社會發展與“零距離服務”機制的構建
——基于寧波建設服務型基層黨組織的實踐

劉彥昌，朱朝寅

社會發展與“零距離服務”機制的構建
——基于寧波建設服務型基層黨組織的實踐

劉彥昌1，朱朝寅2

（1中共寧波市委黨校，浙江寧波315012；2中共北侖區委組織部，浙江北侖315800）

社會發展對執政者的服務提出了新要求，寧波市適應這一要求，積極更新觀念，探索構建現代服務機制，為實現服務的供需對接零距離、社會協同零距離、黨群關系零距離，采取組團式服務法、響應式服務法和自主式服務法，突出信息化、精細化和區域化的特征。不僅有效地改善了黨群、干群關系，也提升了社會的現代化水平。

社會發展；基層黨組織；服務機制

對于基層黨組織，服務群眾是一個永恒的話題。在長期執政的環境下，如何讓群眾對所提供的服務滿意，以提高基層黨組織的凝聚力？實現服務主體的社會化、提高服務的有效性是明智的選擇。為此，必須主動適應經濟社會發展的需要，在服務理念、實現路徑等方面進行積極的探索。寧波市以服務型基層黨組織建設為契機，探索構建“零距離服務”機制，促進社會和諧發展的實踐，對破解一些群眾對黨組織提供的服務“不買賬”這一難題，頗具啟迪意義。

一、社會發展呼喚服務的現代化

伴隨著現代化的進程，我國基層社會結構正發生著深刻的變化，尤其是社會主體——人的變化，使得基層黨組織工作的環境、對象、任務等已不同以往，社會公眾對執政黨的社會服務也提出了不同于以前的新要求，實現服務由傳統模式到現代模式的轉變。

首先，服務理念需要提升。隨著改革開放的深入，在經濟社會轉型發展的同時，廣大群眾的政治素質也在提高，主體意識也不斷增強。一方面接受服務也要求平等，對黨組織提供的服務并不是一概歡迎，有的還要看自己的需要和心情；二是認為執政黨和政府提供服務是應該的，服務如果不對路、不到位，也是可以批評的。在這樣的社會背景下，需要黨委政府在服務的理念上進行升級，不僅要服務建設和服務民生并重，還要適應人民群眾主體意識日益增長的實際，以平等的姿態，在互動中提供服務，改變過去那種以我為主、單向、居高臨下的賜予式服務思維。

其次，服務主體需要拓展?，F階段社會群體的分化，不同社會階層形成，導致社會整體呈現出的價值也多元、利益多樣。這對服務的要求更為復雜多樣，要滿足不同群體和不同層次的服務需求，顯然不是一件容易的事情。面對這種日益復雜多樣的服務要求，僅僅依靠黨員是遠遠不夠的。況且，執政黨作為政治組織，在服務上要帶頭，但也不能包攬服務，應該發揮整合資源的功能，組織引導社會性的參與，讓社會各界起來成為服務的主力軍，才是現代社會所需要的。因此，必須拓展服務的資源和主體，以便有針對性、差異化地滿足不同利益群體的需求。同時，隨著物質條件的改善，一些群眾回饋社會、服務社會的需求正在逐步增強。這種服務資源也亟需基層黨組織去開發和整合。

其三，服務方式需要優化。由于民眾主體意識的覺醒、民主素質的提高，人們對執政黨傳統的社會服務方式也提出了改進的新要求。貼近實際，貼近生活，個性化，精細化的服務，成了越來越多的人的期盼。實踐中，公眾要求對服務供給的方式、途徑、內容等擁有更多的話語權，要求有暢通的渠道來表達自己的意愿，并對服務的實際成效、公共資源的投入產出比、服務資源分配的公平性等進行評論和評估。社會現實要求黨委、政府從體制機制上對社會服務的方式進行升級，由“活動性”、組織安排服務轉向社會性的個性化服務。

最后，服務能力也要提高。現代信息手段的普及，使社會成員之間的聯結從傳統的樹狀結構升級為網狀結構，溝通和連接的渠道不僅多樣，而且復雜。同時，信息網絡技術帶來的實時性、便捷性、高效性等特點，不僅改變了信息的傳播方式，拓展了人們獲取信息、交流信息的途徑，而且極大地改變了人們的生活方式、思維方式。這就要求服務提供者的服務手段也必須現代化，必須進行相應的信息化變革。通過引入信息化的思維、信息化的手段等來提高服務的能力，以跟上時代的步伐。

所有這些，都對執政者的服務提出了更高的要求，推進服務由傳統的單向運行到現代的雙向互動，構建“零距離服務”機制，就成了一種積極的選擇。

二、“零距離服務”機制的基本內涵

寧波的“零距離服務”機制，是指以建設服務型基層黨組織為核心，以群眾需求為導向，以區域化、精細化、信息化為特征，以組團式服務、響應式服務、自主式服務等為主要路徑（即“三化三服務”），通過建立基層社會各類組織和群體有效協同、無縫連接的社會服務網絡，實現三個“零距離”目標。

（一）基本目標是三個“零距離”。適應經濟社會的發展和黨長期執政的客觀要求，充分考慮群眾主體意識的增強和現代技術的普及，寧波的服務型基層黨組織建設，在創新傳統的服務理念的基礎上，確立了服務的三個遞進式“零距離”工作目標。

一是社會協同零距離。旨在實現各類服務資源和社會群體共同參與社會服務。黨組織在組織黨員參與服務的同時，注重發揮對服務資源的整合功能，通過暢通群眾、各類經濟社會組織參與社會管理、社會服務的渠道，建立起基層社會自我服務的循環網絡，讓服務社會化，為社會服務現代化打好基礎。

二是供需對接零距離。旨在實現服務需求和服務供給的無縫對接。當個人和各類經濟社會組織有服務需求時，能在第一時間找到提供服務的統一受理平臺、享受到相關機構和個人提供的服務。并且有相關機構對服務進度、質量、群眾滿意度等跟蹤反饋，以確?！胺铡辈豢s水、變味。同時，注意提升服務“需供”雙方的平等感，縮短兩者間的心理落差。

三是黨群關系零距離。旨在適應社會發展不斷夯實黨執政的群眾基礎。通過發揮黨建工作在基層社會管理和服務中的引領作用，切實加強基層黨組織體系和基層社會的契合程度，提升基層黨組織做群眾工作、為群眾排憂解難的能力，提高黨組織在基層社會的影響力、凝聚力和動員能力，黨組織通過在服務方面的有效作為切實拉近同群眾的距離。

（二）主要路徑是三個“服務法”。按照供需對接零距離、社會協同零距離、黨群關系零距離的目標，在實踐工作中，寧波探索出了一些能夠行之有效的做法：

其一，組團式服務法。以區域化黨建為基礎，以城鄉社區為基本單位，以地域轄區確定責任范圍，通過協商參與、共駐共享推動基層社會良性治理，是寧波社會發展的新特點。與此相適應，寧波在兩個層面組建了服務組團。一是針對城鄉社區的個性特點組建的服務于發展的顧問組團。如北侖區大港工業城等工業園區，聯合政府經濟部門、行業協會等組建企業顧問團；象山縣等針對農村產業集聚區，聯合涉農部門和農業龍頭企業組建農業產業顧問團；江東區的現代商城，建立專家庫和智囊團隊，重點服務于區域的發展。二是應對基層社會的一些普遍性問題組建的網格組團。如通過普遍開展“黨建進組、服務入戶”、“黨員建組、服務劃區”等，將城鄉社區按照一定的管理幅度，進一步細化為若干管理網格，并以網格為單位，組建由機關干部、社區工作人員、黨員骨干以及若干醫療、教育方面的專業人士組成的服務組團，通過制度化的日常入戶走訪、交流溝通，直接了解社情民意，幫助解決問題，將一些矛盾化解在基層。

其二、響應式服務法。主要體現在兩個層面：一是城鄉社區的公共服務中心建設。按照一個區域一個公共服務中心的標準，寧波城鄉社區公共服務中心實現了全覆蓋。公共服務中心各項工作由區域性黨組織牽頭，牽涉到公共服務事項和許多社會服務工作，各類組織和群體都可以在公共服務中心享受到一站式的便捷服務。隨著行政審批網絡的延伸，許多原來需要到街道、區、市級辦理的事項都可以在城鄉社區公共服務中心得到解決。二是81890（撥一撥就靈的諧音）平臺建設。81890將政府相關服務部門，黨員服務，以及經濟組織和社會中介為主體的社會服務資源整合在一個平臺中。作為一個第三方機構，81890負責在第一時間響應各種差異化需求，將服務需求與服務提供方進行對接，并站在第三方的立場，對服務的流程、進度、質量等進行跟蹤反饋，最終對服務效果和滿意度進行評估。81890平臺在實際操作中，發揮了服務的樞紐作用，極大縮短了服務提供者和服務需求之間的匹配時間，在不增加社會服務資源投入的情況下，實現了服務資源的有效配置，提高了服務效率。

其三、自主式服務法。基于服務對象本身也應該是服務資源提供者的理念，改變原來從服務提供者到服務對象的單向線形結構，通過培育社區的社會組織，讓群眾和各經濟社會組織在享受服務的同時，又作為各類社會服務的提供者，形成循環交織的多向網絡狀服務，實現社會服務的自給自足。寧波各縣市區和街道、鄉鎮層面普遍建立了社會組織指導委員會，在城鄉社區建立了社區社會組織的培育機構。社區黨組織和社區公共服務中心對社區社會組織的培育提供資金、場地等各方面的支持，并通過服務外包的形式將許多社區服務工作轉交由社會組織承擔。目前，寧波市的城鄉社區中除了傳統意義上的工、青、婦、老年協會等群團組織以外，公益類社會組織、志愿者團體、文化類團體、基于共同興趣愛好的群體和組織等發育非?？欤@些社會組織一方面滿足了組織成員的許多共性需求，另一方面承擔了大量的社會服務職能，實現了基層社會服務的內部循環。同時，基層社會組織的發育也為社會的穩定提供了基石，許多基層黨組織抓住社會組織發育期的機遇，開展“向陽花”計劃等工作，把大量的社會組織培育為黨工作的助手和伙伴，增強了黨執政的社會基礎。

（三）基本特征是三“化”?？v觀近年來寧波市服務型基層黨組織建設的實踐，“零距離服務”機制應該具有三個基本特征：

首先是信息化。這體現在兩個方面：一是“零距離”服務的基礎在于信息的透明和對稱。服務的效率和質量關鍵在于服務提供者和服務對象的有限對接。通過響應式服務平臺、網格組團、協商議事會等載體，基層的需求能在第一時間解決，社情民意能及時得到反映，黨委、政府的決策更有針對性、更具科學性。二是大量的現代信息化手段應用于服務。寧波較早實施智慧城市建設和智慧黨建工作，包括網上審批、網上服務平臺建設等，在技術手段上為現代服務創造條件。

其次是精細化。現代服務應該是一個開放的結構，在服務主體上有政府部門、企業、社會組織、自治組織、志愿者團體、黨員等全方位群體的參與，這樣才能滿足各種服務需求。根據這樣的思路，寧波的探索更突出了對個性化需求的響應，不同服務要求、不同利益訴求，都可以得到有針對性的服務。而且由于81890、公共服務中心等服務樞紐的存在，服務的對接高效有序，協商議事機制的建立更使社會內在動力得到激發，使社會服務體具有了內生性、互動性的特征，克服了大呼隆、活動性的粗放式服務的不足，使服務充滿了人文關懷色彩。

再次是區域化。按照區域進行的公共實施配套和服務平臺建設，讓資源配置更加有序和高效。區域化黨建的實施，讓黨的基層組織能最大化的汲取基層社會的治理資源，以區域為單位的社會組織培育，既培育了社會充分發育的空間，又將社會組織發育置于更加可控的位置。區域內部三種方式的服務相互銜接，形成了一個無縫的服務網絡，類似植物的根須，將社會以組織化的形式牢牢凝聚在一起。

三、構建“零距離服務”機制的工作要點

分析寧波服務型基層黨組織建設的實踐，要構建零距離服務機制，必須牢牢把握以下幾個關鍵點：

第一，以轉變服務理念為前提。一是必須轉變一個傳統觀念：具體服務事項的親力親為當然是服務，但這還是簡單的、表層的。幫助群眾解決具體問題是服務，整合服務資源，讓服務更廣泛，當然也是服務，而且應該是執政黨的基層黨組織的特有職責。二是黨組織一定要認清社會發展的新變化，在日益復雜的社會成員構成下，黨組織不能也包攬不了服務。黨執政的目的是支持人民群眾管理社會，通過整合服務資源，讓群眾成為服務的主體，這有利于構建一種新型的社會關系，是創新社會管理的需要。如果不是這樣，黨組織還是以舍我其誰的思維來包攬服務，就有可能因服務力量不足、服務無法周全而被詰難。三是要根據群眾自主意識不斷提高的實際，引導廣大黨員調整服務心態，確立沒有永遠的服務者和被服務者的理念，在服務主體社會化的背景下，這種界線是越來越模糊的，因此，每個服務者在提供服務的時候，都不應該有賜予的想法。

第二，以基層黨建工作創新為核心。在黨建理念上，要跳出圍著黨組織自身建設抓黨建的圈子，從執政黨的基層組織建設的角度，運用執政黨的思維、執政黨的資源來思考和謀劃服務型基層黨組織建設工作；在組織設置上，推行“1+N”（即區域黨委＋行業黨組織和其他社會組織）的區域化黨組織設置方式，讓黨的組織與社會結構更加契合；在服務平臺上，通過公共服務中心建設，實現服務型黨組織服務平臺的拓展和整合；在服務網絡上，通過協商議事組織和社會組織培育，形成了參與服務與自我服務的社會服務網絡。正是基層黨建工作的創新，為基層黨組織構建現代服務機制提供了工作基礎和思維源泉，提升了基層黨組織在服務發展、促進基層和諧、夯實黨的執政基礎等方面的作用。

第三，以基層黨組織的引領為主線。服務工作是一項系統工程，在推進現代服務工作中，要做到引導不領導、引領不包辦，通過發揮基層黨組織的政治優勢和組織優勢，以建立健全服務的體制機制為重點，發揮黨在社會服務領域中的引領和統籌作用，動員社會各方面的力量共同參與服務工作。在此基礎上，再號召基層黨組織、黨員在各項服務工作、各類服務平臺中爭做骨干、爭當先鋒，如在“81890”平臺和“組團服務”協商議事會中，雖然黨組織和黨員不直接出面，但在幕后發揮引領作用，充當后盾的卻是黨組織。黨組織的這種引領保證了服務的良性循環：服務講聲譽，參與可持續，群眾得實惠。

第四，以滿足實際需求為導向。被接受的服務才是好的服務，一廂情愿的“過度”服務在造成服務資源低效配置的同時，也使服務效果大打折扣。這也是許多基層黨組織感嘆“我們已經做了很多，大家為什么還不滿意的原因”。寧波的服務型基層黨組織建設牢牢抓住需求導向，把服務的需求作為服務工作的起點和落腳點，通過信息化等手段，推動供求的有效對接，在群眾需要服務時，及時提供相應的服務。同時，寧波的做法由于動員了全社會共同參與服務工作，通過政府與市場的結合，讓服務資源達到最大化，實現了針對需求的差異化服務，達到了服務的質與服務的量同步提升的效果，讓被服務者感覺到“好的服務如同空氣，你感覺不到它的存在，而它又無處不在”，實現了“零距離”的效果。

四、構建“零距離服務”機制的條件支撐

從可持續的角度考察，寧波目前的“零距離服務”還帶有組織發動的特點。如何使其走向常態化，不依賴組織的特意推動也能夠自動運行，還是一個需要認真研究的問題。從寧波的實踐看，要使服務型基層黨組織建設和“零距離服務”常態化，使之離開“活動”推進仍然能夠持續發展下去，形成長效機制，并在實踐中不斷完善和提升，還離不開以下四個方面的支撐：

一是切實推進黨建創新。由于長期實行計劃經濟的影響，基層黨組織的社會工作能力受到削弱；由于長期執政的經歷，基層黨組織往往對行政權力有特殊的依賴，使服務的姿態不夠平等。要緊緊結合服務型黨組織創建，在工作理念、組織設置、工作方式、干部能力等方面，按照提高基層黨建科學化水平的要求，在提高基層黨組織社會化程度方面進一步探索，特別是要適應社會發展和長期執政的要求，改進執政能力建設，培養一批高素質、善于做社會工作的黨務工作者，為整合社會服務資源，引領社會服務發展打好基礎。

二是完善體制機制。加強政府部門與社會服務機構的對接，如推動職能部門與81890等平臺的聯動。進一步推進政府公共服務職能重心下移，通過授權、多級聯動審批，讓群眾在身邊就能享受到真正的一站式服務。在繼承傳統群眾工作機制的基礎上，探索建立群眾工作新機制，努力使群眾工作走上社會化、開放化、制度化的軌道，構建信息化的民意溝通機制，親情式服務機制，以群眾滿意為標準的考核評價機制等，不斷提高服務的質量和效率，實現黨與群眾的良性互動。

三是健全保障機制。要避免目前的服務重蹈以往活動忽起忽落的怪圈，除了完善制度設計，消除制度良性互動的障礙外，還需要切實提升落實長效機制的保障力，要“善抓落實”①，以必要的外部條件來保障“零距離服務”能夠持續運行。為此，必須建立相應的領導機制，保證各項工作、制度得到落實。要加強扶植力度，保證協商議事組織、各類社會組織有良好的運作空間和成長空間。要加大對社會建設的投入，大力推進民生工程，加強服務平臺等建設，使其有硬件保障。

四是強化現代科技支撐?，F代科技在改變人們的生活、改變人們的思想觀念的同時，也為執政黨改進服務提供了新手段和新途徑。因此，在構建零距離服務機制的過程中，要注意適時引入現代信息技術等手段，使服務型黨組織建設能夠隨著現代科技的發展，不斷提升科學技術含量，在和服務對象現代生活方式對接的同時，還能進而引發黨員干部思維方式的不斷改進和服務理念的深刻轉變，以現代科技支撐“零距離服務”的可持續發展。

[注釋]

①習近平：《關鍵在于落實》，《學習時報》2011年3月14日。

責任編輯：錢亞仙

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2012-09-16

浙江省“中特理論研究中心”規劃課題“ZX14037”的最終成果

劉彥昌，中共寧波市委黨校黨史黨建部主任、教授；

朱朝寅，中共北侖區委組織部部務會議成員。