試論地方政府適度規模的建構

曾航

（華南農業大學公共管理學院，廣東廣州510640）

試論地方政府適度規模的建構

曾航

（華南農業大學公共管理學院，廣東廣州510640）

適度的政府規模是有效發揮政府職能的基礎，政府職能的轉換是行政改革的核心。目前，廣東省不僅正經歷經濟轉型升級的考驗，還面對走出中等收入陷阱的挑戰，地方政府不僅要穩定履行經濟調節職能，更要完善履行市場監管職能，加強履行社會管理和公共服務職能。在未來一段時期內，其政府規模的構建，宜在大部制改革框架下，根據各地市戰略發展定位，構建以異質性機構為主體的適度強政府規模，其政府職能轉變的方向為強化政府權威，弱化權力管制，通過“三定”和分權，科學合理地確定地方各級政府部門及人員的職責與權力的邊界，既努力消除“越位”，也重視補好“缺位”。

廣東省；政府規模；機構改革；大部制

從不同的研究角度，政府規模有不同的含義，如政府職能規模，機構規模，財政規模等。綜合起來，大體可歸納為兩類：廣義政府規模和狹義政府規模，前者表現為以公共財政支出為基礎的政府主導和參與的社會活動范圍，后者表現為以行政支出為基礎的政府在其職能和權力的范圍和權限內的運作范圍。為便于分析，本文討論的政府規模專指狹義的政府規模，它內在表現為政府職能和權力規模，外在表現為政府機構、人員和行政費用規模。

廣東省地處中國改革開放最前沿，三十多年來，其經濟改革的理論創新和開拓實踐一直走在全國前列，行政體制改革作為政治體制改革進程中一個關鍵環節和重要切入點，也在全方位、漸進式地進行，在下一階段的發展中，體制改革需要在行政體制改革上取得新的突破，而作為行政體制改革的重要組成部分和直觀表現形式，地方政府規模的合理建構，就成為了一個十分重要和迫切的理論問題和現實需要。

一

現代政府改革的主要理論淵源是西方公共行政理論和制度分析理論［1］。國內學者在引進西方理論的基礎上，根據中國政府改革的特殊性和復雜性，也提出了各自的觀點并進行理論創新。在政府改革方面，奧斯本和蓋布勒重塑政府為典型代表的新公共管理理論，主張引入市場化和私人部門改造公共部門［2］。俞可平為代表的治理理論，主張公私部門共同治理公共事務，通過政府治理來改善政府績效，實現政府改革［3］。我國學者李文釗、毛壽龍通過回顧改革開放以來中國中央政府的6次改革，運用公共選擇理論，分析了中國政府改革的內在邏輯［4］。在政府規模的理論研究方面，瓦格納定律表明，隨著經濟的發展，政府規模可能增長，Martin的文章認為，實際收入的增長會驅使人們要求更多的公共產品和更好的公區服務，政府規模由此擴張，而且，隨著經濟發展，市場失靈的現象不可避免，這將促使政府拓展職能來維護經濟社會的良性發展。而在Murrel的研究中，人均國內生產總值也與政府規模存在正相關關系。2005年，Tobin有中國的數據來檢測瓦格納定律的適用性，他的結論是，瓦格納對19世紀歐洲的觀察同樣也可以適用于改革開放后的中國。財政分權假設或者利維坦假說是由Brennan和Buchanan在其1980年的文獻中提出的。他們認為，在其他條件相同，收入和支出越分權，政府介入經濟的情況會越少。大量的研究致力于檢驗這兩個假設，也有不少學者通過實證研究去檢驗人口規模、上級政府的財政轉移支付、市場化水平和民族自治因素對“官民化”的影響，如南開大學周恩來政府管理學院張光教授通過研究發現我國“官民化”存在著顯著的地區差異［5］，各省的經濟發展水平和行政區劃的人口規模是“官民化”的重要決定因素，經濟發展水平和“官民化”有顯著正相關，而人口規模則與之負相關；有學者從政府內在規模和外在規模的相互關系的調適角度，來研究政府規模的合理建構，指出應以政府內在職能規模為依據，以構建公共服務型政府為取向，對政府規模進行結構性調整［6］。

這些理論和研究從不同層次、不同角度對政府改革和政府規模構建進行了分析，提出了各自的觀點和理論建議，其中體現了兩個基本特征：一是政府改革都是以公共行政學和制度分析學的基本原理和概念為理論基礎，二是不同的面板選擇和分析方法得出了不同的結論。這給了我們一個啟示：政府規模的構建應該遵循一定的發展規律，但沒有一個統一的模式，應根據各地歷史、經濟社會、文化的實際情況選擇相適應的模式，而且，在我國，中央政府和地方政府，省級政府和市縣政府之間的事權劃分區別較大，對中央政府改革的研究結論也不能完全適用于地方政府。

二

西方在20世紀占主導地位的模式，是建立在韋伯“科層”制原則上的公共行政型政府，20世紀80年代以來，理論導向逐步轉化成以市場為基礎的新公共管理，通過提高公共組織的生產力，以及充分利用私人部門來增強提供公共物品和服務的能力，從而減少政府職能，縮減政府規模，其行政制度改革是一種自下而上的誘致性制度變遷，它受利益的驅使，形成“小政府，大市場”的模式。中國正處在傳統社會向工業社會轉型時期，適用與社會化大生產相適應的以追求效率為要旨的官僚制體制，改革是自上而下的強制性制度變遷，它同國家強制推行，形成以政府主導為基礎的大政府模式。廣東省在深入推進經濟改革的同時，正在尋求行政改革的突破，形成了自己的特色，比較有代表性的就是深圳模式和順德模式，深圳模式以減少行政層級和分權制衡為主要特征，可看做是副省級或者地級市政府改革的代表，順德模式以精簡機構構建小政府為主要特征，可看做是縣級政府改革的代表，這兩個地方的改革，可以為廣東省“小直管縣”的改革，乃至全國的行政體制改革提供理論啟示和先進經驗。

需要說明的是，筆者認為省級政府與中央政府職能同構性程度高，其政府規模構建應與中央政府保持一致，因此本文所討論的地方政府不包括省級政府，專指省級以下的副省級、地市、縣級等地方政府。

三

無論是深圳模式還是順德模式，都是在大部制改革名義下進行精簡機構的扁平化改革，努力建設“小政府——大社會”的模式。大部制改革已成為我國行政改革的基本方向，它是一個系統工程，涉及體制改革的全局，需要整體把握，系統思考，深化戰略研究，精心設計謀劃［7］。特別要把握好大部門制改革與其他改革之間的關系，那么，在政府改革具體的設計和操作層面，以上兩個模式是否具有普遍意義，其精簡機構、建設“小政府，大社會”的改革導向，是否適合大面積推廣于廣東省各級地方政府適度規模的構建中呢？

政府與社會的關系是一個平衡互動的二元機制，政府規模應以社會發展相適應。倫敦經濟學院院長安東尼·吉登斯認為，政府不在于大小，而在于強弱。首先要區分大政府（根據其工作人員的數量和預算規模來衡量）和強政府（根據其管理國家事務的能力和效率來衡量）。這與國內學者的觀點異曲同工，即政府外在規模表現為大小，政府內在規模代表著強弱［8］。筆者以下的分析也將在這一邏輯下進行：即政府外在規模與內在規模相適應，政府大小與政府強弱相匹配。

（一）理性選擇制度主義認為：制度變遷需要付出巨大的發展代價，稱為“交易成本”，而且制度變遷產生誘致性思維定勢，形成路徑依賴。路徑依賴的結果產生路徑鎖定，導致制度變遷產生障礙，并進一步構成下次制度變遷的動力。我國處于社會轉型期，社會轉型期的政府改革，首先要滿足效率的目標，政府必須提高其行政管理效率，以提高管理風險的能力。倫敦經濟學院院長安東尼·吉登斯認為各級政府之所以會失信于民，完全是因為它們的繁瑣和低效，政府機構的調整，應當遵循“以最小的代價獲取最大的利益”的生態學原則，采取摩擦成本較低漸進式改革，可減輕社會動蕩和經濟滑坡［9］。在政府改革方面，政府通過制度構建來減少社會變遷的成本，凝聚經濟發展的共識，協調社會矛盾與沖突，所以政府規模應與經濟發展的任務相適應，但選擇較低改革成本不應當簡單地理解為精簡裁員，而應當理解為提高政府機構的工作效率。

（二）世界衡量政府規模的指標以及廣東省地方政府相應狀態分析。1.GDP增速。根據瓦格納定律以及國內外對瓦格納定律在當代中國的適用性研究，經濟增長與政府規模成正相關關系。廣東省GDP總量1998年為0.83萬億，到2011年增長到5.3萬億，14年中增長了6倍多，每年都保持兩位數以上的高增長，而且在未來的一段時期內，仍然存在較高的增長預期，因此，廣東省地方政府規模的適度增長存在客觀的需求基礎。

2.官民化，選取官員人數的比重作為衡量政府規模的指標存在一定缺陷，而且官員的界定本身就有爭議，在我國的政府中，沒有編制的人員數不少，因此，本文不對此指標展開分析。

3.公共財政支出占GDP的比重。這一指標是與政府規模成正相關性的。按照宏觀經濟學原理，如果經濟增速慢，則實行擴張性貨幣政策，增加投資總量，如果貧富差大，則實行擴張性財政政策，增加分配公平，目前和將來一段時期，廣東省進入“分好蛋糕”與“做好蛋糕”同樣重要的歷史新階段，增加社會分配公平成為政府一項重大而緊迫的任務，因此，實行擴張性的財政政策成為現實需要。

4.城市化速度。城市化水平的提高，直接導致了公共產品和公共服務的需求以及對加強社會管理的需要，這兩個因素都導致政府職能的加強和擴展。廣東的城市化水平1999年為31.2%，到2010年提高到52.15%，而根據珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）要求，到2020年，珠三角地區要形成粵港澳三地分工合作、優勢互補、全球最具核心競爭力的大都市圈之一，城鎮化水平達到85%左右，為全世界城市化速度最快的地區之一，但黨政部門在職編制人員規模經歷1999年及以后幾次機構改革后，不僅沒有擴大，反而有所縮小，導致在市場監管、社會管理、公共服務方面政府職能缺位的狀況不容忽視。

5.第三部門的發育程度。政府在向“服務型政府”轉變的過程中，致力于提高公共服務水平，客觀上要求政府規模的增大［10］，而這方面與第三部門的發育程度直接相關。廣東政府購買服務意識的覺醒較早，在當前加強社會建設的大背景下，購買服務、轉移職能也正在逐步由政府自覺走向制度安排，但社會組織發育程度較低，社會組織數量偏少，質量參差不齊，承接服務的能力尚待提升，難以承擔起政府購買服務和轉移職能的重任。廣東省政協社法委的調研報告指出，目前，全省社會組織能夠承擔政府轉移職能的僅占15%，人口超過1400萬的廣州，2011年舉辦了一次大規模公共服務購買洽談會，但僅有34家社工服務機構出席。而人口不過700萬的香港，卻有超過1萬家的民間組織，承擔了大量社會管理和服務的功能。政府要加大政策支持，加快培育第三部門，但必須遵循事物發展的客觀規律，在社會服務需求持續增長，第三部門發育程度較低的情況下，簡單地推向社會，會造成“政府放手，社會不接”的局面，不利于改革順利進行。

以上幾個指標的分析都表明，目前，廣東地方政府宜為強政府規模。

（三）實證分析。現階段社會各界大多認為政府規模大，建議精簡機構，裁員。一個重要的原因是把公務員和財政供養人員的概念混淆了，另一方面，公務員的所謂過剩是因比例和結構不合理造成的“結構性過剩”和“運行性過剩”［11］。我國在縱向方面實行的是“職責同構”模式，從1994年全國實行中央地方財政分稅制以來，地方財政一直吃緊，但地方政府承擔的任務太多。有數據顯示，地方公務員承擔了實際操作任務的70%，可是，目前縣級行政區（包括城轄區和縣級市）及其以下行政區（鄉鎮和街道）的預算內財政支出，僅占全國預算內財政總支出的29%左右，也即地方政府以三分財力完成了7成的公共服務任。這使得地方政府不得不把大比例的錢用于公務員開支，于是老百姓造成一種就是公務員太多的錯覺。程文浩、盧定鵬通過對1998年到2006年中國財政規模供養及變化趨勢的研究發現，事業單位人員占財政供養人員的60%以上，行政機關財政供養人員占17%左右，而且比例呈不斷下降趨勢［12］。從另一個角度，有學者在全國進行公務員理論教育巡講時，發現凡是越是改革程度深入，經濟增長較快的區域，地方政府的公務員越感到工作壓力很大，“白加黑”、“五加二”的工作狀態正成為普遍現象，這與社會上對公務員群體工作清閑的整體印象大相徑庭，這說明精簡機構和裁減人員已不宜作為政府規模構建的主要方式。

經對珠三角地方政府考察后發現，目前政府結構一方面呈現為結構性過剩，部門壁壘負向效應過于宏大，所以需要實行大部制改革。另一方面表現出總量不足，即在編人員不足，表現為基層政府人員結構不合理，人員執行程序不合理。用“瘦肉精”的例子來說“十幾個部門管不好一頭豬”，表面看是多個部門職能重疊，實質是沒有一個部門完整具備這方面的市場監管職能。近五年來公務員招考面向基層補充新鮮血液，也說明政府機構改革的趨勢是遵循經濟社會發展任務。

（四）政策解讀。近期中央編辦負責人就深化行政管理體制和機構改革有關問題，回答人民日報、新華社記者的提問時表示［13］：政府職能轉變是深化行政管理體制改革的核心。實現政府職能根本轉變，必須把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，更加有效地提供公共產品。政府職能轉變的具體要求主要有三個方面：一是要全面履行政府職能，在改善經濟調節、嚴格市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務。二是中央和地方政府要按照職能轉變的要求，突出各自的管理和服務重點。三是要進一步理順部門職責關系，合理界定政府部門的職責，做到權力與責任對等。政府機構改革是深化行政管理體制改革的重要組成部分。深化政府機構改革，要按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，緊緊圍繞轉變職能和理順職責關系，探索實行職能有機統一的大部門體制，進一步規范機構設置，優化組織結構，完善行政運行機制。概括起來就是，職能轉變是核心，機構改革是重要組成部分，所以在政府規模特別是地方政府規模構建上，不是簡單的通過精簡機構形成小政府—大社會模式，而是抓住職能轉變這個核心，有精簡有加強。

四

通過以上分析，對于廣東省地方政府適度規模的構建，我們可以在總體趨勢，改革過程，實現路徑等方面獲得以下認識：

（一）總體趨勢。以珠三角地區在國家發展戰略中的定位為依托，以各地市在廣東省以及珠三角規劃中的發展定位為根據，來確定各地方政府的職能定位，設置與職能定位相匹配的、以異質性結構為主體的政府適度規模。如廣州市政府機構38個改為32個，定位為生態金融宜居城，深圳市政府機構36個改為19個，定位為動漫產業高科技產業運營中心，由管制向服務轉變，珠海市政府機構由32個改為28個，定位為文化產業與生態城市。

（二）改革過程，以強官僚制權威弱權力為主要特征。抓住轉變政府職能這個核心，實現組織機構從“硬件壓縮整合”到“軟件更新升級”［14］，就要強化官僚制權威弱化權力，也就是強化服務弱化管制的過程。理性官僚體制為追求行政效率而崇尚行政權威，這種權威主要表現在兩個方面［15］：一是政府作為國家權力機關的執行機關所具有的法定的權威，對其治理對象有普遍的約束力；二是政府自身道德的權威，主要體現在政府追求的正義價值取向、政府官員的廉潔奉公、勇于承擔責任的政治勇氣、親民愛民的政府形象等方面，政府良好的道德形象會重塑政府魅力，取得公民的自愿服從。吉登斯認為沒有民主就沒有權威，他認為在一個傳統與習慣正在失去其支配力的社會之中，樹立權威的唯一途徑就是通過民主［16］。近些年，廣東省政府通過政府網站建設推動政務公開，提高重大行政決策的公眾參與度和社會能見度，有關部門負責人還定期到網站接受在線訪談，就經濟社會發展中的熱點難點問題與網民互動交流，從整體上看，樹立了廣東省政府開放包容的良好形象，擴大了政府在網民中的正向影響力，這也是強化政府權威弱化權力的表現。

（三）實現路徑。在大部制改革框架下，以扁平化為組織特征，以“三定”及分權為制度保障推進地方政府適度規模構建。大部制改革通過扁平化社會管理，精簡、壓縮縱向管理層級，難較好地解決層級結構“金字塔”式的管理層次重疊、冗員多、組織機構運轉效率低下的弊端，縮短決策層到市民、具體社會事務之間的距離，有助于管理快速反應和提高決策效率，而有具有積極培育社會發育的社會效用。“三定”即規定政府部門主要職責、內設機構和人員編制，一方面，根據未來發展的需要，以及擁有的行政資源和公務員的素質等因素，科學合理地確定政府的職責與權力的邊界，另一方面，由于管理對象不同，地方不同層級政府直接管理的側重點和管理方式各不相同，因此要明確各級事權劃分，明確不同層級政府履行職責的重點，從而防止職能交叉重疊，減少扯皮推諉，降低協調成本、提高辦事效率，從政府職能的角度講，在機構的整合和職能的界定過程中，要精簡機構，也要著重完善大市場監管部門改革，且重點從機構設置、人員編制、隊伍素質等方面入手，切實加強和充實政府的社會管理與公共服務部門，“小政府，大社會”主要是針對經濟領域而言，在維護社會秩序、保障百姓民生方面，政府必須承擔相應的職責，也就說，既要注意避免“越位”，也要重視補好“缺位”。在分權方面，以不超越政府職能為原則，不僅包括省級向市縣級分權；還包括政府向社會分權。政府和社會都有自己的邊界，政府管政府應當管的事務，社會在很多領域實現自我管理，但也有一些領域，政府應當管、但社會也可以管好，在這些領域，政府也應當把權力下放給社會，同時向社會采購服務，比如將一些原由政府部門承擔的諸如評估認定、技術評審、資質審查、評比推廣等技術性和具體事務性職責轉移交給事業單位或者社會中介組織，進一步理順政府部門與事業單位、社會中介組織之間的關系，有利于政府部門正確履行自己的職責，也有利于更好地發揮事業單位和社會中介組織在社會管理和提供公共服務中的作用。·

［1］［4］李文釗，毛壽龍.中國政府改革：基本邏輯與發展趨勢［J］.管理世界，2010，（8）.

［2］Osborne D.，GaeblerT.改革政府：企業家精神如何改革著公共部門［M］.上海：上海譯文出版社，2006.

［3］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000.

［5］南開大學周恩來政府管理學院課題組.科學探討公務員規模［J］.瞭望，2006，（2）.

［6］［8］張玉.從政府職能看中國政府適度規模的構建［J］.學術交流，2008，（1）.

［7］［14］魏禮群.加強大部門制改革頂層設計［J］.求是，2011，（7）.

［9］［16］安東尼·吉登斯.第三條道路及其批評［M］.北京：中共中央黨校出版社，2002.

［10］呂煒，單雙.政府規模與公共服務水平關系研究［J］.財經科學，2009，（3）.

［11］朱光磊，張東波.中國政府官員規模問題研究［J］.政治學研究，2003，（3）.

［12］程文浩，盧大鵬.中國財政供養的規模及影響變量［J］.中國社會科學，2010，（2）.

［13］中央編辦就深化行政管理體制和機構改革答記者問.新華網，2008年3月11日.

［15］胡德平.善治語境下我國政府再造的路徑選擇［J］.行政論壇，2006，（3）.

D630.1

A

1099-6566（2012）05-0026-05

2012-10-27

曾 航（1981—），男，湖南永州人，華南農業大學公共管理學院碩士研究生。

松齡鶴壽