激活農村宅基地市場

□ 文/李明艷

激活農村宅基地市場既能降低工業化和城鎮化的成本，優化資源配置，也有助于增加中低收入群體的收入，改善收入分配，是釋放經濟增長潛力的重要一環

改革開放以來，中國經濟已連續30多年維持了年均10%左右的高速增長。但近年來在國際金融危機和債務危機等因素的影響下，經濟增速下滑壓力不斷加大。國家統計局最新公布的今年三季度數據中，GDP同比增速7.4%，已連續7個季度回落。未來中國經濟增長放緩甚至下滑的趨勢是否不可逆轉？雖然中長期增長的速度和趨勢不容易判斷，但至少從短期來看，中國經濟實現持續有效增長并非無計可施。本文認為，其中一個釋放經濟增長潛力的重要途徑就是農村集體土地特別是農村宅基地的市場化改革。

作為一種資源，農村宅基地可以為進一步工業化和城鎮化提供重要的空間載體。在主要城市用地空間急劇萎縮、用地成本快速上升的背景下，盤活農村宅基地無疑可以緩解用地緊張和房地產價格急升的局勢。根據今年發布的《中國鄉村發展研究報告——農村空心化及其整治策略》的測算，全國空心村綜合整治增地潛力可達約1.14億畝，農村宅基地的開發利用空間十分巨大。解決農村宅基地廢棄、閑置等粗放和低效利用的問題無疑能夠實現土地資源的進一步優化配置。作為一種資產，農村宅基地聯系著約兩億多的農民工及廣大的農村人口。這些中低收入群體雖然享有農村宅基地的使用權，但這種權利在繼承、抵押、交易等方面面臨著諸多的法律和政策約束，無法有效實現資產的融資和升值功能，成為農民工融入城市、農民擴大投資的重要瓶頸。

探索農村宅基地改革的地方實踐由來已久，也形式多樣，比如近年來比較常見的以浙江嘉興為代表的宅基地置換模式，也被精簡的概括為“兩分兩換”。即將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開；以承包地換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式。這種置換模式以政府的強勢干預為特征，適合城鎮化水平比較高，非農就業比較發達的地區。由于難以保證置換的自主自愿和公平公正，目前這種模式在很多農村地區還難以推進。

宅基地市場化改革面臨的政策和實踐困境的一個集中體現是小產權房問題。2011年11月，《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》發布，明確指出不得為小產權房登記發證。但無論從哪個角度來看，在堅持集體所用、政府規劃的前提下，農民進行使用權的交易應該是合情合理的。如果政策認為，小產權房的質量和配套差，安全隱患大，從而禁止小產權房，這一邏輯恰恰本末倒置。利益主體在政策管制和利益驅動下只能選擇供給低質量的房屋來避免政策沖擊帶來的損失。不合理的政策恰恰是造成目前小產權房質量和配套問題的癥結。另外一種對小產權持否定態度的理由是，宅基地具有福利性質和免費性質因而不能用來市場交易。但從公平的角度來看，城市居民已經在住房商品化改革中享受到了資產增值的好處，作為低收入群體的農村居民享受短期乃至中期價值并不是很高的宅基地也合乎情理。退一步講，只要將使用權讓渡給農民，政府（包括鄉鎮政府和村集體）完全可以參照城市土地的出讓制度，收取一定數量和期限的費用，或者抽取任何其他形式的租稅，這也有助于解決基層政府的財政和公共物品供給困境。如果說放開小產權房不利于耕地保護，妨礙宏觀調控等等，則更是沒有道理，改革開放的經驗已經充分說明了市場應該起基礎作用，政府起輔助作用。現代產權經濟學的理論也已經證明，所有權的歸屬和形式不重要，重要的是使用權。因此從實踐上看，所有權可以虛設，但使用權必須明確。按照這樣的思路集體土地面臨的很多法律和實踐的障礙都可以從界定和讓渡使用權的角度輕松解決。

農村宅基地是中國進一步深化工業化和城鎮化的重要空間載體，也是未來財富增長主要對象——中低收入者中的農民工群體的重要資產。激活農村宅基地市場既能降低工業化和城鎮化的成本，優化資源配置，也有助于增加中低收入群體的收入，改善收入分配，是釋放經濟增長潛力的重要一環。