對當代中國群體性事件動態的邏輯分析

沈 坤

一般來說，群體性事件包括問題化、對抗聯盟形成、極化和暴力沖突的演變過程。群體性事件的發生將制度(國家)、組織(政府)和不同利益的個體卷入一個動態的、互相影響的過程。毋庸置疑，任何一個行動的個體在政治過程中都會尋求個人利益的最大化，但必須看到，人存在于團體、組織之中，個體人的行為必須符合團體或組織的規則和慣例。同樣，對于一個組織而言，它又處于一個更大的環境之中，組織的行為也必須符合更大的系統的規則和慣例。因此，我們如果將社會看做是一個內部發生互動的大系統，那么系統內部的個體之間的行為就必然受到三個方面的影響：個體本身、個體所在的部分以及整個系統。就群體性事件來說，制度與行動者之間、組織與制度之間、個體與個體之間的關系就構成了具體參與者采取行動的合法資源和約束變量。本文通過探討這三組變量之間的關系，試圖揭示群體性事件的具體參與者在事件過程中的互動及其對事件進程的影響。

一、制度空間與問題化過程：行動的合法性

單個的人因為種種需要首先結合成一定的社會關系，形成一定的社會組織，創造出一定的社會規則和社會制度；當社會層面的這些規范、組織、體制不足以維持個體間生存所需要的秩序時，“國家”便被創造出來，和社會原有的制度一起來維系共同體的存在。[1]制度是指規范個體行為的一系列規則的總稱，既包括國家正式制度(法律、法規)，也包括社會賴以正常運行而遵守的一系列的習慣、風俗和規范。制度的功能在于向人們提供一個日常生活的結構來減少不確定性。[2]國家依靠正式制度來維持社會正常的秩序，規范成員的行為；社會通過非正式制度來約束成員的行為。反過來講，制度也為成員提供了“行動框架”。在制度的框架之內，行動者可以根據制度規范的要求采取行動維護和實現自己的合法權益；換言之，只要該行為在制度框架之內，就受到制度的允許和保護，得到社會的支持和承認。國家與社會在維護成員的合法權益方面是一致的。任何一個國家和社會要想保持良好的秩序，必須借助于制度的規范和保護作用。國家的正式制度和社會非正式制度互相補充，共同維系著國家共同體內部的成員保證社會生產和生活按照一定的秩序正常進行。因此，制度能否運作良好并發揮調節利益沖突、規范個體成員行為的作用就成為決定一個國家和社會能否健康發展的關鍵。近代國家建設的進程表明，國家正式制度是規范民眾行為、協調利益矛盾的主要框架。當社會成員由于利益矛盾而出現沖突時，社會成員主要借助于國家正式制度資源為自己的行動尋求合法性。地方性的非正式制度則起著重要的補充作用。

國家正式制度和地方非正式制度共同為群體性事件中的利益受損者提供了行動的合法性資源，同時也給出了行動的邊界。這意味著，對于群體性事件中的行動者特別是利益受損者來說，他們可以借助一定的制度來為自己的行動做出合法性辯護。這種制度資源為群體性事件的“問題化”過程提供了動力。這里的“問題化”主要是指維權精英為將自己的具體問題納入政府解決問題的議事日程，把自己的困境建構為國家本身真正重視的社會秩序問題。從群體性事件發生的過程來看，調解、信訪、控告等行為是絕大多數利益受損者優先考慮的行動方式。只有當通過制度的途徑無法解決問題時，利益受損者才會采取一些“制度外方式”來維權，包括暴力沖突、圍攻政府和工作人員等非法行為。制度不但提供了“問題化”的動力，而且同時限定著維權精英個體的行動。地方的非正式制度也具有同樣的雙重效應。一方面，地方傳統、文化、風俗和習慣對于群體性事件的參與者起到組織動員的作用；另一方面，地方非正式制度又會限制群體性事件中集體行動的方式和范圍。

二、制度空間與組織控制：中央政府與基層政府的互動

制度要發揮作用，一方面需要制度本身在個體中的合法性認同，另一方面需要借助于一定的組織體系來貫徹。國家正式制度必須借助于政府機構和司法系統才能夠得到貫徹執行。根據公共選擇理論，政府部門本身會成為一個具有獨立利益的“理性經濟人”。公共選擇理論從人的自利性出發，強調人的行為動機的自利性、行動上的理性。一種良好的政治制度必須在政治家的自身利益追求和國家利益或者公共利益之間維持平衡。[3]不同層級的政府部門上層、中層和基層政府之間由于利益上的差異就會形成一種組織平衡，表現為：上下級行政組織之間整體上互相依存與利益互相沖突并存。對于中央政府來說，地方各級政府忠實地執行各項政策是國家和政府有效治理社會的關鍵。嚴格地控制各級地方政府，保證它們按照國家整體利益來運作，是代表國家的中央政府職責所在。對于地方政府來說，作為中央政府在地方的派出機構，它們的政治合法性來自于中央政府的授權和支持。只有忠實地執行中央政府的各項政策，地方政府才能夠獲得政治和經濟支持。然而，地方政府又具有自利性，這種自利性一方面來自于官僚組織的自利性，另一方面來自于地方利益與中央利益的差異。對于地方政府來說，如何在執行中央政府各項法律和政策的同時，充分利用各項制度所提供的“政策變通空間”，最大化地實現地方利益是地方政府在政治行為方面的基本目標。

基層政權的這種發展迫使中央政府、省級政府、市政府不得不加強對地方基層政府的控制和制約。中央每年的“一號文件”、國務院關于減輕農民負擔的要求、省市政府貫徹中央政府政策的要求為約束和限制地方政府提供了制度依據。但幾年來農村因稅費負擔過重等因素引發的群體性事件有增無減表明制度效率的低下。從根本上來說，基層地方政府的行為來源于“制度”上的口子。政府組織之間的共生與利益沖突共存的現象必須通過制度來解決。農村工作中出現的這么多問題，不能主要由鄉鎮官員本人負責，根本上應該歸因于制度，歸因于體制折騰鄉鎮，鄉鎮糊弄體制。[4]在基層政府，也存在為了生存 “努力”工作的政府人員，“流眼淚的干部”實際上也成為制度框架下的受害者。因此，組織與制度之間的矛盾就成為群體性事件的一種重要影響因素。一方面，這種矛盾為群體性事件提供了政治機遇，維權精英往往充分利用這種矛盾，將利益受損的現象歸因于地方政府的自我利益膨脹和違法行為，利用政府組織體系向上級政府提出申訴，通過集體上訪、大規模信訪、越級上訪等行動向上級政府施加壓力，以便迫使地方基層政府糾正違法行為，補償利益受損者的損失；另一方面，組織和制度之間的一致性又使得上級政府在面對集體上訪、大規模信訪、越級上訪時必須采取一定的手段來避免基層政府喪失工作積極性。而上級政府的這種工作態度和結果客觀上又推動了群體性事件向新的階段的發展。中央政府、上級政府無法完全控制基層政府的違法行為成為群體性事件發生的重要誘因；通過集體上訪、大規模信訪、越級上訪等形式仍然不能實現利益訴求，維權精英面臨喪失民眾信任的危險下可能采取更加激進和冒險的行動。維權精英及民眾、地方基層政府和中央政府之間的“博弈”使得群體性事件有可能出現極端化的態勢。而地方政府內部的精英、維權精英、民眾以及中央政府都無法承擔長期利益受損的風險，使得這一互動過程更加具有不確定性。

三、利益沖突與行動策略：政府、民眾與精英間的權力博弈

在民眾利益和基層政府利益對立的過程中，精英利益對立和沖突又起到了推波助瀾的作用。體制內的精英和體制外的精英之間的利益沖突成為影響群體性事件的重要因素。體制內精英的利益與部門利益既有一致性，又有差異性。一方面，體制內精英的利益必須借助于制度、法律、法規和組織才能得到維護和實現；另一方面，法律法規和組織又對體制內精英的利益產生一個強制性約束。體制內精英利益超越了法律和組織所允許的范圍，也不會得到法律的保護。但是，經濟人的本性使得體制內精英可以借助于制度資源來將自身利益最大化，這就導致了體制內精英擴展自身利益的行為。這種自我利益的擴張超出了制度和組織的邊界，從而引起其他利益行為主體的反對。在這其中，體制外的精英往往表現得比較明顯。盡管體制外精英也可能會與體制內精英具有共同的利益，但更多表現出來的是利益沖突和矛盾。

在體制內精英試圖擴展自我利益時，體制外精英往往會抓住機會來反對體制內精英的這種自利性。一方面，體制內精英的自我利益擴張損害了體制外精英的利益；另一方面，體制外精英可以利用體制內精英中侵害民眾利益者獲得“政治機遇”來擴大自己的個人利益。這種個人利益包括實際的物質性收益(金錢、權力)、象征性收益(尊敬、名望)等。在地方社會中，這種體制內外精英爭奪地方資源的行為客觀上推動了群體性事件的發展。地方資源的有限性導致資源爭奪過程表現出矛盾的不可調和性，精英利益沖突也成為一種“零和博弈”。

因此，基層政府與民眾之間、體制內外精英之間存在的利益沖突和不可調和性，使得群體性事件在地方社會中面臨一種線性發展的可能：每個利益相關者都無法承擔失敗的風險，只能通過更高一級的制度和行政強制來調和，才能暫時取得利益的協商和妥協。而這種暫時的協商和妥協很可能又會引發新的矛盾和事件。“訪治循環”背后是利益的不可調和性。只要利益不可調和性繼續存在，那么這種沖突會長期潛伏在地方社會的日常生活中，一遇到合適的機會就會卷土重來，走向公開化的對抗。

政治行為背后的根本問題是利益問題。國家、政府、精英、民眾行動的邏輯都可以歸結為理性經濟人的自利性。民眾、維權精英、地方政府精英、上級政府部門及領導人在采取任何行動時都會借助于制度資源和組織資源考慮其個體利益、部門利益的最大化。部門利益是導致基層政府異化的一個重要原因。民眾和民間精英不得不面對具有“掠奪性”的地方基層政府，民眾合法的權益受到地方基層政府的侵蝕，必須采取行動來制約地方基層政府的行為。上級政府的領導人要實現管轄地域的經濟發展和社會穩定，就必須通過法律法規和組織規章來約束地方基層政府行為。當群眾向上級政府以信訪、上訪甚至請愿等方式反映基層政府問題時，上級政府往往通過組織系統和司法系統要求地方政府糾正自己的違法行為，滿足群眾的合理要求，避免事件惡化，維護社會穩定，從而贏得執政的合法性和更高一級政府的信任。但在現實的地方政治生活中，盡管縣鄉人大代表實行直接選舉制，但是縣人大缺乏對政府的強制性制約功能。司法系統作為維護社會公平和正義的機構，也面臨來自基層政府的財政制約。一位縣委書記告訴法院院長：如果法院判決縣政府違法，那么從下個月起法院就不要到縣政府來領工資了。這種體制上的制約使得很多制度喪失了意義，成為擺設。

綜上所述，制度、組織、利益互動既為群體性事件的行動者提供了行動空間，同時也提供了行動邊界。在制度、組織和利益的互動過程中，行動者都體現出理性經濟人的特征，最大化地尋求資源，為自己的行動尋求合法性。中央政府和地方基層政府在利益上具有一致性，要求自上而下建立有效的組織控制，為民眾提供公共服務；而二者在利益上的差異性，使得中央政府和地方政府在制度空間內采取了不同的行動策略。這種組織困境為維權精英和民眾提供了“問題化”的動力和政治機遇。在制度空間和組織夾縫中，維權精英試圖通過對各級政府施加壓力來維護合法的權益。當制度途徑無效時，這種維權行動就會演化成向更高一級政府表達維權訴求和施加壓力。上級政府在面對維權精英的維權行動時面臨的兩難局面帶來了三個不利的后果：首先，維權精英行動結果降低了維權群體對政府的信任；其次，維權不管成功失敗與否都會鼓勵維權群體采取新的行動；最后，上級政府的干預往往使得基層政府失去工作積極性，進而引發新的問題。基層政府在現行的制度框架內，“生存壓力”迫使基層地方政府成為群體性事件的“麻煩制造者”。財政壓力、日常開支、福利待遇、公共物品提供迫使基層政府要么陷入財政赤字，要么面臨政治風險的兩難境地。基層政府的行為不但為體制內精英滿足自身利益提供了政治機遇，還為體制外精英實現自身利益提供了機會。維權精英借助于一系列的符號和行動，將大眾利益與自身利益相結合，迫使基層政府承擔侵權的責任。民眾在與基層政府和精英的互動中，要么聽任擺布，要么就會鋌而走險。上述困境使得群體性事件的發展演變充滿了不確定性。

建立社會主義和諧社會，必須充分認識到制度、組織和利益互動的復雜性，必須看到沖突背后的利益矛盾和制度問題。只有通過良好的制度設計，理順中央與地方、政府與民眾以及利益各方之間的關系，才能保證當利益矛盾出現時，通過良好的制度渠道來協調和化解，避免利益沖突的雙方走向極端。總之，和諧社會建設必須以制度為基礎，以組織為保證，以利益為紐帶。建立一個民主、法治和穩定的社會，這個過程還需要很長時間。

[1]曾峻.公共秩序的制度安排——國家與社會關系的框架及其運用[M].上海：學林出版社,2005:13.

[2]諾斯.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海：三聯書店，1994：4.

[3]竺乾威.公共行政學[M].上海：復旦大學出版社,2003：12.

[4]趙樹凱.體制折騰鄉鎮，鄉鎮糊弄體制[J].中國發展觀察，2005(11):47-49.