中國城鎮化面臨三大結構性調整

□文/郭占恒

（作者為浙江省委政研室副主任、研究員）

優化城市體系結構，必須把著力點放在控制特大型城市發展、加快中小城市和小城鎮發展上來，使進城農民有更多的選擇機會

（一）

根據國家統計局發布的2011年國民經濟和社會發展統計公報，年末全國大陸總人口134735萬人，其中城鎮人口69079萬人，占總人口比重首次超過50%，達到51.3%。這不是一個簡單的數字。一般來說，城鎮化是指農村人口向城鎮聚集和鄉村地區轉變為城鎮地區的過程，是經濟社會發展的必然結果，是社會進步的表現。一個國家或地區的城鎮化水平，不僅體現了其工業化和現代化水平，也反映了其經濟社會與人口資源協調發展的程度。中國城鎮化率達到51.3%的背后，有著多種解讀，也有著許多深層次的矛盾和問題。

其一，中國城鎮化正進入加速發展階段。按照城鎮化發展規律，當城鎮化率處在30%-70%時，一般處于加速發展階段，之前處于起步階段，之后則處于穩步階段。如果“十二五”期間，中國城鎮化率延續規劃預期的年均提高0.8個百分點發展，到2015年可達到55%，到2020年將接近60%。世行官員佐利克認為，到2030年中國城鎮化率將達到70%。這就意味著今后20年，中國將有越來越多的人口涌入城鎮，中國將進入由城鎮主導經濟社會發展的階段，中國將快速由農業農村人口大國向工業城鎮人口大國轉變。城鎮化的快速發展，將成為拉動未來中國經濟社會發展的最大引擎。這也是許多專家認為中國經濟在今后20年仍將繼續保持較快發展的主要判斷和基本共識。

其二，中國城鎮化存在“虛高”現象。由于國家統計局人口普查統計口徑按照國際慣例，即按居民在一個地方居住6個月以上的常住人口統計，這樣就把大量的臨時在城鎮打工的農民工也統計為城鎮人口。而實際上，這些農民工雖然生活工作在城鎮，但并沒有在城鎮落戶，也沒有享受到城鎮居民同等的公共服務和社會保障，還不能算是真正意義上的城鎮居民。這部分城鎮人口數量龐大，按照國家統計局統計，2011年全國農民工總量25278萬人，其中外出農民工15863萬人。如果在全國城鎮總人口中扣除外出打工的這15863萬人，2011年城鎮人口應為53216萬人，城鎮化率應為39.5%，若按戶籍人口計算則僅為35%左右，統計城鎮化率比實際城鎮化率要“虛高”11.8-16.3個百分點。這與陳錫文2011年4月提出的“實際上，仍有10%—12%的城鎮人口是農民工及其家屬，他們并沒有充分享受到城鎮的公共服務和社會保障”的判斷，完全一致，也與許小年2012年7月提出的“把沒有融入城鎮的1.6億農民工因素扣除掉，我們的城鎮化不到40%”的判斷，大體相同。

第三，中國城鎮化是粗放型、低水平的城鎮化。這一方面表現為，城市規模的擴張大于城鎮人口的集聚，據中國社會科學院發布的《2009中國城市發展報告》顯示，2001-2007年，地級以上城市市轄區建成區面積增長70.1%，但人口增長只有30%；另據《瞭望》2012年第39期的一篇文章數據，2000—2010年全國城鎮建成區面積擴張了64.45%，而城鎮人口僅增長了45.9%，這都表明土地的城鎮化已遠遠超過了人口的城鎮化。另一方面表現為，由于城鎮尤其是大城市人口快速膨脹，城市布局缺乏預見性規劃，城鎮基礎設施承載力嚴重不足，帶來了交通擁堵、環境污染、垃圾圍城、房價高企、人口老化、管理紊亂等“城市病”問題，甚至難以抵御一次較大的自然災害。城市居民在分享現代文明和就業機會的同時，也增添了許多壓力和焦慮，缺乏幸福感。這些，都嚴重制約著城市的可持續發展。

綜合上述分析，可以得出兩點基本判斷：第一，中國城鎮化確實處于加快發展階段，而且至少還有20年左右的較快成長期，這是未來中國增加有效投資、積極擴大內需、縮小城鄉差距，推動工業大國向工業強國、經濟大國向經濟強國、全面小康向基本現代化發展提升的內生動力。第二，中國城鎮化確實存在低水平的“虛高”現象，城鎮化的體系結構、地區結構、空間結構不合理，城鎮的規劃建設、管理服務、人文素質水平不高，如果不抓緊調整和提升，一味的加快發展就會使問題積重難返，甚至患上難以治愈的“城市病”。因此，中國城鎮化達到51.3%，不應簡單視為加快發展的起點，而應作為優化結構和提升品質的轉折點。

（二）

今后一個時期，中國城鎮化應按照國家實施西部大開發、東北振興、中部崛起和東部沿海支持西部內地發展的戰略部署，順應勞動力人口回流的趨勢，實行正確的人口政策導向，著力優化城市體系結構、地區結構和空間結構，爭取用10年左右的時間，使中國城鎮化的結構性問題出現趨勢性好轉，使中國城鎮化走上結構合理、品質提升、宜業宜居、幸福安康、可持續發展的軌道。

一是優化城市體系結構。重點是控制北上廣杭等特大型城市發展，加快發展中小城市和小城鎮，使中小城市和小城鎮成為未來吸納農村人口轉移的主戰場。

根據六普結果，2000-2010年，全國城市體系結構處于失衡發展狀態，主要表現在一些大城市呈“爆炸性”增長，而中小城市和小城鎮發展緩慢。如過去10年，北京人口增長41.9%、上海為37.5%、天津為29.3%，分別比全國平均水平的5.8%高出36.1、31.7和23.5個百分點。這就意味著按照過去10年的增速，北京和上海的常住人口每20年左右就會翻一番，天津常住人口的翻番也只需27年。不僅京津滬是這樣，廣州、杭州等省會城市也是這樣。過去10年，廣州人口增長27.7%、杭州增長26.5%，按這樣的人口增長速度，30年左右這兩個城市人口也會翻番。而這些城市人口的“爆炸性”增長，97%是由外來人口遷移造成的。

為什么人口紛紛涌向北上廣杭等特大城市，當然是就業機會、公共設施、社會保障等生存和發展條件優于中小城市和小城鎮。問題在于，一個城市的人口增長是受資源和環境制約的，過快過多的人口增長不僅帶來交通道路擁堵、生態環境惡化、水資源短缺，也會導致房價高漲、居住成本上升、生活壓力加大，甚至產生精神壓抑，最后成為不適于人類居住的“糟糕”城市。資料表明，我國600多個城市中，400多個城市存在供水不足問題，其中比較嚴重的缺水城市達110個，全國城市缺水總量為60億立方米。由于過量抽取地下水，目前全國已有70多個城市發生了不同程度的地面沉降，沉降面積已達6.4萬平方公里。近年來，一些城市屢屢出現的道路塌陷傷人事件，與過度抽取地下水或過度采礦不無關系。即使采用南水北調等違反自然規律的辦法，也不能根本解決北京等一些特大城市由于人口無限制、快速增長而引起的資源環境制約加劇的矛盾。

因此，中國優化城市體系結構，必須把著力點放在控制特大型城市發展、加快中小城市和小城鎮發展上來，使進城農民有更多的選擇機會。控制的思路當然不能簡單采取堵的辦法，而應實行疏導的政策，包括減緩把教育、文化、醫療、保險等優質資源集中在少數大城市的做法，減緩對嚴重缺水城市的投資擴張和水資源長距離調配，減緩外來人口本地化的政策扶持，轉而把這些資源用于扶持發展中小城市和小城鎮，使量大面廣的中小城市和小城鎮成為未來吸納非農就業和人口轉移的主戰場。同時，加快農村交通電力、網絡信息、教育醫療、養老保險等公共基礎設施建設，推動城市文明向農村輻射，走以城市化為主導的城鄉統籌和一體化發展道路。

二是優化城市地區結構。重點是加快中西部地區城鎮化，推動中部六省市人口盡快由減少到增加的轉變，實現地區人口分布協調發展。

根據六普結果，過去10年中國人口的地區分布嚴重失衡，主要表現在“孔雀東南飛”，大量的人口向東部沿海地區轉移，而中西部地區人口增長緩慢，甚至出現了負增長。在全國31個省（區、市）常住人口中，2010年東部地區占37.98%，中部地區占26.76%，西部地區占27.04%，東北地區占8.22%。與2000年人口普查相比，東部地區的人口比重上升2.41個百分點，中部、西部、東北地區的比重都在下降，其中西部地區下降1.11個百分點、中部地區下降1.08個百分點、東北地區下降0.22個百分點。

中國地區人口分布失衡，突出體現在東部5省市人口的過度增長和中部6省市人口的負增長。過去10年，一方面，北京、上海、天津、廣東、浙江這5個省市的人口增長占了全國人口增長的54.9%，也就是說中國2000-2010年增加的人口中，有超過一半集中于這5個省市；另一方面，中西部大部分省市區人口增長減緩，其中有6個中部省市人口陷入負增長，按負增長的幅度排序分別是：重慶-6.6%、湖北-5.0%、四川-3.4%、貴州-1.4%、安徽-0.6%和甘肅-0.2%。

地區人口增長分布嚴重失衡帶來的問題：一是人口流動異常和社會管理紊亂。如一年一度的春運客運壓力越來越大，2012年已超過28億人次，成為世上罕見的人口大遷徙，完全打亂了社會正常的生產生活秩序，造成公共設施超負荷運轉和社會管理紊亂，造成部分地區和城市房價高企、交通擁堵、環境惡化和社會治安嚴峻等問題。二是資源開發利用不均衡。大量的中西部地區人口向東部轉移，既嚴重影響中西部地區的資源開發，甚至造成人退沙進、土地荒蕪現象，也使東部地區的能源、土地、水等自然資源處于嚴重超載狀態，不利于人口與資源的合理配置和可持續發展。據浙江省咨詢委的研究顯示，2010年浙江相對能源、土地、水等自然資源承載力為2413萬人，實際常住人口為5443萬人，已超載3030萬人，超載56%。在超載人口中，有2/3是由外來人口流進造成的。反觀中西部大量的自然資源由于缺少人力開發而處于閑置狀態。三是產業轉型升級滯后。中西部地區人口外流，源源不斷向東部地區提供廉價勞動力，雖然在一定程度上維系了東部地區的低成本競爭優勢，但也造成東部地區經濟發展的路徑依賴，企業缺乏技術創新動力，長期被鎖定在低端產業，同時也造成中西部地區的工業化進程緩慢。這里比較典型的是浙江，由于勞動密集型企業多，產業層次低，打工門檻不高，“十一五”期間，每年凈流入人口79.76萬人，近兩年則超過80萬人，人口增長大大超過經濟增長。2010-2011年，人口分別增長13.6%和11%，而GDP增長只有11.8%和9%，這不僅加劇了浙江人口壓力，拉低了人均GDP水平，而且導致產業轉型升級進展緩慢。四是帶來家庭情感的碎片化。大量農村人口外出打工，背井離鄉，不能過正常的家庭生活，特別是留守在農村的兒童和老人，十分孤獨、苦悶和無助，嚴重影響了這些留守兒童、留守老人的身心健康。總之，大量人口往東部遷移，從長遠看，這并不是一件雙贏的事情，很可能形成雙輸的局面。

過去10年中國人口的地區分布嚴重失衡，主要表現在“孔雀東南飛”，大量的人口向東部沿海地區轉移，而中西部地區人口增長緩慢，甚至出現了負增長

矯正中國地區人口分布失衡，是一個緊迫而長期的過程，主要思路是遵循人口與自然資源和生態環境協調發展的規律，按照鄧小平同志提出的“兩個大局”的思想，深入實施西部大開發、東北振興和中部崛起的戰略，順應近年來出現的東部地區招工難和農民工返鄉的趨勢，積極引導和鼓勵中西部地區人口返鄉就業。在政策選擇上，一是中央要繼續加大對中西部地區發展的支持力度，使中西部地區成為中國新一輪改革開放發展的熱土，引導國內外資金、技術、人才、產業向中西部地區流動和轉移，加快中西部地區的工業化進程，增強中西部地區人口就業的強度，對6個人口負增長省市的外出人口回流給予獎勵。二是中西部地區要加快城鎮化進程，實施就地城鎮化戰略，以縣城和中心鎮為重點，大力發展中小城市和小城鎮，完善城鎮各種基礎設施，使習慣城市生活的農民工，不出縣不出省同樣享受城鎮的就業和生活。三是東部地區抓緊產業轉型升級，提高就業門檻，謹慎出臺吸引外來人口就業和本地化的政策，減緩外來人口增長壓力。通過“三管齊下”的調整，推動中國地區人口分布增長走上協調發展的軌道。

三是優化城市空間結構。重點是完善城市功能，實行居民就業與居住地相統一的政策導向，改變每天鐘擺式的人口流向。

中國城鎮化第三個失衡是城市空間失衡。中國大城市的無序發展，尤其是城市缺乏空間的科學規劃和合理布局，忽視人口就業和人口居住的有機銜接，在大城市周邊建設了許多動輒集聚幾萬人甚至幾十萬人的大型社區或居民點。這些人口高度集中的區域，由于遠離工作單位，又缺乏成熟的如衣食住行、商貿休閑、教育娛樂等設施配套，人口雖大量入住，但也僅限于晚上回家睡覺，白天照樣開車或者乘車往市中心趕著上班，形成了一座座“睡城”，也稱“臥城”。如北京的通州、天通苑、回龍觀、望京等地區皆被稱為“睡城”。 據統計，2000年通州常住人口67萬，2010年達到118.4萬，10年間翻了近一番。與此相應，2010年八通線日客流量不算私家車在25萬人次左右，從最早的每10分鐘一趟車，到后來5分鐘一趟，現在間隔更是縮短到了不足4分鐘，高峰時段，車次由22次增加到29次，卻依然無法跟上乘客數量的增長步伐。這樣的鐘擺式流動，加劇了城市的堵車程度，以至經不起一場大雪、一場大雨甚至秋雨的蒞臨。杭州大多數居民也是整天由城西到城東的往返，2004年公交車城西開到城東只需36分鐘，現在即使用專用道也要1個小時。每天鐘擺式的上下班和交通擁堵，已經成為大城市的常態，嚴重影響了城市效率和居民身心健康，逃離擁堵的大城市越來越成為許多人的向往。

其實，發達國家的特大城市如洛杉磯等是由幾十個、上百個小城市組成的，每一個小城市都有它獨特的主體功能、具備比較完整的居住、工作、休閑、購物、交通等功能。居住在里面的人，若沒有特殊的需要不必離開他所在的小城市。1965年，巴黎根據《城市規劃和地區整治戰略規劃》，提出建5座新城，不脫離巴黎，又與市區互為補充，構成統一的城市體系。新城極力尋求就業、住宅和人口之間的平衡，不搞“臥城”和單一的工業城市，文化、商業和娛樂等設施被安排在新城中心區，使得新城居民能在工作、生活和文化娛樂方面，享有與巴黎老城同等的水平。

借鑒國際經驗，下一步大城市應著力在優化城市空間布局、完善城市功能上下功夫。首先，提升城市規劃建設水平。要科學定位主城與衛星城的功能作用和互補關系，在主城與衛星城之間規劃確立相對獨立的空間和功能，研究制定就業與居住地相銜接的政策，逐步扭轉城市居民每天鐘擺式的流動。同時要改變“重地上輕地下”、“重面子輕里子”、“重硬件輕軟件”、“重短期輕長期”的政績導向，科學規劃開發利用地下空間，包括精心設計建設四通八達、暢通無阻的排水系統，雨水與污水分流系統，各種管線集中鋪設與維修系統，軌道交通與地面交通銜接系統，地下停車與地面出行銜接系統等，根本改變城市的擁堵以及一遇暴雨就癱瘓等問題。其次，提升城市管理服務水平。現在的城市管理服務水平普遍比較低，馬路雖寬，路口太多，紅燈太多，通行率太低；工程建筑車橫沖直撞，各種噪音整天不絕于耳；缺乏應對暴風、暴雨、暴雪等突發性自然災害的能力。所有這些，都需要城市管理服務水平亟待提高。第三，提升城市居民素養水平。市民是城市的主體，市民素質如何直接決定城市的文明程度。現在城市的問題，是人的素質跟不上城市的發展，過于強調人性管理而輕規則實施。開車的、騎車的、走路的，都不遵守交通規則，隨地吐痰，亂丟紙屑，損壞護公物等成為常見現象，甚至把這些陋習帶到國外，嚴重影響了中國人的形象。由此可見，城鎮化最關鍵的還是要加強市民素質教育，學習借鑒新加坡的城市管理經驗，運用強制性的管理手段，提高市民的文明素質。