建設項目跟蹤審計過程管理研究

【摘要】跟蹤審計過程管理決定跟蹤審計質量，通過對過程的控制和持續改進，實現最終質量的控制，是跟蹤審計管理的重要目標。文章結合工作實踐分析了跟蹤審計過程管理在探索實踐過程中存在的一些制約因素，從過程的內涵和過程管理理念出發，研究跟蹤審計過程管理重點。

【關鍵詞】跟蹤審計過程管理研究

跟蹤審計是廣大審計人員在審計實踐中探索出的一種行之有效的新的審計方式，是實踐溫家寶總理“跟進”理念和“免疫系統”理論的根本要求。當前關于跟蹤審計管理的理論和實踐方面還存在不少空白，各級審計機關必須加快跟蹤審計管理的實踐和探索。筆者結合近幾年建設項目跟蹤審計工作實踐，重點就其過程管理做出初步論述。

一、當前跟蹤審計過程管理發展的制約因素

跟蹤審計作為一種新的審計方式，對跟蹤審計過程管理在探索實踐過程中還存在一些制約因素。

（一）操作規范欠缺

跟蹤審計是一種探索中的審計方式，近年各地審計機關通過大膽探索和不斷實踐，形成了一些實踐操作思路，但至今仍未步入程序化、規范化、制度化的軌道。審計署新發布的8號令對跟蹤審計僅是對跟蹤審計在審計計劃、審計通知書、審計方案和審計報告等程序和文件中的列示要求做出了規定，但在過程管理尤其是具體操作上缺乏統一的規范和標準。操作規范既是衡量審計質量的尺度、確定和解脫審計責任的依據，也是完善審計機關內部管理的基礎。由于操作規范欠缺，跟蹤審計過程管理難免帶有主觀隨意性，不能確保審計質量，難以界定審計責任、防范審計風險。

（二）管理維度增加和管理半徑拉長

跟蹤審計任務重、時間緊、要求高，跟蹤審計對象復雜多樣，導致了審計力量與工作任務之間的不均衡。目前審計機關審計人員群體結構難以滿足跟蹤審計綜合性強、層次高、任務重的要求。近幾年為彌補審計力量不足，各地審計機關采取了外聘專家、外包審計業務等多種方式。審計署第8號令第四條規定“其他組織或者人員接受審計機關的委托、聘用，承辦或者參加審計業務，也應當適用本準則。”從這個角度，可以將組織其他審計組織的人員或者直接委托其他審計組織實施跟蹤審計項目，視同審計機關的一部分進行管理，這就使得跟蹤審計過程管理的維度增加和管理半徑拉長。

（三）信息渠道不暢、反饋不夠及時

現代信息論將管理的各過程視為一個信息收集、加工、傳輸和反饋的過程。跟蹤審計最大的特點是能夠在建設項目實施的過程中及時地發現問題、提出問題、解決問題。在具體實施過程中，因為工作習慣、審計流程的不同，中介機構與審計機關間溝通渠道不暢，現場審計發現的問題信息會依層級由審計人員（尤其是中介機構人員）向審計組長匯報、處室領導、局領導流動，這種線性流程使得重大問題很難在第一時間得到反饋和解決。

（四）審計定位不清模糊了管理的邊界

跟蹤審計由于時間長、環節多、關系復雜，往往容易產生審計定位的偏離，主要表現為角色定位的偏離、目標定位的偏離和職能定位的偏離等。角色定位偏離主要表現為，忘記跟蹤審計仍然是一種事后監督。雖然投資跟蹤審計在整個事項實施的某個中間環節介入，但審計評價的對象仍然應該是已經實施的局部事項，從對局部事項來看，跟蹤審計仍然是事后的監督，只是相對于整個項目來說，這是事中跟蹤審計。目標定位的偏離主要表現為，審計機關在審計中不能按預先確定的目標來開展審計，如投資項目跟蹤審計中一味注重工程造價的控制，忽視了法律法規貫徹執行情況、建設項目投資績效發揮情況等內容的審查；審計職能偏離主要表現為，難以把握審計監督與建設管理之間的界限，易于在過程中發表傾向性的意見，變監督為管理，從而帶來嚴重的審計風險。因此在過程管理中加強目標管理、明確角色定位和職能定位尤為重要。

二、過程的內涵和過程管理和理念

過程概念是現代組織管理最基本的概念之一，ISO9000:2000將過程定義為：“一組將輸入轉化為輸出的相互關聯或相互作用的活動。”沒有好的過程就沒有好的結果，質量管理強調過程活動與資源的有機結合，通過對過程的控制和持續改進，實現最終質量的控制，以過程的最優保證結果的最優。過程管理方法是以系統論、信息論和控制論為理論基礎的。根據過程管理理念，跟蹤審計過程管理包含以下特點:

1.以系統理論為指導，從系統的觀點出發，從縱向把跟蹤審計過程管理劃分“上、下、內、外、平”，即審計機關與上級部門和本機黨委政府，審計機關與中介機構，審計機關內部，審計機關與被審計單位，以及審計機關與建設領域其他職能部門之間關系管理；從橫向視角把跟蹤審計管理看作為一個由計劃、組織、實施、質量管理和資源管理、審計報告、后續跟蹤等過程按一定方式銜接組合的過程網絡系統。

2.應用系統方法解決橫向和縱向過程系統的信息流、物流和工作流管理問題；關注業務過程內部和業務過程之間的邏輯聯系、相互作用， 如在審計機關內部，跟蹤審計實施管理的各個子項也應科學分權、相互制衡，把審計項目分配權、審計檢查權、復核審理權以及審計決定執行監督權相分離銜接、又相互監督制約的權力運行鏈條。

3.應用信息論方法，將跟蹤審計管理的各過程視為一個信息收集、加工、存儲、傳輸的過程，應用信息技術解決跟蹤審計管理信息的傳輸和處理問題。加強審計管理與信息技術的融合，以信息化提高跟蹤審計過程管理的制度化、規范化，建成集質量控制、流程規范、資源整合、信息共享于一體，實現全程、全員、全方位、自動、遠程、同步的審計項目管理和質量控制系統，以實現“全程控制，規范行為；調控進度，整合資源；記錄軌跡，落實責任；強化復核，保證質量；多維查詢，決策支持；統一歸檔，信息共享；制作模板，審計指導；提供平臺，方法調用”的目標。

4.應用控制論方法，將跟蹤審計過程視為可控過程，建立過程控制系統，運用反饋控制等控制方法解決審計業務過程系統的控制問題。注重管理的細化，即細化到工程建設每一個業務流程、每一個審計程序、每一項影響業務流程運行的外部因素。

三、跟蹤審計過程管理的重點

（一）縱向上加強審計機關內部管理

審計機關內部管理分三個層次，一是由局領導組成的項目決策層，負責重大事項的決策和總體把關，強化審計目標管理，把握審計定位進而決定跟蹤審計介入時間、介入方式和介入程度。在投資跟蹤審計中審計機關難免要頻繁地介入建設管理的具體事項，似乎難逃“參與管理”的干系，而且在實際工作中被審計單位也會在一些具體問題上要求審計人員發表意見或表態，并以審計意見作為處理問題的依據，這也成為投資跟蹤審計風險防范的一個難題。完全不參與影響與被審計單位的溝通和協調關系，過度介入又損害審計獨立性，因此面對這一類難題選擇介入程度考驗決策層的智慧。二是由投資審計處室領導組成的項目管理層，根據其制定的總體要求和計劃，監督和管理項目審計人員的具體工作，掌握審計動態和進度。三是由審計人員形成的項目實施層，負責指導、監控、復核和評價中介機構和外聘專家的工作，在審計過程中注意收集相關資料，形成工作思路，加強控制評審質量專業技術人員負責具體實施。

（二）強化審計機關對中介機構的管理

總體上來說，對中介機構的管理應當依靠計算機技術，開發跟蹤審計管理系統（跟蹤審計OA系統），利用信息化、一體化的思路，將中介機構參與實施跟蹤審計項目的過程納入跟蹤審計管理系統（跟蹤審計OA系統）平臺監控，加強對其執業行為的全程監控，降低委托代理風險，提高項目質量。總的來說，對中介機構的風險控制重點把好“三關”，即入口關、質量關和廉政關。入口關，以公開招標的方式，擇優選擇中介機構作為工程造價審計定點協審單位，組建社會中介機構備選庫。質量關，通過加強制度建設，要求中介機構實施審計業務必須依據國家審計準則等有關審計要求執行，對協審的社會中介機構承擔的項目進行管理和考核，確保審計質量，建立審計工作記錄上傳制度，使從業人員定期或不定期地上傳工作記錄和證明材料，作為階段性成果和下一階段復核基礎，同時也作為考核從業人員的依據。廉政關，通過與中介機構簽定廉政承諾書，加強對中介機構廉政教育，切斷協審單位與被審計單位的聯系，防范審計風險。

同時，審計機關必須加強對社會中介機構的考評和獎懲。設計科學合理的參審機構績效考評體系，對年度考評排名前三名的社會中介機構，進行委托審計項目獎勵，對考評不合格的單位實行退出機制。必須指出，選擇中介機構及發布審計任務、管理審計實施、復核審計結果以及對中介結構和人員評價打分應當相互分離、相互制衡。

同時，必須強化對中介機構的培訓，全面提高社會中介機構人員的綜合素質。審計署第8號令第四條規定“其他組織或者人員接受審計機關的委托、聘用，承辦或者參加審計業務，也應當適用本準則。”從這個角度，可以將組織其他審計組織的人員或者直接委托其他審計組織實施跟蹤審計項目，視同審計機關的一部分進行管理。這給審計機關資源管理提出了新的挑戰。審計機關應當加強與社會中介機構之間的溝通，穩定跟蹤審計參審人員隊伍，將從業人員審計質量考核納入中介機構準入招投標的打分之中。同時加強對參審人員的培訓力度，努力提高社會中介機構相關人員的綜合素質。

（三）加強跟蹤審計信息反饋

1.加強審計信息管理。強化審計成果提煉意識，中介機構人員普遍認為審計信息是造價審核審計工作的一項附產品，提煉審計信息加重了審計任務，增加了工作難度。為此，必須從其思想上提高審計信息對國民經濟宏觀決策的作用的認視，及時發現跟蹤中出現的傾向性、苗頭性問題，便于審計機關管理人員從體制機制層面分析問題，提煉信息。

2.強化審計機關管理人員與社會中介機構從業人員的溝通。依托遠程審計管理平臺，加強雙方的信息溝通，強化審計機關的指導和監督。一是建立跟蹤審計工作記錄上傳制度。社會中介機構審計人員要利用OA-AO交互，定期或不定期地上傳審計工作記錄和其他能夠證明跟蹤審計情況的相關資料，及時報送跟蹤審計信息，提出需要審計機關支持和解決的困難和問題。二是審計機關管理人員要通過OA系統，從實施方案的制訂、跟蹤審計重點和切入點的確定、現場實施進度、中介人員與施工單位的核對溝通、審計成果提煉等方面，加強對中介從業人員執業行為的及時監控，同時加強對社會中介機構參審項目的業務指導，及時解決社會中介機構審計人員提出的問題和困難，督促其按照委托協議的要求，履行相關職責。

3.加強信息的傳遞反饋管理。一是建立雙向的審計管理信息反饋機制，目的是通過“下對上”的反饋，使領導全面掌握審計動態，及時準確地做出決策，使審計管理朝既定的審計目標邁進，另一方面，通過“上對下”的指導與信息反饋，使廣大審計人員充分理解決策目標與任務，感受監管的存在，利于具體目標的實現。二是審計用戶的信息反饋系統， 如建立同跟蹤審計用戶的定期交流機制，建立這種系統， 不僅能收集大量對提高審計質量有益的意見和建議， 促進審計機關完善跟蹤審計項目， 而且能融洽審計機關與有關方面的關系， 改善審計環境，更好的搞好跟蹤審計服務。

（四）把握好過程管理的介入時點

介入時點的選擇即跟蹤審計介入的時機和關鍵點的選擇，投資項目跟蹤審計時點的選擇又決定了審計方式、審計形式和介入深度、力度的選擇。在當前審計資源有限的情況下，建設項目跟蹤審計應綜合考慮被審計項目的建設規模、建設周期、建設要求、審計資源和審計成本等多方面要素后研究確定審計介入的時間點和介入深度，使有限的審計資源發揮最大的審計效益。跟蹤審計在工程各個階段各有側重點。在工程前期階段，跟蹤審計主要關注招標文件、工程預算（標底）和工程合同的內容是否合法合規、真實有效。在工程施工階段，審計的重點在于加強現場管理和及時介入各個結點，即重點核對隱蔽工程，認真監督施工質量，密切關注設計變更，及時確定暫定價格，定期審核期間計量，按時完成單項結算，同時注意對階段性審計成果的提煉。在工程竣工階段，跟蹤審計的重點主要是督促建設單位和監理單位按職責對施工單位報送的工程結算書進行初步審核和復核，然后組織實施工程價款結算審計，并對竣工財務結算及投資效益進行審計。審計機關應根據項目建設進度和審計目標，及時委派和監督中介機構人員介入，做好現場組織調度。即對現場審計人員的分工協作、重要審計事項進行管理，根據工作需要認真規劃審計作業點和所需人力，確定職責分工協作辦法，及時調配作業人員。

（五）審計現場技術管理

審計現場技術管理主要是大力推動設備儀器輔助審計。設備儀器輔助審計就是使用測量、記錄、檢測、檢驗等設備、儀器和工具檢查、驗證、分析審計事項，獲取準確的信息數據，以提高審計效率，增加審計結論的可靠性。近幾年來，我們積極探索、大力開展了設備儀器輔助審計，取得了顯著成效。今后，在跟蹤審計中應大力實行設備儀器輔助審計，在繼續推廣運用GPS定位儀、全站儀、取芯機等設備儀器的基礎上，積極探索使用更為有效的設備儀器和技術手段，保障信息數據的準確性，提高審計工作效率。同時也要量力而行，注意應用有關測量、檢測和檢驗設備儀器及技術的規范性。

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作者簡介：吳肅鋒（1980-），男，樂清人，審計師，研究方向：審計。

（責任編輯：陳岑）