城市化進程中失地農(nóng)民利益補償中的教育培訓(xùn)

弓麗娜

縱觀世界各國，在其城市化進程中無不伴隨著農(nóng)民失地問題，不論是英國的“圈地運動”，法國農(nóng)民在附近城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村間的小距離流動，抑或是美國自由遷移式的失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移，城市化的不斷深入和發(fā)展都與失地農(nóng)民有著密切的聯(lián)系。而就我國而言，對土地的開發(fā)利用也在不斷地深化，特別是隨著21世紀的到來，我國的“圈地熱”在時間和空間上都有了進一步的發(fā)展和擴大。[1]在此過程中，我國對失地農(nóng)民的利益補償機制存在著諸多問題，特別是在補償中缺少對失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)的硬性要求，使得失地農(nóng)民素質(zhì)難以有效提升，就業(yè)困難，并存在著社會保障的缺失等問題，值得關(guān)注和深思。

一、城市化進程中失地農(nóng)民補償機制及教育培訓(xùn)現(xiàn)狀

1.城市化進程中失地農(nóng)民利益補償現(xiàn)狀

(1)城市化進程中的失地農(nóng)民

隨著經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，城市化是各國在發(fā)展過程中所必須面臨的問題。在城市化發(fā)展的過程中必然伴隨著城市的擴張和對城市周邊土地開發(fā)利用的范圍不斷增大，與此同時，失地農(nóng)民問題也日趨凸顯。也就是說，一批農(nóng)村勞動力在失去土地之后，既有別于農(nóng)民，又有別于城市居民，成為一批種田無地、投資無錢、就業(yè)無路、保障無門的邊緣群體。[2]這群失地農(nóng)民長期以來是以土地為生存和生產(chǎn)的物質(zhì)資料，縱觀中國幾千年的農(nóng)業(yè)文明，在長期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，廣大農(nóng)民與土地之間有著不可割裂的關(guān)系和情感。土地對于中國農(nóng)民而言,不僅為其提供了主要的經(jīng)濟來源，成為其獲取經(jīng)濟收益所必須依附的手段，而且成為了農(nóng)民的主要就業(yè)途徑，并且土地作為一種可以在農(nóng)民間進行代際傳遞的資產(chǎn)，對于廣大農(nóng)民及其子孫后代也有一定的社會保障作用。[3]可見，在城市化進程中隨著城市范圍的不斷擴張，隨之而來的失地農(nóng)民的妥善安置、補償和轉(zhuǎn)移的問題也應(yīng)得到關(guān)注。

據(jù)相關(guān)報道，就如何解決失地農(nóng)民問題在對國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊進行的訪問中，他提到自20世紀90年代以來，我國平均每年有約300萬的新增失地農(nóng)民出現(xiàn)，并且我國失地農(nóng)民的總數(shù)可能已經(jīng)達到4 000-5 000萬人。[4]可見，失地農(nóng)民是伴隨著我國城市化發(fā)展進程所出現(xiàn)的，并且失地農(nóng)民數(shù)量隨著我國當前城市化進程的不斷深化而日益增加。對于廣大失地農(nóng)民進行合理地補償和安置，對于保障和提高失地農(nóng)民的生活水平，促進整個社會的和諧穩(wěn)定都有重要的意義。

(2)失地農(nóng)民的利益補償機制

在當前我國的城市化進程中，對失地農(nóng)民的補償，主要是依據(jù)《土地管理法》《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》及《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》等法律法規(guī)。在實際的補償過程中，全國的大部分地區(qū)目前普遍運用的還是以貨幣形式折算土地價值，然后進行一次性的貨幣支付補償。

而失地農(nóng)民對于補償資金的利用則呈現(xiàn)更多的短視效應(yīng)，過多地追求眼前生活質(zhì)量的改善，而忽視對提升自身素質(zhì)的教育培訓(xùn)等方面進行投入。[5]在獲得土地賠償金后存在著使用不當?shù)臓顩r。例如，在各地普遍出現(xiàn)了興修住宅、購買家電和汽車等消耗品，出現(xiàn)了完全依附房租為生的失地農(nóng)民。而對提升自身的能力和技能的資金投入和積極性都普遍不足。這就使得失地農(nóng)民的人力資本難以提升，在就業(yè)市場上沒有一技之長，在補償?shù)馁Y金花完之后，難以找到適合自己的工作，生活依然沒有保障。

此外，由于我國對失地農(nóng)民的安置方式較為單一，加之失地農(nóng)民本身的素質(zhì)不高，造成了失地農(nóng)民的就業(yè)在失去土地這一保障之后變得十分困難。加之，目前我國對失地農(nóng)民的社會保障還沒有進行統(tǒng)一的安排，使得許多失地農(nóng)民在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保障方面處于劣勢。

2.城市化進程中失地農(nóng)民教育培訓(xùn)現(xiàn)狀

(1)政府對失地農(nóng)民的利益補償中教育培訓(xùn)相對缺位

在我國針對農(nóng)村失地農(nóng)民的補償中，雖然在某些法律法規(guī)中規(guī)定應(yīng)注重失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)以促進失地農(nóng)民更好地就業(yè)，諸如《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》中指出在擇業(yè)安置方面，應(yīng)當積極創(chuàng)造有利條件，向失地農(nóng)民提供免費的勞動技能培訓(xùn)，安排相應(yīng)的工作崗位。[6]然而在具體的針對失地農(nóng)民的利益補償?shù)膶嵺`中，卻存在著政府對失地農(nóng)民教育培訓(xùn)的相對缺位。政府雖然積極調(diào)動各方力量對失地農(nóng)民進行教育培訓(xùn)活動，然而卻缺少一種惠及所有失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)方面的利益補償機制，這使得失地農(nóng)民的培訓(xùn)需求難以得到有效保障。例如在天津，目前對失地農(nóng)民的培訓(xùn)是游離于主體利益補償機制外的一個補充，雖然近年來通過不斷努力也在濱海新區(qū)、東麗區(qū)等失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)中取得一定的成果，但是總體而言，對失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)補償仍處于一種軟約束狀態(tài)，對失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)缺乏有利的制度保障，使得失地農(nóng)民的教育水平和整體素質(zhì)都難以得到有效的提高。

另一方面，就失地農(nóng)民對征地的態(tài)度而言，據(jù)2011年對天津東麗區(qū)223名失地農(nóng)民的調(diào)查顯示(本文所有調(diào)研數(shù)據(jù)來自天津市社科規(guī)劃重點項目：天津市農(nóng)村人口變遷與農(nóng)村現(xiàn)代化。課題編號TJSR10-229。主持人：潘寄青)：選擇“根據(jù)補貼多少決定”的人最多，占64.6%；而對征地或承包土地大力反對的人數(shù)最少，占被調(diào)查者的6.3%；持支持態(tài)度和無所謂態(tài)度的失地農(nóng)民分別占被調(diào)查總數(shù)的16.1%和12.6%，此外還有0.4%的人未對本題作答。可見，對于失地農(nóng)民的補償和安置辦法，影響他們對拆遷的態(tài)度。而針對目前單一的以貨幣補償為主的失地農(nóng)民利益補償機制，失地農(nóng)民的滿意度則比較低，只有不到17%的被調(diào)查者對于當前的拆遷或承包工作持支持態(tài)度，更多的人則注重失地之后的補貼問題。而在失地農(nóng)民利益補償?shù)倪^程中，不僅應(yīng)注重貨幣的補償，還應(yīng)當加入對失地農(nóng)民受教育培訓(xùn)的補償，以促進失地農(nóng)民更好地就業(yè)和重新?lián)駱I(yè)，更好地融入城市化發(fā)展的進程中。

(2)失地農(nóng)民缺乏教育培訓(xùn)，存在就業(yè)困境

目前我國失地農(nóng)民的就業(yè)狀況總體上不容樂觀。據(jù)對天津失地農(nóng)民的調(diào)查研究，在失去賴以生存的土地之后，失地農(nóng)民由于缺少知識技能難以在勞動力市場上尋求較好的工作。造成這種現(xiàn)象，一個很重要的原因是失地農(nóng)民的知識技能不足，導(dǎo)致失地農(nóng)民在重新?lián)駱I(yè)、就業(yè)時選擇面相對狹小，就業(yè)多集中于對專業(yè)知識技能要求較低的行業(yè)和領(lǐng)域。

對天津失地農(nóng)民目前從事的職業(yè)調(diào)研顯示：在城市化進程中，隨著農(nóng)民對土地的失去，從事傳統(tǒng)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的人明顯減少，二者之和占被調(diào)查總量的1.8%，而由于失地農(nóng)民缺少必要的知識和實用技能，在技術(shù)類工種從業(yè)的失地農(nóng)民的比例還相對較低，僅占總量的7.2%。較多的失地農(nóng)民就業(yè)局限在不需要過多技術(shù)的服務(wù)業(yè)，占到了總量的近40%。此外，還有一部分失地農(nóng)民經(jīng)營個體或經(jīng)營企業(yè)，占總量的不到20%。

失地農(nóng)民由于缺少必要的知識技能，在重新就業(yè)和擇業(yè)方面，大都選擇了技術(shù)含量比較低的工種，制約了失地農(nóng)民增收和改善生活的目標，也不利于失地農(nóng)民更好地提升自身素質(zhì)融入天津整體的城市化進程。另外，在失地農(nóng)民中選擇創(chuàng)業(yè)或自主經(jīng)營的人還相對較少，凸顯出我國對失地農(nóng)民的技能教育以及創(chuàng)業(yè)教育等方面都存在著不足。

另一方面，長期以來的小農(nóng)經(jīng)濟使得依附于土地的農(nóng)民對于教育培訓(xùn)有一定的惰性，還需充分引導(dǎo)失地農(nóng)民，調(diào)動其接受教育培訓(xùn)的積極性。在是否愿意接受培訓(xùn)方面的調(diào)查中，46.6%的人表示愿意，而剩余的人則表示不愿意，可見，在失地農(nóng)民的利益補償機制中加入教育培訓(xùn)，并積極引導(dǎo)廣大失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，增強其接受教育培訓(xùn)的積極性還是十分必要的。

(3)失地農(nóng)民因教育培訓(xùn)不足導(dǎo)致增收困難

受失地農(nóng)民自身素質(zhì)和知識技能水平的限制，失地農(nóng)民的經(jīng)濟來源相對狹窄，他們中大都局限在不需要過多專業(yè)技術(shù)和知識的崗位，更有甚者處于無正當、穩(wěn)定的職業(yè)，坐吃補助的境地。失地農(nóng)民的整體生活水平難以得到有效提高。對天津東麗區(qū)失地農(nóng)民的平均月收入的調(diào)查顯示，隨著天津城市化進程的加快，失地農(nóng)民不斷增加，但失地農(nóng)民的收入問題及生活水平的有效提高問題還未從根本上有效地解決。在被調(diào)查者中，有43.9%的人平均月收入達2 000-3 000元，這個收入段的人占總體的比例最高。有27.4%的人收入在1 000-2 000元，有16.6%的人月平均收入超過3 000元，但是仍有11.7%的人月平均收入不足1 000元。農(nóng)民失地之后雖然多數(shù)人的月平均收入處于相對穩(wěn)定可以維持正常生計的水平，但并沒有突破性的發(fā)展，并且還有11.7%的人生活水平處于相對較低的狀態(tài)。對失地農(nóng)民進行必要的教育培訓(xùn)，增長其專業(yè)知識和實用技能，對于增收和改善生活水平，促進失地農(nóng)民更好地融入城市，縮減城鄉(xiāng)差距有著積極的推動作用。

二、失地農(nóng)民利益補償中加入教育培訓(xùn)的必要性

1.有利于提高失地農(nóng)民的知識技能和素質(zhì)

我國長期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使我國城鄉(xiāng)之間的教育水平有著很大程度的差異，失地農(nóng)民的素質(zhì)與城市居民也有一定差距，然而在失去土地之后，失地農(nóng)民需要不斷地融入新的、城市化的生活，因此，需要在失地農(nóng)民的利益補償機制中加入教育培訓(xùn)，使得每一個失地農(nóng)民在獲得經(jīng)濟補償?shù)耐瑫r都能享受到相應(yīng)的教育培訓(xùn)服務(wù)，為失地農(nóng)民更好地生存、發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。在失地農(nóng)民中不僅中年人面臨著需要重新就業(yè)，需要補充必要的職業(yè)技能和知識，青年人也需要參加相應(yīng)的學(xué)習(xí)為自己就業(yè)獲得實用技能。

而就失地農(nóng)民自身而言，長期以來受到中國傳統(tǒng)文化中小農(nóng)經(jīng)濟的影響，缺少主動對自身除農(nóng)業(yè)技能之外的其他領(lǐng)域進行資金的投入，以拓寬自身的就業(yè)范圍，提高自身的就業(yè)待遇。而在城市化進程中，隨著賴以生存的土地資源逐步失去，在面對以貨幣補償為主的補償機制時，失地農(nóng)民消費的短視效應(yīng)，缺乏投資性支出或用于提升自身能力的支出。因此，針對我國失地農(nóng)民的消費行為習(xí)慣，政府有必要在失地農(nóng)民補償機制中預(yù)留部分款項作為失地農(nóng)民教育培訓(xùn)的啟動資金，進行惠及所有失地農(nóng)民的全方位、多層次的教育培訓(xùn)。

2.有利于提升失地農(nóng)民的人力資本

根據(jù)舒爾茨的人力資本理論，提高生產(chǎn)率，必須依靠人的能力和知識，依靠科學(xué)技術(shù)進步。[7]失地農(nóng)民的土地被全部或者部分地征用，使得他們面臨重新就業(yè)和擇業(yè)，因此為失地農(nóng)民提供必要的教育培訓(xùn)，不僅利于失地農(nóng)民整體的人力資本的不斷提高，而且在就業(yè)方面可以選擇那些技術(shù)含量更高，工作條件更好，工資更高的行業(yè)。此外，隨著失地農(nóng)民自身接受教育培訓(xùn)的程度不斷提高，使得失地農(nóng)民的人力資本不斷積聚，也有利于失地農(nóng)民更好地向城市轉(zhuǎn)移，具備適應(yīng)在城市工作所必需的技能和知識，促進我國人力資源在城鄉(xiāng)間的優(yōu)化配置。失地農(nóng)民通過學(xué)習(xí)獲得更多的技能，有利于他們尋找到薪金更高的工資，有利于失地農(nóng)民整體的生活水平的不斷提升。

在城市化進程中，越來越多的農(nóng)民失去了土地，這一方面是對我國改革發(fā)展提出的挑戰(zhàn)，如何更好地安置失地農(nóng)民成為各地政府在征地過程中必須考慮的問題；另一方面，也是我國失地農(nóng)民提升自身素質(zhì)，提高自身人力資本的一大機遇。當前，加大對我國農(nóng)村失地農(nóng)民的投入，增長其人力資本，以進一步促進其生活水平的提高，是我國城市化改革發(fā)展所必然選擇的道路。

3.有利于推動失地農(nóng)民的市民化

在我國城市化進程中，占用農(nóng)民的土地進行城市化建設(shè)只是第一步，而將失地農(nóng)民逐步納入城市化發(fā)展軌道，使其真正享受到城市化進程帶來的豐碩成果才是最終目標。在我國當前的城市化進程中，失地農(nóng)民雖然得到了一筆貨幣補償，其生活方式也越來越向市民化方向發(fā)展，然而，他們的思維方式仍停留在傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟水平，阻礙其更好地融入城市生活。對失地農(nóng)民進行必要的教育培訓(xùn)，幫助其在理念上進一步更新，為適應(yīng)城市化、市民化的發(fā)展奠定良好的思想基礎(chǔ)是十分必要的。

關(guān)于市民化和城市融入問題，對于失地農(nóng)民而言是一個循序漸進逐步滲透的過程。而對失地農(nóng)民進行相應(yīng)的教育培訓(xùn)無疑將更好地幫助失地農(nóng)民進一步轉(zhuǎn)換自身的角色和觀念。通過對失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)，使其能夠更好地融入城市相應(yīng)的生產(chǎn)經(jīng)營部門，與周圍的城市職工有共同的工作話題可供交流溝通。同時，在學(xué)習(xí)新知識和技能的時候失地農(nóng)民對城市的態(tài)度不斷改變，加大與城市居民的溝通和互動，為其更好地融入城市，實現(xiàn)市民化產(chǎn)生積極的影響。

三、失地農(nóng)民利益補償中加強教育培訓(xùn)的對策

1.建立多元補償機制，設(shè)立專項培訓(xùn)基金

基于我國當前城市化進程中，對失地農(nóng)民的補償仍以貨幣一次性補償為主的現(xiàn)狀，我國應(yīng)構(gòu)建包括教育培訓(xùn)、就業(yè)安置、社會保障等在內(nèi)的多元利益補償機制。并且在實際的補償過程中，注重多元補償機制中各個組成部分的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)當改變當前過分強調(diào)貨幣補償，而忽視其他必要補償和安置的現(xiàn)狀。就其中的教育培訓(xùn)方面的補償而言，應(yīng)當建立惠及全體失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)機制，在補償款中專門列出用于失地農(nóng)民提升科技文化水平的教育培訓(xùn)費用，以保障失地農(nóng)民提升素質(zhì)的教育培訓(xùn)工作能夠良好地向前推進。應(yīng)將對失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)補償作為一項長期的工作，逐步幫助失地農(nóng)民改善生活狀況。在對失地農(nóng)民教育培訓(xùn)的補償上，相關(guān)的法律法規(guī)也應(yīng)對其進行明確的規(guī)定，以促進這一舉措能夠在全國范圍內(nèi)更加有效地推進。

在建立針對失地農(nóng)民的多元補償機制時應(yīng)因地制宜，突出以人為本的理念，在充分考慮當?shù)厥У剞r(nóng)民的具體需求，結(jié)合當?shù)厣a(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)狀和要求的基礎(chǔ)上，對補償機制中各種補償所占的比重進行合理分配。此外，還應(yīng)對失地農(nóng)民補償機制中用于教育培訓(xùn)的資金做具體的下限規(guī)定，并進行監(jiān)督和控制，以確保專款專用，使之真正地起到提升失地農(nóng)民素質(zhì)的作用。

2.加強政府推進教育培訓(xùn)的責任

在我國的城市化過程中，伴隨著失地農(nóng)民問題的日趨凸顯，政府進一步改善在失地農(nóng)民利益補償機制中的缺位狀態(tài)，也應(yīng)承擔更多的責任。就政府在失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)方面的責任而言，首先應(yīng)當承擔起提升失地農(nóng)民素質(zhì)，對失地農(nóng)民進行培訓(xùn)教育的責職，積極引導(dǎo)并進行妥善的就業(yè)安置。政府應(yīng)當在失地農(nóng)民利益補償機制中加入教育培訓(xùn)補償這一版塊，并積極引導(dǎo)失地農(nóng)民參與相關(guān)的教育培訓(xùn)，以幫助失地農(nóng)民更好地提升人力資本。其次，政府應(yīng)積極引導(dǎo)失地農(nóng)民，調(diào)動其參加教育培訓(xùn)的意愿。基于對天津東麗區(qū)失地農(nóng)民的調(diào)查研究可以發(fā)現(xiàn)，當前失地農(nóng)民在觀念上還有一定偏差，在接受教育培訓(xùn)的意愿上還不是很強烈。而促進失地農(nóng)民增收和提高生活水平的根本途徑就是提升其素質(zhì)，擴大其就業(yè)擇業(yè)的范圍，使其更好地融入到城市化生活。因此，政府應(yīng)對積極參與教育培訓(xùn)的失地農(nóng)民進行必要的獎勵，并以這些參加培訓(xùn)并有更好的工作和更高生活水平的人為示范，在整個失地農(nóng)民群體中掀起廣泛參加教育培訓(xùn)的熱潮。最后，政府在幫助失地農(nóng)民市民化的過程中也有不可推卸的責任。要通過多樣化的教育宣傳活動，使失地農(nóng)民不僅在生活方式上，也在思想觀念上更加接近市民化的要求。要打破長期以來存在的城鄉(xiāng)戶籍壁壘所造成的城鄉(xiāng)分割局面，更好地促進城鄉(xiāng)之間的資源共享，促進失地農(nóng)民生活水平的提高。

3.改進教育培訓(xùn)的內(nèi)容和方式

在對失地農(nóng)民進行教育培訓(xùn)的過程中，應(yīng)當考慮被征地地區(qū)農(nóng)民的實際需要，結(jié)合對失地農(nóng)民的調(diào)查研究確定符合當?shù)厥У剞r(nóng)民的教育培訓(xùn)內(nèi)容。就土地全部(或幾乎全部)被征用的地區(qū)應(yīng)當結(jié)合當?shù)赝恋卣饔煤蟮目赡苡猛竞桶l(fā)展利用方式，培訓(xùn)失地農(nóng)民實現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移和社會保障的各種知識和技能。而針對部分土地被征用的地區(qū)，還應(yīng)當考慮在教育培訓(xùn)中實現(xiàn)剩余農(nóng)業(yè)土地高效利用的農(nóng)業(yè)知識和技能的培訓(xùn)。此外，還應(yīng)注重結(jié)合失地農(nóng)民自身的素質(zhì)和對新知識的接受水平，合理地規(guī)劃失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)內(nèi)容。

在教育培訓(xùn)方式上，應(yīng)當綜合利用多種教育培訓(xùn)方法和手段。通過對失地農(nóng)民中不同年齡段、不同文化程度、不同培訓(xùn)需求等方面的劃分，進一步明確各個環(huán)節(jié)的教育培訓(xùn)重點。當前，針對我國失地農(nóng)民教育培訓(xùn)的方式有很多，諸如“訂單式”培訓(xùn)，“超市化”培訓(xùn)，學(xué)校、企業(yè)、政府合作的“三單制”培訓(xùn)，企業(yè)、教育培訓(xùn)機構(gòu)、失地農(nóng)民互動的“聯(lián)動型”的產(chǎn)教結(jié)合培訓(xùn)，“學(xué)校+社區(qū)”聯(lián)合培訓(xùn)等方式。[8]在實踐中應(yīng)綜合利用多種培訓(xùn)方式，積極調(diào)動各方力量，結(jié)合本地的培訓(xùn)需求和實際發(fā)展狀況推動我國失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)發(fā)展，使得失地農(nóng)民不僅接受相關(guān)的職業(yè)教育、成人教育培訓(xùn)，還逐步養(yǎng)成終身學(xué)習(xí)的良好習(xí)慣，為促進失地農(nóng)民素質(zhì)的全面提升和失地農(nóng)民生活水平的不斷提高奠定基礎(chǔ)。

[1]鄭杭生，王道勇.國家與農(nóng)民關(guān)系的現(xiàn)代性變遷——以失地農(nóng)民為例[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2008：20,59.

[2]喻明明，吳志倫.基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展視野的失地農(nóng)民之職業(yè)教育研究[J].職業(yè)教育研究,2010(3):20-21.

[3]徐琴.農(nóng)村土地的社會功能與失地農(nóng)民的利益補償[J].江海學(xué)刊,2003(6):75-80.

[4]趙蓓蓓.尊重農(nóng)民的土地權(quán)益很重要——訪國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊[N].人民日報，2005-12-09(16).

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