增強公務員依法行政能力探析

郭文娣

（天水市行政學院，甘肅天水741018）

增強公務員依法行政能力探析

郭文娣

（天水市行政學院，甘肅天水741018）

增強公務員依法行政能力是全面推進依法行政、建設法治政府的迫切需要；是各級公務員的法定義務和職責；是公務員能力建設的鮮明主題。公務員作為依法行政的主體，必須適應依法治國的形勢和要求，提高依法行政、依法辦事的能力和水平。

公務員；依法行政；能力建設

行政的含義是執行，就是執行法律法規。行政權就是行政機關行使的公共事務管理權。依法行政是指行政機關必須根據法律法規的規定設立，并依法取得和行使其行政權力，對其行政行為的后果承擔相應的責任。依法行政的核心是規范行政權力，其基本要求是依法行使公共事務管理權。依法行政要求行政機關做到“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”，以此來切實保護公民權利?？梢哉f，依法行政的本質就是“治官”和“治權”，是對管理者（行政機關）的要求，而不是對管理對象（被管理者）的要求。

根據行政機關與公務員關系的一般法理，公務員作為行政機關的組成要素，本身不是行政機關，不具有獨立法律人格，但行政機關的職權是通過公務員實施的，公務員實施職能管理活動，必須以國家機關的名義，按國家機關的意志進行，在符合形式要件和實質要件的前提條件下，公務員的行為所引起的一切法律后果，都歸屬于國家機關。因此，公務員作為公共事務的具體承擔者，他是依法行政的主體之一。

一、增強公務員依法行政能力的意義

公務員依法行政能力是指行政機關工作人員依據依法行政的原則和觀念，按照法定職責和權限實施行政行為并承擔相應行政責任的能力。公務員依法行政能力的強弱直接決定行政機關依法行政的水平。

（一）增強公務員依法行政能力是全面推進依法行政、建設法治政府的迫切需要

作為政府管理的主體，公務員的依法行政能力對政府權力運用水平和效果具有基礎與決定性作用，直接關系到依法行政的成敗。公務員是國家政策的具體執行者，在行政管理的過程中，公務員起著決策、組織、協調、控制等重要作用。公務員知法、懂法、守法和運用法律的能力與公務員本身的形象一樣重要，在很大程度上決定著行政權力的合法性，決定著政府的管理水平和工作效率，直接影響政府在人民心中的地位和威信。

我國推行公務員制度以來，各級行政機關及其公務員的依法行政觀念有所增強，依法行政能力有所提高，公務員隊伍的法律意識有了較大提高。但是也應看到，當前的依法行政工作還存在不少問題，特別是公務員依法行政的觀念和依法行政能力仍然是影響政府機關依法行政水平的制約因素。還存在一些有法不依、執法不嚴、違法不究，甚至越權執法、執法犯法等問題，這些嚴重損害公民的合法權益。這就要求對公務員特別是行政機關的領導干部長期不懈地進行教育和培訓，增強公務員法制觀念，樹立依法行政的正確態度，提高依法行政的水平。

（二）依法行政是各級公務員的法定義務和職責

《中華人民共和國憲法》總綱第五條規定：中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。行政機關及其公務員依法行政是依法治國的基本要求，對依法治國基本方針的實行，具有決定性的意義。

2006年起實施的《中華人民共和國公務員法》規定了公務員的條件、義務與權利，公務員的錄用、考核、獎勵、懲戒、培訓及法律責任等內容。該法總則第一條規定：為了規范公務員的管理，保障公務員的合法權益，加強對公務員的監督，建設高素質的公務員隊伍，促進勤政廉政，提高工作效能，根據憲法，制定本法。在公務員的條件中規定公務員必須擁護中華人民共和國憲法；該法第十二條公務員的義務中規定：公務員必須模范遵守憲法和法律，依照國家法律、法規和政策執行公務，保守國家秘密和工作秘密等。公務員作為行政管理的主體和政府意志的具體實施者，必須適應依法治國的形勢和要求，提高依法行政、依法辦事的能力和水平。在思想觀念上，要增強法制觀念和法律意識，提高依法行政的自覺性，堅持在憲法和法律范圍內活動，帶頭維護憲法和法律的權威。在管理方式方法上，改變傳統的行政命令方式，做到有法必依、執法必嚴、違法必究、依法辦事。在法治軌道上推動各項工作的開展，既是貫徹依法治國基本方略，建設廉潔、勤政、務實、高效政府的客觀要求，也是現代民主社會發展的客觀需要。

（三） 增強公務員依法行政能力是公務員能力建設的鮮明主題

公務員擔負著改革開放和現代化建設的規劃、組織和實施的重要責任，新形勢和任務對公務員能力建設提出多方面的要求。公務員不僅要有較高的政治和業務素質，還要有較高的法律素質，無論是進行決策還是實施管理，都必須按照法律法規行使權力，合法有效地運用權力。特別是在依法治國的大背景下，法律已經成為國家政治生活、社會生活和公務活動的重要內容，依法行政已經成為政府工作的主要任務之一。公務員只有堅持依法行政，才能適應社會發展對公務員職位的要求和政府工作的需要。公務員的社會地位和職業特點決定了公務員必須學法用法，嚴格執法，這對于落實依法治國基本方略具有重要意義。2003年12月人事部發布的《國家公務員通用能力標準框架（試行）》規定的公務員通用能力標準有：政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務能力、應對突發事件能力、創新能力、學習能力、調查研究能力、心理調適能力及溝通協調能力等。依法行政能力排在第二位，它是公務員通用能力之一，在加強公務員能力建設中，加強其依法行政能力是應有之義。

二、公務員依法行政能力的基本內容

（一） 《國家公務員通用能力標準框架（試行）》對公務員依法行政能力的要求

根據2003年12月人事部發布的《國家公務員通用能力標準框架（試行）》，依法行政能力的基本內容是：

1.有較強的法律意識、規則意識、法制觀念；

2.忠實遵守憲法、法律和法規，按照法定的職責權限和程序履行職責、執行公務；

3.準確運用與工作相關的法律、法規和有關政策；

4.依法辦事，準確執法，公正執法，文明執法，不以權代法；

5.敢于同違法行為作斗爭，維護憲法、法律尊嚴。

（二）依法行政的基本要求對公務員依法行政能力的要求

根據行政法基本理論，依法行政的基本要求有：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權責統一等六項。據此，公務員依法行政能力的基本內容應包括以下幾點：

1.依法行政的觀念。即要有較強的法制觀念和法律意識。

2.依法行政的知識水平。即比較熟悉和掌握通用法律知識和本部門的專業法律知識。

3.依法辦事的行為。即按行政法治原則辦事，依法行政，嚴格遵循法定權限、法定實體規則和法定程序規則實施行政行為；正確行使行政裁量權，維護行政管理秩序和相對人合法權益。

（三） 《實施綱要》對公務員依法行政能力的基本要求

1.不斷提高各級領導干部依法決策、依法行政和依法管理的能力。加強行政機關領導干部學法工作，充分發揮領導干部在學法工作中的示范帶頭作用。（1）定期或者不定期對領導干部進行依法行政知識培訓。（2）積極探索對領導干部任職前實行法律知識考試的制度。（3）把依法行政貫穿于行政管理的各個環節，列入各級政府社會經濟發展的考核內容。

2.提高行政機關工作人員依法行政的能力和水平。根據《實施綱要》，提高行政機關工作人員依法行政的能力和水平的主要措施有：（1）建立行政機關工作人員學法制度。（2）強化依法行政知識培訓、教育和宣傳。

3.建立和完善行政機關工作人員依法行政情況考核制。

4.積極營造全社會尊法守法、依法維權的良好環境。

（四） 《關于加強法治政府建設的意見》中關于公務員依法行政能力的規定

2010年10月，國務院發布的《關于加強法治政府建設的意見》指出，依法行政中存在的主要問題是：有法不依、執法不嚴、違法不究現象時有發生，人民群眾反映比較強烈；一些行政機關工作人員依法行政的觀念還比較淡薄，“權大于法”的思想依然存在，依法行政的能力和水平有待進一步提高；有的行政機關隨意決策、拍腦袋決策的問題仍然存在；行政執法活動中，粗暴執法、執法謀利等問題時有發生。

《關于加強法治政府建設的意見》第十點明確規定了不斷提高行政機關工作人員依法行政能力：

1.提高領導干部依法行政的能力和水平。

2.建立行政機關工作人員學法制度，增強法律意識，提高法律素質，強化依法行政知識培訓。

3.建立和完善行政機關工作人員依法行政情況考核制度。

4.積極營造全社會尊法守法、依法維權的良好環境。

三、如何增強公務員依法行政能力

在國務院《關于加強法治政府建設的意見》中，對公務員依法行政能力不乏一些“強硬”的規定：1.公務員錄用考試要注重對法律知識的測試；縣級以上地方各級人民政府每年至少要舉辦2期領導干部依法行政專題研討班；2.除依法需要保密的外，行政法規和規章草案要向社會公開征求意見……堅決克服政府立法過程中的部門利益和地方保護傾向；3.各類規范性文件不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務；4.要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序；5.對因有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為，導致一個地區、一個部門發生重大責任事故、事件或者嚴重違法行政案件的，要依法依紀嚴肅追究有關領導直至行政首長的責任，督促和約束行政機關及其工作人員嚴格依法行使權力、履行職責。

要認真貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強法治政府建設的意見》，加強公務員依法行政能力建設，應當從以下幾方面入手：

（一）充分認識依法行政能力建設在公務員能力建設中的作用

隨著依法治國方略的實施，依法行政逐步深入人心，依法行政將成為各級公務員的主要工作任務之一。各級政府和政府部門應從戰略的高度充分認識加強公務員依法行政觀念和能力建設的重要性。尤其是各級行政機關領導要帶頭尊重法律、崇尚法律、維護法律權威，嚴格在憲法和法律的范圍內活動。任何機關和個人都不能有超越于憲法和法律或者凌駕于憲法和法律之上的特權，不得以權代法、以權壓法、以權亂法、以權廢法。

（二）確立教育和培訓在公務員依法行政能力建設中的應有地位

教育和培訓是法律賦予公務員的一項權利，同時也是公務員的一項重要義務，它是公務員能力建設的基礎性工作，是進一步提高公務員整體素質和和業務能力的重要途徑。幫助各級公務員樹立依法行政的觀念和正確態度，進一步增強公務員依法行政能力，將成為對公務員教育和培訓的主要內容之一。

（三）下大力氣培育和提高行政機關工作人員、特別是各級領導的法律意識

《公務員法》將公務員劃分為有領導職位的公務員和一般職位的公務員兩種。行政機關領導干部的職位要求與一般公務員不同，其工作不僅有實施或執行的職責，而且有行政決策、宏觀規劃和監督治理等職責，治理幅度加大、決策層次提高，面臨的題目更加復雜、綜合和宏觀，需要其具有更高的素質和更強的能力；不僅要求本人要做到依法辦事，還應以身作則，抓好執法隊伍建設，進一步提高執法隊伍整體素質等等。

加強領導干部學法工作，強化廣大干部的法制素養、憲法觀念和與本職工作相關的法律知識，有助于培養領導干部依法運用權力、依法制約權力的意識；有助于進一步增強領導干部遵紀遵法、廉潔奉公的自覺性，進一步增強領導干部依法決策、依法行政、依法治理、依法辦事的能力和水平；有助于克服以言代法、以情代法、以權壓法的現象，以自己的模范行動帶動廣大人民群眾，在全社會形成學法、用法、遵法的良好風氣。

（四）加強培訓機構、教材和師資隊伍建設

依照《公務員法》的規定，對公務員的培訓包括初任培訓、任職資格培訓、專業知識培訓和更新知識培訓等各個階段、各種形式的培訓。各級黨校、行政學院和其他各類培訓機構，要把依法行政培訓列進對公務員各個階段、各種形式的培訓過程中去，認真組織實施，努力提高培訓效果。要統一規劃、組織編寫一批適應各級公務員依法行政和培訓的高質量的教材，或將依法行政內容列進有關公務員教育和培訓教材中。要選聘業務素質過硬、專業結構合理的教師充實師資隊伍；另一方面，要通過教師進修、集體備課、觀摩優秀教師授課等方式進一步提高教師教學水平和業務能力。同時，要留意選聘黨政領導干部和有關專家擔任兼職教師，實現師資資源共享，逐步建立一支規模適當、素質優良的專兼職結合的依法行政教育和培訓師資隊伍。

（五）建立健全公務員培訓激勵約束機制

要完善和落實培訓和使用相結合制度，把學法和用法結合起來，緊密聯系本職工作，解決工作中碰到的實際；要定期開展對公務員依法行政能力的考核工作，把公務員法律知識和公務員學法用法考試考核結果以及學法用法情況，作為年度考核的重要內容和提升、獎罰的依據之一。

（六）加強公務員依法行政能力的制度建設

要逐步實現公務員依法行政能力建設的規范化、制度化，建立健全領導干部法制講座制度、中心組學法制度、任前法律知識考試考核制度；積極探索行政機關負責人任職前考法制度?！?/p>

［1］公務員依法行政讀本［M］.北京：中國政法大學出版社，2007.

［2］公務員通用能力讀本［M］.北京：中國人事出版社，2007.

［3］蔡愛平.公務員依法行政能力建設初探［J］.學術探索，2004，（11）.

On Enhancing Civil Servants’Administrative Ability According to Law

GUO Wen-di
（Tianshui Administration College，Tianshui 741018，China）

It is of urgent need to enhance civil servants’administrative ability according to law for the promotion of law-based administration and the building of a law-based government.It is also a legal obligation and responsibility of civil servants at all levels.Besides，it is the striking theme of the civil servants’capacity building.Civil servants as the main body of the law-based administration must adapt to the situation and acquirements of ruling the country by law，and enhance the ability of law-based administration and handling affairs strictly according to the law.

civil servants；administration by law；capacity building

D630.3

A

1009-6566（2012）05-0022-04

2012-07-12

郭文娣（1974—），女，甘肅天水人，天水市行政學院副教授，法學碩士，主要從事法學基礎理論、民法學等法學問題的研究。