“土地置換”化解高校債務危機的策略探討

彭宏輝

(杭州師范大學，浙江 杭州 310036)

馬丁·特羅提出高等教育大眾化是預警理論，而不是目標理論。但在發展中國家，高等教育大眾化往往被演變成了一種目標，并以行政的手段予以達標。中國的高等教育大眾化的全面迅速開啟，并非一種自然演進，而是因由20世紀90年代后期的金融危機所引發。急劇擴張的大眾化帶來了諸多始料未及的負面效應，比如高等教育教學質量的滑坡、嚴峻的知識性失業、沉重的高等教育成本等問題。以高等教育成本為例，不僅給中下階層家庭帶來沉重經濟負擔，而且高校自身也背上了巨額債務。據統計，2007年上半年，全國政協對30多所高校進行調研，公布的報告稱全國高校貸款總額已達2500億元。到2010年年底，高校債務最高評估已經達8000億元。本文將主要對“土地置換”化解高校債務危機的策略進行剖析與討論。

一、高校“土地置換”政策

“土地置換”政策即是利用土地級差獲取經濟收益的一種策略。在我國的政府治理政策中，主要用于城市化過程中所出現的土地轉讓及置換問題，基本以農民出讓土地為主，在土地置換之初，一般以土地換取一筆補償金，后來變為以土地換取社會保險權益，以宅基地換取安置或商業樓房等交易行為，屬于資源折現后的交換。

高校“土地置換”存在兩種形式，一種是老校區置換，即賣掉位于市區價格相對較高的老校區地皮，獲取土地級差收益;另一種是將高等教育大眾化過程中獲取的大量擴張性土地，分出一部分用于市場化的商品運作。雖然高校以土地置換化解債務充滿爭議，但是從近幾年的政策發展來看，土地置換逐漸成為高校化解債務危機的主要手段之一。2010年11月30日，教育部和財政部聯合下發了《關于減輕地方高校債務負擔化解高校債務風險的意見》中明確指出高校可采取土地置換方式化解債務。此后，湖北、山西、山東、江蘇、陜西等省均支持高校采取土地置換的方式化解債務。土地置換已經被計劃成為2012年后高校自行解決債務的途徑之一。比如在2011年的地方政府性政策中，湖北省出臺《省人民政府關于減輕我省地方高校債務負擔化解高校債務風險的意見》，指出湖北省地方高校133億元債務的40%(53億元)要由各地方高校在2012年以后自行化解。山西省出臺《山西省化解高校債務風險工作方案》，明確表示支持和引導高校充分挖掘自身潛力，以土地置換的方式化解債務;要求通過置換老校區籌措新校區建設資金的高校，必須進行土地置換，并將土地置換收益除用于規定用途外，優先用于償還銀行貸款。山東省截至2009年底，全省85所公辦普通高校的各類債務合計達到284億元，山東省在2011年出臺《高等學校債務化解工作的實施意見》，規定省財政依據高校土地置換收入用于化解債務的數額，按不低于10%的比例給予獎勵。

二、高校以“土地置換”化解債務危機的成因與發展困境

(一)高校以“土地置換”化解債務危機的成因

高校以“土地置換”逐漸成為化解債務危機的重要選擇，主要源于兩大方面的原因，首先是我國高校的債務巨大，一般手段難以化解;其次是現存化解高校債務危機策略效應有限，難以化解巨額債務。

1.高校巨額債務危機的成因分析。1999年高等教育大擴招政策實施之后，短短幾年期間高校便累積了巨額債務，債務形成原因可以主要劃分為國家高等教育政策、地方政府發展政策、高校發展政策、銀行逐利等四大類原因。

從國家的高等教育發展政策來看，高等教育擴招政策、本科評估政策、國家政策倡導下的多校合并等政策帶來了高等教育資源重組的高昂成本，同時國家對高等教育的公共投入嚴重不足。雖然高校采取了將學費調至了普通民眾(尤其是社會下層)教育消費能力的極限、延長寒暑假時間節省辦學成本等等措施來節源開流，但是國家政策推動下的高等教育的巨大發展、擴張、重組帶來的資本壓力，形成債務。

從地方性政府的發展導向來看，地方性政府以發展地方性高等教育為契機，作為增強地方政府競爭力的舉措，甚至以建設高教園來拉動地方經濟的剛性需求，帶來地方經濟的短時期繁榮與迅速的城市化。

從學校的發展導向來看，高校領導者的發展理念出現偏差，過度追求高校的“大樓”建設，過度甚至奢侈的硬件建設，沒有量入而出，造成了巨額債務。當然，這一現象的出現也有著客觀的原因，即高校之間的競爭性動力，也存在著發展經驗不足，從某種程度上說，巨額債務是中國高等教育急劇發展的代價。

從財務制度的角度看，高校財務管理制度不規范，缺乏財務預警機制，也是造成高校非理性貸款、形成高額債務的重要成因之一。

從銀行的貸款行為來看，校銀合作政策在某種程度上迎合了壟斷企業的逐利行為，銀行與學校在沒有償還能力約定的情況下，共同假定國家財政兜底，形成利益合謀，達成分肥機制。這也是導致高校債務滾雪球式發展的重要環境條件。

2.化解高校債務危機現存策略的有限效應推動“土地置換”成為重要選擇。我國現行的巨額債務的化解策略基本可以劃分為四大類：第一類化解策略是政府投入策略。即要求擴大政府對高等教育的財政投入，從表1和表2的數據比對中可以發現，國家財政性教育經費對高等教育的投資比例相對較低，以2008年為例，國家財政性教育經費在不同層級教育類型上的平均投資是72.06%，但在高等教育上的投資僅占高等教育經費來源的47.59%，比平均值低了24個百分點;從這一比較的維度出發，擴大政府對高等教育的財政投入具有一定的合理性。但是以擴大政府財政投入化解高校的債務危機具有挑戰性。首先，公共財政投入的結構性調整具有難度。我國的公共財政支出結構具有路徑依賴，加大對高等教育的投資，意味著要消減其他方面的公共支出，這涉及到了不同利益集團的博弈與談判，如果要加大公共財政對高等教育的投入更多是從財政每年增長部分中分羹。其次，在我國高等教育具有準公共產品屬性，但是從政府完全出資的純公共產品到需要部分私人負擔的準公共產品之間的政府投入比例沒有統一標準，這主要因為我國實行分稅制的財政體系，地方政府對高等教育投資具有較大的話語權。

第二類化解策略是多渠道籌資策略。我國高等教育發展的最大弊病之一即是教育經費來源的單一性。從表1可以看出，2006-2008年國家財政性教育經費占教育經費總來源的比例分別是64.68%、68.16%、72.06%;2006-2008年社會團體和公民個人辦學經費僅為5.59%、0.67%、0.48%;2006-2008社會捐贈經費僅為0.92%、0.77%、0.71%。與此相對應2008年我國普通高等學校經費分擔中，國家財政性教育經費占47.59%，社會團體和公民個人辦學經費占0.72%，社會捐贈經費占0.68%，其他事業收入占10.60%，學雜費占33.68%，其他教育經費占6.73%(見表2)。我國高等教育的多渠道融資能力較弱，這主要源于政府管制，難以在短時期改變。

第三類化解策略是財務管理策略。財務管理策略包括了加強銀行貸款管理;確定合理的貸款規模，防范財務風險，建立有效的風險防范機制;建立高等院校的償債準備金制度;改善高校預算管理能力等方面。但是，建立健全高校財務管理制度的策略是一種長效機制，短時期內很難獲得大量的用于還貸的資金，難解燃眉之急。

第四類化解策略是“土地置換”策略。“土地置換”策略也可以歸入多渠道籌資策略當中，但是“土地置換”策略不同于其他類策略，由于很大的特殊性，表現在其合法性矛盾、可持續性和普適性等多個方面，本文將接下來對此展開論述。

表1 2006—2008我國多渠道教育籌資經費情況(單位：%)

表2 2008年我國普通高等學校經費分擔情況(單位：%)

(二)“土地置換”化解高校債務危機的發展困境

1.合法性矛盾。不同部門間規章制度的模糊性、矛盾性導致了“土地置換”化解高校債務危機的合法性矛盾。按照國土部的立法標準，高校土地大部分屬于教育劃撥土地，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中規定劃撥土地使用權的轉讓需要“土地使用者為公司、企業、其他經濟組織和個人”經“市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準”，“補交土地使用權出讓金或者以轉讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權出讓金”。高校顯然不能隨意出售、交換和贈與其土地，更不能將賣地所得用于償還債務。但是按照教育部和財政部的規章文件，高等學校實施“土地置換”化解高校債務危機的舉措具有國家性政策的合法性。

2.可持續性困境。土地顯然屬于一種不可再生資源，依靠土地轉賣與出讓來獲取高校辦學經費不具備可持續性，不能成為高校經費來源的長效機制。即使土地出讓所獲取收益能夠一次性或基本解決高校債務，但是也無法成為高校持續發展的經濟來源。如果學校的可持續發展仍需貸款，那么以土地置換化解高校債務則不具有可持續性。

3.普適性困境。土地置換所能獲取的土地級差收益取決于被置換土地所具有的市場價格。不同地區高等學校的土地具有不同的價格，不同高校所能出讓的土地數量也具有差異性，不同地區高校所在地的社會利益群體對于高校土地的出讓具有不同的分肥談判，因此，在高校土地置換中所獲收益真正用于償還高校債務的資金具有差異性。慮及以上條件，以土地置換化解高校債務危機難以具有普遍性。

三、以“土地置換”化解高校債務危機的政策建議

(一)“土地置換”策略應注意的問題

1.現行“土地置換”政策只是模糊性的條文，缺乏實施細則。高校進行“土地置換”要防止不同權力群體之間的利益分肥，保護國有資產，以防流失。公辦高校土地屬于國有資產，土地收益應當全部納入地方國庫，然后再對高校進行返還。但是目前關于高校土地置換中“收支兩條線”缺乏一定的透明的、權威性的細則。如何規避高校土地置換決策者之間的逐利行為，防止不同利益集團的分肥需要“土地置換”政策的充分論證與進一步細則化、公開化。

2.高校“土地置換”引發的市場化對高等教育文化的侵蝕。客觀而言，中國急速擴張的高等教育大眾化對中國傳統式精英式高等教育帶了較大沖擊。高校以出賣具有文化傳統的老校區實現“土地置換”的經濟收益，這種“土地置換”政策如果處理不當，很容易對百年中國高等教育校園文化傳統造成傷害。高校“土地置換”需要在經濟利益與文化保護價值之間做到合理的平衡，有效維護社會利益。

3.高校“土地置換”的合理范圍。合理的學校生均密度，即校園有效土地的人口承載或容納能力的估算。高校“土地置換”如果不進行一定限度的控制，會不會導致過度的土地出讓影響一所高校正常的土地容納能力需要相關盡心論證。嚴格意義上講，土地資源在市場經濟社會具有稀缺性，地方政府曾經以“贈地”的方式資助了中國高等教育的迅速發展，如果高校為了化解債務危機，把學校土地進行出讓將帶來教育發展的長遠損失。

(二)高校債務危機的化解需要建立長效機制

1.市場化解決的途徑。建立現代大學制度需要進入市場化的競爭規制，從某種角度說，高校債務問題是一個解決中國大學從行政化向市場化轉型的好機會。管理部門可以適當考慮采取將高校的債務進行資產拍賣、對高校進行企業化管理、引入社會資本投入等舉措，將高等教育辦成公共事業市場化運行的方式。

2.改革現行高等教育管理體制。高校債務危機源于現行的高校制度，高校有著謀利動機，也可以說是巨大的發展資本需求。首先，現行的高校制度有著規模擴張的需求動力。一方面，學校的規模與層級決定著領導者的行政級別;另一方面，在按學生數量撥款的財政體系下，學生規模意味著學校獲取的財政撥款規模，同時按照經濟學的規模效應，規模大可以節約成本，因此無論是985高校，還是高職專科院校均紛紛擴大規模，短時期內規模的擴展意味著發展資本的巨大投入，從而形成巨額債務。其次，現行的高校制度致使資本擴張的直接責任者缺位。我國高校實行黨委領導下的校長負責制，由于學校決策者具有行政性特征，承擔責任的主體不明。雖然國家賦予高校管理者對高校資產具有一定的權限，但是又缺乏對其的監管機制，決策者往往不會對高校貸款行為充分評估債務后果。決策人在本質上不會對資金使用真正負責，導致了高校資金管理與使用中的低效、腐敗、濫用、誤用等不良現象。第三，我國高校的產權性質屬于公立性質，因此對高校的產權界限模糊;操作者實施高校貸款的假設條件即是政府財政兜底，缺乏法人實體意識的高校管理者不斷推高了貸款的非理性。高校債務危機的化解需要從根源上對高校管理體制進行革新，厘清與理順教育部、財政部、地方性財政等部門與高校之間的關系，建立校董事會制度，引入社區的或獨立的校董等等。

3.加強高校財務管理。高等學校要從全局出發，既考慮學校發展和建設的需要，也考慮到學校財力，將學校的全部可動用資金按一定的程序和方式進行綜合平衡，編制年度財務收支計劃。尤其是需要建立科學的貸款資金控制制度，充分發揮審計、監察、工會等部門的監督作用，保證貸款資金的專款專用。建立與完善高校財務預警機制，降低貸款資金成本和財務風險。

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