(zé)任編輯：陳岑）