英、美、澳地方政府績效評估指標比較及啟示

孫彩紅

（中國社科院政治學研究所，北京 100732）

英、美、澳地方政府績效評估指標比較及啟示

孫彩紅

（中國社科院政治學研究所，北京 100732）

在分析了英國、美國、澳大利亞幾個國家對地方政府進行評估而采用的指標體系和框架之后，通過比較他們的共同點與不同之處，提出了對中國地方政府績效評估有價值的啟示，以更加完善的評估指標體系來引導地方政府真正為了人民群眾公共利益而提升責任性和績效管理水平。

績效評估；地方政府；指標體系

在“十二五”規劃中專門一節強調了推行政府績效管理，“建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制”［1］。在加強政府管理創新和深化行政改革過程中，政府績效評估的地位越來越重要。本文從英、美和澳地方政府績效評估指標具體內容的相同點和不同點的分析，提出對中國地方政府績效評估指標設計的借鑒性思考。

一、英國地方政府績效評估的指標體系

1.綜合績效評估體系（CPA）

CPA （Comprehensive Performance Assessment system）這一評估體系是2002年開始被英國中央政府用來評估地方政府的方法，主要用來對單一層級的縣和區級政府進行績效評估。“這一套評估體系包括兩個評估部分或稱為一級指標，對核心公共服務的評估（主要包括教育，社會服務，住房，環境，文化與休閑，福利，資源利用狀況的評估）和對政府自身的整體評估。”［2］前者評估結果分為五個等級：優秀、良好、一般、較差、最差，后者評分結果分為四個等級，然后綜合兩部分是最后得分。

需要說明的是，到2006年，這套評估體系由原來的核心公共服務評估和政府自身評估兩個維度，調整為四個評估維度，即核心服務評估、資源利用評估、自身整體評估和發展結果評估，具體如表1所示。關于計分方法也由于評估維度調整而發生了變化，從優秀到最差的5個評估等級不再使用了，而是改為從0顆星到4顆星，共五個等級。

最后，根據這四個評估維度綜合得分，按照分數高低評為4顆星、3顆星、2顆星、1顆星、0顆星，共五個等級。

到2009年，CPA評估框架被CAA（Comprehensive Area Assessment）評估體系代替了，CAA評估體系是以地方政府的結果為基礎的績效框架，主要評估地方政府提供的公共服務，或者說政府在公共服務上的支出效益，以便確保地方公共部門在其服務質量和影響方面對公眾負責，使得公共產出更具有效性和物有所值。這一評估框架包括兩部分［3］：（1）服務領域的評估，關注地方政府如何更好地提供公共服務：醫療衛生、社會安全、經濟發展、未來規劃等；（2）組織評估，主要對地方政府組織機構的評估：外部審計者和檢察員、巡視員對地方政府組織的評估，資源利用、財政資金使用情況和治理績效。這一體系的評估結果從最低到最高分為四個等級，優秀、良好、一般、欠佳。

表1 CPA績效評估框架

2.最佳價值評估指標體系（BVPI）

BVPI（Best Value Performance Indicators） 這一套指標體系是對地方政府進行績效管理的基礎性指標體系，一部分是政府組織的一般性指標，也即總體性評估指標，一部分是根據提供基本公共服務的領域而分類設計的指標。下面以2007-2008年度的最佳價值評估指標體系為例進行簡要介紹［4］。

第一部分：總體性評估指標，涉及平等提供服務、支付狀況、稅收狀況等方面的內容。

第二部分：基本公共服務的分類評估指標，涉及教育、兒童健康與社會保障、成年人健康與社會服務、住房、無家可歸者狀況、住房福利和稅收保障、環境（垃圾處理與環境衛生、環境與健康）、交通、規劃、文化及相關服務、公共安全等12類服務內容。

通過實行BVPI指標體系評估地方政府績效，特別是強調對社區服務與安全狀況、兒童和青少年的服務、老年人社會保障、地方經濟與環境的可持續性的評估，有力地促進了地方政府在公共服務提供中具備更高的透明度和更大的責任性。

二、美國地方政府績效評估指標體系的案例

美國1993年通過了《政府績效和結果法》，這標志著美國政府績效管理的根本突破，也標志著以結果為導向的績效評估的開始。主要是提出了一系列衡量部門工作績效的和項目評估的機制。該法律中關于部門評估有三部分主要內容［5］：戰略規劃、年度績效計劃、年度績效報告。可以說這些評估框架和要求是針對聯邦政府部門內部的職能和項目活動。在指標體系中包括：產出指標、效率指標、顧客服務指標、質量指標、效果指標。這些評估要求和架構對于地方政府的評估產生了一定的影響。

在美國，由于實行聯邦制，不同地方政府的評估，各州是不一樣的，這與英國地方政府自上而下的評估是有區別的。從美國地方政府評估指標體系來看，各州根據自己特點設置了具體評估標準，反映了績效評估中的特色性、多樣性。如美國許多州、縣績效評估使用的指標數相差懸殊，俄勒岡州的評估指標數量是92個，而弗吉尼亞州則有600多個。

三、澳大利亞地方政府的績效評估指標

在澳大利亞，不同的州政府有不同的針對本州的地方政府評估指標。下面以維多利亞和新南威爾士對地方政府的評估指標為例進行說明。

1.維多利亞的績效評估指標

1998年設計的指標包括兩部分：一部分是年度計劃指標，一部分是對比評估指標［6］。年度計劃指標包括財政指標和服務質量指標兩部分。其中財政指標又包括稅收數量、稅收占總收入比例、財政盈余或赤字、政府總支出、經常性支出占總支出的比例，資本性支出所占比例、債務支出情況等內容。服務質量指標包括對地方政府總體服務的滿意度、市民首次來電和投訴得到解決的比例、垃圾按時收集的比例、家庭垃圾循環再利用的比例、對地方清潔質量的滿意度、75歲以上的老人在家中得到護理的比例、市立圖書館的運行成本、對校舍進行環境健康檢查的比例等內容。對比評估的指標涉及的基本服務領域有：對老年人和幼兒的社會保障，環境健康與監管，城鎮規劃，垃圾管理，公立圖書館，城市清潔和公園管理，道路建筑與維護，回應公眾的情況。

到2001年，維多利亞地方政府開始實行兩套評估體系，即對政府自身評估和公民滿意度調查。（1）每年對地方政府進行年度報告。在這些年度報告中都涉及到一些基本指標［7］：地方政府基本支出，包括道路、行政成本、家庭與社區、老年人服務、文化與休閑、垃圾處理、交通、環境、其他基礎設施、商業服務等方面；人均支出；政府的資本支出和基本建設支出；政府稅收的構成和債務；維護社區資產保值、增值；政府總體運行結果等方面。（2）通過問卷調查測評社會對政府的滿意度。社會滿意度調查涉及指標包括兩大部分：對政府總體政策和績效情況的滿意度和特定公共服務的滿意度［8］。

對政府在上述方面績效表現的評分，分為0到5共6個檔次，從0分到100分：第1檔是“不知道或無法回答”（0分），第2檔是“需要很大改進”（20分），第3檔是“需要一些改進”（40分），第4檔是“一般”（60分），第5檔是“良好”（80分），第6檔是“優秀”（100分）。

社會滿意度調查是通過公眾對地方政府總體運行狀況及其提供的公共服務進行評價，以外部監督的形式促使政府改善其治理狀況。這種測評也是一種強有力的政府績效評估工具，為政府的績效改進提供一種方向和建議。

2.新南威爾士的主要評估指標

新南威爾士制定的對轄區內地方政府進行評估的指標體系中，一級指標有11個［9］，具體包括：財政與企業；污水處理；圖書館服務；供水系統；環境管理與健康；家庭垃圾處理與循環利用；規劃和監管；道路服務；娛樂和休閑服務；社區服務。這11個指標又細分為26個具體指標，例如財政收入來源、償債率、污水處理成本、家庭垃圾處理的人均費用、每公里城市道路的養護成本、人均娛樂休閑支出等。

從上述指標中看出，澳大利亞地方政府評估的一級指標中涵蓋了財政、環境、供水、規劃、垃圾處理、文化休閑等一些基本公共服務領域。而且，通過對地方政府服務的社會滿意度調查，也是為了改善政府治理。

四、三國地方政府績效評估指標的比較

1.不同之處

從上述幾個國家對地方政府評估指標體系的一些案例來看，指標體系的設計上存在較大區別。需要突出強調如下幾點。

（1）負責指標設計的機構不同。英國是單一制國家，中央對地方政府的評估有統一的指標體系。而美國和澳大利亞是聯邦制國家，各州有各自的指標，各州政府對下屬地方政府評估設計的指標也是不完全相同的。

（2）指標的構成與層次存在差異。一級指標的數量不一樣，英國對地方政府基本公共服務領域的評估有12個指標，美國是7個，澳大利亞是10個。有些相同的指標，在不同的國家卻放在了不同的層次中，例如，同為“住房”指標，在英國放在第一層次中，在美國俄州卻放在了二級指標，包含在“基礎設施及發展”這個一級指標中。對于“公共圖書館”這一指標，在澳大利亞是一級指標，在英國為二級指標，在美國卻成為三級指標。

（3）同類指標的下級指標不一樣。同一類別的指標在不同國家所涉及的下級指標不完全相同。例如，英國的財政資源利用指標下面有：財政報告、財政管理、財政支出和稅收等；在澳大利亞財政指標則包括稅收收入、政府補助、政府支出、政府赤字和盈余等。而美國的“經濟”指標則是經濟活力、經濟能力、國際化、國民收入狀況等方面。

（4） 相同指標的評估重點也不一樣。例如，同為“住房”指標，在英國，重點評估的是住宅能源利用率、空置住宅的處理、出租房屋的情況；而在美國評估重點則是擁有住房的數量、能夠租得起住房的數量、能夠買房人的數量。同是“教育”指標，在英國重點評估的兒童和中學教育，而在美國則是側重于中小學、成年人、職業技能教育等方面。

2.相同之處

雖然幾個國家對地方政府評估的指標體系存在諸多差異，但作為對政府績效的評價，還是有一些共同點。

對地方政府的績效評估都是有依據的。比如，美國在1993年通過《政府績效與結果法》之后，使得對政府公共部門的評估進入一個新發展階段。這同時也為各州對地方政府的評估提供了指導性依據。在英國，20世紀80年代《地方政府法》中就明確規定了地方政府必須實行績效評估制度，到1999年又通過了《政府現代化白皮書》，對政府績效管理和評估提出了更高的要求。正是在法律性依據之下，英國地方政府的績效評估得到不斷優化和發展，形成完善的評估框架和體系。澳大利亞在20世紀90年代通過的《公共服務法》和聯邦政府服務憲章為各州政府的績效評估提供了重要依據。

評估的目的基本都是為了促使對方政府在提供公共服務過程中更有責任性、提高服務質量和公民滿意度。

評估的分類基本上都有政府自身評估和社會評估，有政府提供基本公共服務的評估和政府自身能力的評估。在對政府的總體評估與公共服務評估上，多數加入了公眾滿意度指數，增加了對政府評估的外部監督力量。

評估內容上側重于提供的基本公共服務領域，例如，都涉及到對社會保障、教育、環境與健康、垃圾處理、道路設施、文化與休閑等方面。對政府自身能力評估，涉及到政府的財政管理、收入與支出、政府目標等。

在最后一級指標上都特別詳細，可量化。例如，美國俄勒岡州有90多個指標，英國地方政府評估中有110多個指標。

五、對設計中國地方政府績效評估指標體系的啟示

從幾個國家對地方政府的評估內容和系統來看，所設立的指標體系都與各地方政府自身管理范圍和提供的服務內容密切相關。需要特別指出的幾點就是：（1）其中大多數都強調對政府提供的基本公共服務的評估，而沒有像中國地方政府所強調的發展經濟和提高GDP總量的評估；（2）多數公共服務評估領域都涉及到了垃圾處理、無家可歸者、社區安全等內容，而從我國一些地方已經實行績效評估的實踐指標來看，很少有對無家可歸者、垃圾處理、社區安全等方面列出專門指標的；（3）在基礎設施服務方面，對于老年人服務、殘疾人服務方面的指標都很重視，而在我國現有地方政府評估體系中對于這方面的指標則是少見的。這些差別的原因，主要在于我國地方政府所履行的職能和公共服務與西方國家的地方政府所履行的職能以及公共服務的側重點存在差異，這與國家的政治架構和行政管理體制也是密不可分的。同時，我國與西方國家的經濟發展水平與社會發展階段存在差別，這也對評估指標體系產生了一定影響。這幾個西方國家都是發達國家，經濟發展水平高，市民對生活質量的要求和對政府的要求也相對較高，因此政府對家庭生活垃圾、社區安全、殘疾人服務等方面都特別重視，而我國還是發展中國家，在一些基礎性民生問題還急需解決的階段，對于人的發展的一些高層次需要還沒有很大精力去特別關注。

考慮到上述差別，西方發達國家地方政府績效評估的指標體系對于我國的借鑒價值就比較有限，復制的可能性幾乎沒有。不過，從宏觀原則、指導思想和設計方法等方面還是對我國加強地方政府績效評估體系有一定啟示意義。

第一，必須明確，需要圍繞著行政體制改革的目標來設計指標。評估地方政府績效的目的直接影響到指標設計。黨的十七屆二中全會通過的關于深化行政管理體制改革的意見中明確指出，“深化行政管理體制改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，……實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。”［10］這一總體目標就是我們設計政府績效評估體系的根本目的，為地方政府績效評估提供了根本性思想指導。地方政府評估體系必須為這一目標的實現服務，對政府運行、績效改善及其價值取向和提升公共責任起到引導作用。

第二，必須根據我國地方政府的職能重點和實際情況來合理設計指標體系。政府履行的職能不同，對其評估的變量設計也不同。地方政府的職能規定了其應承擔的責任和義務，在對地方政府進行評估時，就要考察履行這些職能的狀況和完成任務的情況，或者說職能履行在多大程度上滿足了社會和公眾需要。而且，也要根據政府履行職能的范圍來合理安排指標體系的邏輯層次。上面分析的幾個國家地方政府評估體系中，相同的指標被安排在不同的層次中，肯定與當地政府的職能和管理范圍有關。為此，需要強調的是，當前我國地方政府職能中還存在越位和缺位問題，如果以這種錯位的政府職能現狀來設計評估指標，把不該列為指標的生產性指標作為評估依據，或者把該列入的社會平衡發展指標給舍去，都會導致評估結果產生偏差。因此，要在對政府職能科學定位前提下設計指標體系，真正對地方政府應該履行哪些職能起到一種調整和引導作用。

第三，可以借鑒英國地方政府績效評估體系的構成，分為政府自身狀況評估和政府提供基本服務的評估兩部分。為此建議把我國地方政府評估分兩部分來設計指標體系。一部分是政府自身能力和政府整體形象的評估指標，另一部分是基于地方政府履行的基本職能和提供公共服務的基本領域來確定的指標。這種評估架構能夠保證績效評估的全面性。

而且，指標要盡量做到量化和可測量。從幾個國家指標體系的最后一級指標來看，凡是能夠量化的指標，都有具體數據支持。因此，在設計我國地方政府評估指標時，也要盡量避免定性指標的出現，用可以量化的指標去代替，最終是為了使測評指標具有可行性與可操作性。為此，要克服我國目前一些地方政府績效評估指標設計中存在的定性指標多、對總量與增量、總量與均量等關系處理不好的問題。

最后，考慮在地方政府績效評估體系中加入公眾滿意度的指標。這也是對國外政府績效評估指標體系的一個借鑒。例如，澳大利亞維多利亞州的評估指標中有對居民來電和投訴的解決情況、對地方總體服務的滿意度、對地方環境清潔的滿意度等指標，以及專門對社會公眾的滿意度調查體系。為此，在設計我國地方政府績效評估體系時，可以考慮把一些定性指標替換為用公眾滿意度來衡量的指標；特別是那些與解決民生、社會治安等與群眾生活密切相關的職能領域，加上公眾感受和評價的指標。通過公眾評價與外部監督力量，督促政府更好地履行職能，提高對公眾的回應性和責任性。

政府績效評估理論體系至少應包括評估什么、誰來評估、怎樣評估這樣幾個最基本的內容。而績效評估指標體系就是解決評估什么的問題，這也是有效政府評估的重要前提。有針對性借鑒國外一些成熟完善的評估指標體系的優點，克服我國現有評估實踐中的問題，建立一套具有全面性、客觀性、科學性和可操作性的評估我國地方政府績效的指標體系，從而有效地引導地方政府提升其管理有效性與責任性。·

［1］中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要［M］.北京：人民出版社，2011.123.

［2］Comprehensive Performance Assessment system，根據英國政府網站(http://auditcommission.gov.uk)的有關資料整理。

［3］A guide to the new framework，2011-12-11，http://www.communities. gov.uk.

［4］Best Value Performance Indicators 2007/08，2011-12-11，http:// auditcommission.gov.uk.

［5］“Government Performance and Results Act of 1993”,2011-12-19，http://govinfo.library.unt.edu/npr/library/misc/s20.html.

［6］Victorian Department of Premier and Cabinet,2012-01-05,http:// www.dpcd.vic.gov.au/localgovernment/publications and research/data.

［7］“Local Government in Victoria Report”,2012-02-17,http://www. vic.gov.au/localgovernment/.

［8］“Community Satisfaction Survey”,2012-02-17,http://www.vic.gov. au/localgovernment/.

［9］NSW Department of Local Government 1996a,Improving Local Government Performance Indicators,2011-12-01,http://www.indcom. gov.au.

［10］關于深化行政管理體制改革的意見［N］.人民日報，2008-03-05（1）.

Comparison of Performance Evaluation Indicators among England,
U.S.A.and Australia Local Governments and Their Inspirations

SUN Cai-hong
（Institute of Political Science CASS，Beijing 100732，China）

The paper analyzes of the performance indicators and framework adopted by local governments in the United Kingdom,the U.S.A.,and Australia.Through comparing their similarities and differences,it puts forward practicalsuggestionsforChineselocalgovernmentperformanceassessment.Onlyby amore comprehensive evaluation indicator system,can local government be guided to enhance the level of responsibility and performance management really for the public interests of the people.

performance evaluation;local government;indicators system

D630

A

1009-6566（2012）05-0003-05

2012-08-14

孫彩紅（1976—），女，山東德州人，中國社科院政治學研究所博士研究生，助理研究員。